31/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 20 септември 2006 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 1-а, во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2-а и член 3 став 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Политичката партија “Демократски сојуз” од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија” бр. 19/2006) се ограничувало уставно загарантираното право на собирање и изразување на протест без претходна најава и дозвола. Со оспорениот член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири (односно новиот член 1-а) се создавале законски основи секаде и на било кое место да се спречи и забрани одржување на јавен собир, бидејќи секогаш ќе било загрозено правото на други граѓани на слободно движење, но и некои други права утврдени со Уставот (на пр. ако е тоа плоштад, ќе им се загрозело правото на другите слободно по него да се движат, ако е тоа улица или друг простор пред зградите на Владата, Парламентот и др. исто така нечие право ќе било попречено бидејќи не ќе можело да се стигне до тие институции).

Во иницијативата се наведува дека со членот 2-а, став 1 алинеја 3 практично во целост се забранувале јавните собири, затоа што речиси сите важни државни институции биле покрај патишта кои можат да се третираат како магистрални или автопати.

Спротивен на Уставот бил и член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири (односно членот 3 став 2 од Законот за јавните собири), со кој се предвидува обврска организаторот на јавниот собир во рок од 48 часа пред одржувањето на собирот да ја извести подрачната единица на Министерството за внатрешни работи.

Според подносителот на иницијативата, овие членови не биле во согласност со член 21 од Уставот на Република Македонија кој го гарантира правото на граѓаните на мирно собирање и изразување на јавен протест без претходна најава и без посебна дозвола и кој предвидува ограничување на користењето на ова право во услови на вонредна и воена состојба.

Според подносителот на иницијативата, јавни собири и протести можат да се одржуваат во секое време, на секое место и без било каква претходна најава. Ова е демократско и цивилизациско право кое извира од Уставот на Република Македонија и никој не може да го ограничува и суспендира правото на протест и слободата на говорот и изразување мислење на јавно место.

Поради наведеното, Демократскиот сојуз предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на членовите 1, 3 и 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири и нив да ги укине.

Покрај тоа, подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд до завршување на постапката да донесе времена мерка за одложување на примената на Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири, бидејќи со неговата примена би можеле да настанат штетни последици по правата на граѓаните.

4. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 1-а од Законот за јавните собири предвидено е дека правото на граѓаните на мирно собирање може да се оствари на начин со кој мирно ќе го изразуваат јавниот протест и притоа нема да се ограничува правото на граѓаните кои не учествуваат во јавниот собир на слободно движење и другите права утврдени со Уставот на Република Македонија. Според оспорениот член 2-а од Законот, јавен собир заради мирно изразување на мислење или протест може да се одржува на секое место кое е соодветно за таа намена, освен: до здравствени установи, на начин кој го оневозможува пристапот на возила на брза помош и го нарушува мирот на болните, до детски градинки и училишта додека децата престојуваат во нив и на автопатишта и магистрални патишта, на начин со кој се загрозува патниот сообраќај. Според оспорениот став 2 на член 3 од Законот, известувањето за јавен собир од ставот 1 на овој член се поднесува во подрачната единица на Министерството за внатрешни работи на чие подрачје се одржува јавниот собир најдоцна 48 часа пред почетокот на одржувањето на јавниот собир.

5. Според член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 16 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, а со став 2 од истиот член, меѓу другото, се гарантира слободата на говорот и јавниот настап.

Според член 21 став 1 од Уставот, граѓаните имаат право мирно да се собираат и да изразуваат јавен протест без претходно пријавување и без посебна дозвола. Според ставот 2 на овој член, користењето на ова право може да биде ограничено само во услови на воена и вонредна состојба.

Според член 27 од Уставот, секој граѓанин на Република Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште.

Според член 39 став 1 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а според став 2 граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото задравје и здравјето на другите.

Според член 42 став 1 од Уставот, Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.

Според член 44 став 1 од Уставот секој има право на образование.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Според член 20 од Униврезалната декларација за човековите права, секој има право на слобода на мирни собири и здружување.

Според член 21 од Меѓународниот пакт за граѓанските и политичките права, се признава правото на мирно собирање. Вршењето на ова право може само да биде предмет на ограничувања, предвидени во согласност со законот, а кои се потребни во едно демократско општество во интерес на националната безбедност, на јавната безбедност, на јавниот ред или заради заштита на јавното здравје или на моралот или на правата и слободите на други лица.

Според член 5 став 1, точка г) под 9 од Меѓународната конвенција за укинување на сите форми на расна дискриминација, државите членки се обврзуваат, меѓу другото, да му гарантираат на секој право на еднаквост пред законот без разлика на расата, бојата или националното или етничкото потекло, особено во поглед на уживањето на другите граѓански права, меѓу кои и правото на слобода на мирен собир и здружување.

Според член 15 од Конвенцијата за правата на детето, државите членки го признаваат правото на детето на слобода на здружување и слобода на мирно собирање. Според ставот 2 на овој член, не можат да се наметнат никакви ограничувања на остварувањето на овие права освен оние што се во согласност со законот и што се неопходни во демократското општество во интерес на националната безбедност или јавната сигурност, јавниот ред, заштитата на јавното здравје или моралот или заштитата на правата и слободите на другите.

Според член 11 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, секој има право на слободно, мирно собирање и на здружување со други, вклучувајќи го и правото да основа и да стане член на синдикат за да ги заштити своите интереси. Според став 2, остварувањето на овие права може да се ограничи само со закон и само доколку тоа е неопходно во едно демократско општество, во интерес на националната безбедност или јавната сигурност, за спречување на неред или кривично дело, за заштита на здравјето и моралот или за заштита на правата и слободите на другите. Овој член не го спречува поставувањето на законски ограничувања за припадниците на вооружените сили, полицијата или државната администрација.

Според став 9.2. од Документот од состанокот на Конференцијата за човековата димензија на КЕБС во Копенхаген, секое лице има право на мирно собирање и демонстрации. Секое евентуално ограничување во остварувањето на овие права се пропишува со закон и во согласност со меѓународните стандарди.
Уставните одредби кои се однесуваат на правото на граѓаните на мирно собирање и изразување на јавен протест, се операционализирани во Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/95) како и во Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија“ бр. 19/2006) чии одредби се оспорени со оваа иницијатива.
Согласно член 1 од Законот, со овој закон се уредуваат начинот на остварување на правото на граѓаните на јавно собирање заради мирно изразување на мислење и јавен протест, како и случаите кога ќе се прекине одржувањето на јавен собир.
Според членот 1-а од Законот кој е оспорен со иницијативата, правото на граѓаните на мирно собирање може да се оствари на начин со кој мирно ќе го изразуваат јавниот протест и притоа нема да се ограничува правото на граѓаните кои не учествуваат во јавниот собир на слободно движење и другите права утврдени со Уставот на Република Македонија.
Согласно членот 2 од Законот, јавните собири на повеќе од 20 граѓани се дефинирани како собирања на отворен или затворен простор заради остварување на забавни, културни, верски, хуманитарни, социјални, политички, економски, спортски или слични интереси на граѓаните, организирани заради јавно изразување на мислење или протест.
Во членот 3 од Законот предвидено е дека заради интересите на безбедноста организаторот на јавниот собир може да го извести Министерството за внатрешни работи за одржување на јавниот собир и мерките што се преземени за неговото одржување.
Во известувањето организаторот ги наведува следниве податоци: целите на одржувањето на јавниот собир; местото и времето на одржувањето; организаторот на јавниот собир; мерките што организаторот ги презел во врска со непречено организирање и одвивање на јавниот собир и податоците за организирање на редарската служба.
Според член 4 став 1 од Законот, заради заштита на правата на граѓаните, нормалното одвивање на сообраќајот, снабдувањето на населението со лекови, храна, гориво и слични неодложни потреби, како и заради почитување на обврските од меѓународни договори, организаторот на јавниот собир е должен да го обезбеди одржувањето на редот на јавниот собир и да организира редарска служба.
Според ставот 2 од истиот член, доколку организаторот побара, а Министерството за внатрешни работи определи обезбедувањето на одржувањето на редот на јавниот собир да го врши полицијата, трошоците за тоа обезбедување ги поднесува организаторот.
Во ставот 3 на овој член од Законот, предвидена е обрска за организаторот да го прекине одржувањето на јавниот собир, ако дојде до загрозување на животот и здравјето, безбедноста и личната сигурност на луѓето и имотот и да го извести веднаш Министерството за внатрешни работи за тоа.
Членот 5 од Законот, им забранува на лицата кои присуствуваат на јавниот собир да носат оружје и општо опасно орудие, како и алкохолни пијалоци и опојни дроги.
Во членот 6 од Законот, предвидени се случаите кога Министерството за внатрешни работи го прекинува одржувањето на јавен собир (во случаите кога истиот е насочен кон загрозување на животот, здравјето, безбедноста, личната сигурност и имотот на граѓаните; вршење или поттикнување на вршење кривични дела утврдени со закон и загрозување на животната средина). Според ставот 2 на овој член од Законот, министерството за внатрешни работи ќе го прекине одржувањето на јавниот собир во случај кога неговото одржување е во спротивност со меѓународните договори со кои е предвидена обврска за непречено одвивање на сообраќајот.
Во член 9 и 10 од Законот, предвидена е прекршочна одговорност за правни и физички лица за повреда на обврските од Законот.
6. Уставниот суд, при уставносудската анализа на оспорените одредби од Законот за јавните собири, поаѓа од фундаменталниот карактер на правото, односно слободата на мирното собирање како едно од основните права во едно слободно и демократско општество. Правото на граѓанинот да се собира со други без попречување и без посебна дозвола претставува симбол за слободата, независноста и зрелоста на граѓанинот во едно општество кое е директен израз на човековата личност и едно од највисоко вреднуваните човекови права. Со оглед на тоа што слободата на собирањето претставува еден вид колективно изразување на мислењата и убедувањата, остварувањето на ова право овозможува постојана дебата и судир на мислења како витален елемент на демократскиот државен поредок.
Применето на политичките настани и процеси, ова право е израз на суверенитетот на граѓаните, односно демократското право на граѓаните да учествуваат во политичкиот процес што не се исцрпува само со гласање на изборите, туку и со влијанието на граѓаните врз формирањето на политичкото мислење како еден континуиран процес, кој во едно демократско општество треба да се остварува слободно, отворено и во принцип без интервенција на државата. Собирите на граѓаните претставуваат суштински елемент на демократската отвореност, тие даваат можност за остварување на јавно влијание врз политичките процеси и донесувањето одлуки за прашања од јавен интерес, за развој на плуралистички иницијативи и алтернативи, па дури и на јавна критика и протест и како такви содржат елементи на директна демократија.
И покрај високото рангирање на слободата на собирањето во корпусот на фундаменталните слободи и права на граѓанинот, слободата на собирањето во европската правна култура не е апсолутно право, што е очигледно од увидот во регулативата на бројни држави, како и од меѓународните акти. Ова особено се однесува на собирите кои се одржуваат на јавни места на отворено, каде што поради контактот со надворешниот свет вообичаено е регулирање заради создавање на потребните предуслови за остварување на самото право на јавно собирање од една страна, како и заради зачувување, односно заштита на правата и интересите на другите, кои права честопати можат да дојдат во колизија. Тое е израз на важењето на општиот принцип дека слободите и правата на другите се граница на остварувањето на индивидуалното право и слободата, се разбира кога се работи за права и слободи што се подобни да ги повредат другите. Тој принцип е особено изразен во Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, што е посебно значајно за домашниот правен поредок.
Република Македонија ја ратификуваше Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи во 1997 година и таа е објавена во Службен весник на Република Македонија бр. 11/1997. Согласно член 118 од Уставот на Република Македонија со чинот на ратификација, таа станала составен дел од правниот поредок на Република Македонија.

Од формулацијата на ставот 2 на член 11 од Европската конвенција за човекови права како и од практиката на Европскиот суд за човекови права произлегува дека Конвенцијата допушта остварувањето на правото на мирно собирање да се ограничи само со закон и само доколку тоа е неопходно во едно демократско општество во интерес на националната безбедност или јавната сигурност, за спречување на неред или кривично дело, за заштита на здравјето и моралот или за заштита на правата и слободите на другите.

За разлика од член 11 став 2 од Европската конвенција, Уставот на Република Македонија во членот 21 став 2 како околности кога е можно да се ограничи остварувањето на правото на мирно собирање и изразување на јавен протест ги споменува воената и вонредната состојба. Уставна основа за ограничување на слободите и правата на граѓаните во случај на воена и вонредна состојба е содржана и во член 54 став 2 од Уставот на Република Македонија. Притоа, Уставот предвидува определени услови, односно забрани како што се ограничувањето на слободите и правата да не може да биде дискриминаторско и тоа не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Одредбата од членот 54 став 2 од Уставот, според толкувањето на Судот, допушта привремено дерогирање, односно суспендирање на остварувањето на уставно загарантираните слободи и права, а поради вонредните околности што постојат за време на воена и вонредна состојба. Во таа смисла и уставната одредба од член 21 став 2, се однесува на оние случаи кога во воена и вонредна состојба може привремено да се забрани одржување на мирно собирање и изразување на јавен протест.

Отсуството на изрична уставна одредба за можноста од ограничување на остварувањето на правото на мирно собирање во редовни, односно мирновременски услови, според мислењето на Судот, не би требало да се толкува во смисла дека правото на мирно собирање во редовни околности е апсолутно право кое се остварува без какви и да е граници и без секаков респект кон слободите и правата на другите. Таков принцип на апсолутна исклучивост не постои било во европскиот, било во меѓународен контекст, а Судот смета дека не може да се воспостави ни според Уставот на Република Македонија.

Поаѓајќи од член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот, според која една од темелните вредности на уставниот поредок се и основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, имајќи го предвид значењето на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи не само како дел од внатрешниот правен поредок на Република Македонија, туку поради општите принципи на кои се потпира и ги промовира, Судот оцени дека интерпретацијата на член 21 од Уставот треба да се потпира на тие општи правни принципи.
Оттука, според Судот, слободата на мирно собирање треба да се посматра во контекст на останатите основни човекови слободи и права и заштитениот јавен интерес. Ова особено поради фактот што мешањето во остварувањето на слободата на собирање може да ја загрози уставно загарантираната слобода на уверување и изразување, но истовремено, и начинот на остварувањето на правото на мирно собирање може да го попречи или ограничи остварувањето на други, исто така уставно гарантирани права. Ваквата меѓусебна испреплетеност на правата покажува дека честопати линијата на разграничување помеѓу она што претставува неопходно ограничување на правото на јавно собирање во функција на заштита на останатите човекови права, и она што претставува повреда на правото на јавно собирање и изразување е мошне суптилна и тенка. Токму од овие причини, според мислењето на Судот, секое ограничување на остварувањето на слободата на јавно собирање мора да го помине тестот на пропорционалност, да биде постигнат фер баланс помеѓу правото на граѓаните што ја остваруваат слободата на мирно собирање и правата и интересите на останатите граѓани, односно другите вредности и заштитениот јавен интерес како легитимна цел на ограничувањето.
Притоа, мора да се има предвид дека речиси по правило, секогаш јавните собири предизвикуваат определени непријатности за определен дел од јавноста, односно граѓаните што не учествуваат во нив. Меѓутоа, ограничувањето на правото на јавно собирање е оправдано само тогаш кога е неопходно да се заштити дефиниран и пропишан јавен интерес, односно кога тие непријатности добиваат карактер на сериозна повреда на вредностите што се јавен интерес, како и на слободите и правата на другите.

7. Имајќи ги предвид овие напомени, пред Судот како спорно се постави прашањето дали границите на правото на мирно собирање утврдени во оспорените членови 1-а и 2-а претставуваат ограничување на правото на мирно собирање гарантирано со член 21 од Уставот на Република Македонија.
Од формулацијата на првооспорената одредба од член 1-а, произлегува дека со неа се определува начинот на кој граѓаните можат да го остварат правото на мирно собирање. Имајќи ја предвид содржината на одредбата (која всушност се надоврзува на членот 1 од Законот за јавните собири според кој со овој закон се уредуваат начинот на остварување на правото на граѓаните на јавно собирање заради мирно изразување на мислење и јавен протест, како и случаите кога ќе се прекине одржувањето на јавен собир) и нејзиното место во Законот, би можело да се заклучи дека не станува збор за одредба која го ограничува правото на граѓаните на мирно собирање, туку за општа одредба која утврдува еден општ принцип за одржувањето на мирните јавни собири, со почитување на правата на граѓаните кои не учествуваат во јавниот собир.
Од ваквата линија на анализа на оваа оспорена одредба би произлегло дека во Законот за јавните собири, законодавецот почитувајќи го уставното право на граѓаните за јавно собирање, дозволил остварување на ова право на начин кој овозможува истовремено и заштита на правата на граѓаните, посебно правото на слободно движење кое исто така е гарантирано со Уставот. Дека интенцијата на законодавецот со оваа одредба не била да го ограничи правото на мирно собирање би произлегло и оттаму што законодавецот одредбата не ја формулирал во форма на обврска, ниту пак предвидел санкции, односно прекршочна одговорност за нејзино евентуално прекршување.

Меѓутоа, начинот на кој е формулирана оспорената одредба е сосема поинаков од онаа во став 2 на член 11 од Европската конвенција за човекови права, поради што пред Судот се постави прашањето за тоа дали законодавецот успеал разбирливо да го определи интензитетот на ограничувањето на другите слободи, посебно слободата на движење, како основ за „растурање“ на собирот. Имено, член 11 став 2 од Конвенцијата инсистира на утврдување „неопходност“ за ограничување на правото на мирно собирање заради заштита на другите вредности и права, што подразбира дека собирот сериозно ги загрозил другите права. Оспорената одредба од Законот, според Судот, не содржи таков квалитет и налог за надлежните органи, туку општа формулација дека со јавниот собир не треба да се ограничуваат другите слободи и права, а посебно слободата на движење. Во тој контекст, Судот не е на становиште дека попречувањето на сообраќајот на една улица од неколку часови, било со статичен собир или со поворка, би можело да претставува ограничување на слободата на движење, ако собирот има јасна цел да соопшти порака, ако во градот има и други улици по кои може да се помине и слично. Меѓутоа, оспорената одредба лесно може да биде основ за надлежниот орган да препознае ограничување на слободата на движење според резонот на сообраќајните прописи и за најмало попречување на сообраќајот, токму затоа што во таа норма не е содржан квалитативен критериум или налог за неопходноста за ограничување на собирот, а со тоа и јасен показател дека целта на законот е собирањето да успее, а не да се оневозможи. Според тоа, иако оспорената одредба на прв поглед изгледа само како опис за тоа како еден собир треба да изгледа, според мислењето на Судот, таа одредба, во вториот дел содржи преопшти основи за неговото ограничување на кои органите лесно може да се повикаат. Овие основи за ограничување на собирањето, во отсуство на критериуми за балансирање, го прикажуваат правото на собирање како опасна работа, што според Судот, не може со ништо да се оправда. Од овие причини пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од членот 1-а во делот: „и притоа нема да се ограничува правото на граѓаните кои не учествуваат во јавниот собир на слободно движење и другите права утврдени со Уставот на Република Македонија“, од Законот за јавните собири со Уставот и во врска со Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

8. Во врска со втората оспорена одредба од членот 2-а од Законот за јавните собири, подносителот во иницијативата се осврнува само на став 1 алинеја 3 – јавен собир на автопатишта и магистрални патишта и смета дека со оваа одредба практично во целост се забранувале јавните собири, затоа што скоро сите важни државни институции се покрај патишта кои можат да се третираат како магистрални или автопати.

Имајќи ги предвид овие наводи, при уставно судската анализа на оваа оспорена одредба беа земени предвид и одредбите од Законот за јавните патишта („Службен весник на Република Македонија бр. 26/1996, 40/1999, 96/2000, 29/2002, 68/2004, 31/2006 и 33/2006 – исправка). Имено, согласно член 1 од овој закон, со законот се уредуваат условите и начинот на изградбата, реконструкцијата, одржувањето, заштитата, користењето, управувањето, финансирањето на јавните патишта и надзорот.

Членот 2 од Законот ги дефинира јавните патишта како добра во општа употреба и определува дека тие се во државна сопственост.

Законот за јавните патишта утврдува повеќе категории на јавни патишта и истите ги дефинира. Така, согласно членот 3 од Законот „пат” е секој јавен пат и некатегоризиран пат на кој се врши сообраќај; „јавен пат” е сообраќаен објект од општо значење што може слободно да се користи за сообраќај под услови определени со закон и кој е прогласен за јавен пат. Јавни патишта се и улиците во населените места и градовите; „автопат” е јавен пат од највисок сообраќаен ранг посебно изграден и наменет исклучиво за сообраќај на моторни возила означен со пропишан сообраќаен знак, кој има две физички одвоени коловозни ленти за сообраќај од спротивни насоки, без вкрстување со попречни патишта и железнички линии во исто ниво и на кој сообраќајот може да се вклучи, односно исклучи само на одредени и посебно изградени приклучоци на јавните патишта на соодветна коловозна лента на автопат и кој е заштитен од пристап надвор од овие површини, а „магистрален пат” е јавен пат кој ги поврзува поважните стопански подрачја на државата и кој се надоврзува на соодветните патишта на соседните држави.

Прашањето за намената на авто-патиштата е уредено со самиот Закон за јавните патишта. Така согласно член 39 од Законот, автопатиштата се наменети исклучиво за сообраќај на моторни возила и мораат да ги исполнуваат условите пропишани во самиот закон.

Во делот на одредбите од Законот кои се однесуваат на заштитата на патиштата во членот 73 е предвидено дека, заради заштита на јавните патишта и улици и на објектите на нив, како и на редовноста и безбедноста на сообраќајот, не е дозволено да се изведуваат работи или други активности на патот, патниот појас и заштитниот појас, ако со тие работи и активности би можело да се оштети и загрози патот и улицата, објектите на патот и улицата, да се зголемат трошоците за одржување на патот и објектите на патот и улицата, да се попречи или да се загрози безбедноста на сообраќајот.

Од наведените одредби од Законот за јавните патишта произлегува дека при уредувањето на намената на јавните патишта, Законот поаѓа првенствено од обезбедување на непречено одвивање на сообраќајот и неговата безбедност и во таа смисла забранува секакви други дејствија кои би можеле да го загрозат или попречат сообраќајот на јавните патишта.

За разлика од цитираните одредби од Законот за јавните патишта, оспорената одредба од членот 2-а став 1 алинеја 3 од Законот за јавните собири, воопшто не забранува одржување на јавен собир и на автопатишта и магистрални патишта, туку го определува начинот на остварувањето на правото на јавно собирање на автопат односно магистрален пат, кое не треба да го загрози патниот сообраќај. Со оваа одредба законодавецот всушност воспоставува рамнотежа помеѓу уставно загарантираното право на јавно собирање на граѓаните заради изразување на протест и правото на граѓаните на слободно движење, како и јавниот интерес за непречено и безбедно одвивање на сообраќајот. Во оваа смисла за Судот се неприфатливи наводите во иницијативата дека интенцијата на законодавецот била во целост да се забранат јавните собири, бидејќи сите важни државни институции биле покрај патишта што можеле да се третираат како магистрални патишта или автопатишта, затоа што поимите „пат“, „јавен пат“, „автопат“ и магистрален пат“ се децидно дефинирани во Законот за јавните патишта и истите се целосно почитувани од страна на законодавецот при формулирањето на оспорената одредба. Се разбира, од ова не произлегува дека секое фактичко запоседнување на јавен пат претставува загрозување на сообраќајот. Оценката за тоа ќе зависи од околностите на секој конкретен случај како што се на пример, временското траење, достапноста на алтернативни патишта и други околности.

Со одредбата од алинеја 1 на член 2-а, законодавецот го гарантира правото на јавно собирање заради мирно изразување на мислење или протест, водејќи сметка и правото на здравствена заштита на граѓаните, односно правото на граѓанинот да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите. Според Судот, со оваа оспорена одредба законодавецот не ги забранува јавните собири во близина на здравствени установи, туку го определува начинот на кој граѓаните можат да го остваруваат правото на јавно собирање водејќи сметка за правата на граѓаните кои имаат потреба од итна медицинска помош, односно пациентите што престојуваат во здравствените установи.

Според мислењето на Судот, одредбата од алинеја 2, според која јавен собир до детски градинки и училишта не може да се одржи додека децата престојуваат во нив, исто така, не значи генерална забрана за одржување на јавен собир во близина на овие установи. Оваа одредба предвидува забрана која е временски прецизно утврдена, во таа смисла што јавни собири не можат да се одржуваат за времето додека децата престојуваат во овие институции. Оваа одредба е мотивирана од потребата за заштита на правата на децата, што претставува и посебна обврска на Републиката утврдена во член 42 став 1, за посебна заштита на децата и малолетните лица. Заштитата на правата на детето претставува обврска на државата која произлегува и од меѓународните конвенции ратификувани од страна на Република Македонија – Конвенцијата за правата на детето на ООН и Европската конвенција за остварување на правата на децата, за кои водечки принцип претставува заштитата и унапредувањето на најдобрите интереси на детето.

Врз основа на анализата на целината на оспорената одредба од членот 2-а, Судот утврди дека со оваа одредба законодавецот предвидел определени ограничувања на правото на мирно собирање, кои се однесуваат на начинот и времето на одржување на јавни собири на определени места кои поради својата природа и намена се значајни за општеството и правно заштитените интереси. Во таа смисла и регулирањето на местото, времето и начинот на остварувањето на правото на мирно собирање е оправдано поради потребата да бидат земени предвид сите интереси кои конкурираат со слободата на собирањето.

Ограничувањата предвидени во оспорената одредба од член 2-а од Законот за јавни собири, според Судот се минимални и содржат јасен и разбирлив критериум на неопходност. Ова од причина што со овие одредби законодавецот не ги забранува јавните собири во близина на наведените установи, туку го определува начинот, односно условите под кои може да се оствари правото на јавно собирање, водејќи сметка за остварувањето на другите уставно загарантирани права на граѓаните. Законодавецот и во однос на оваа оспорена одредба, како и во случај со претходно оспорената одредба од член 1-а, воопшто не предвидел санкции, односно прекршочна одговорност за нејзино непочитување.

Во Законот за јавните собири воопшто не е предвидена можноста за превентивна забрана на јавен собир, односно забрана на јавниот собир пред неговото одржување (како што е случај во многу земји во кои постои систем на задолжително претходно пријавување на јавниот собир или во ретки случаи, и систем на претходна дозвола). Во Законот е предвидена само можноста за прекинување на јавниот собир од страна на организаторот (член 4 став 3 – во случај на загрозување на животот и здравјето, безбедноста и личната сигурност на луѓето и имотот), односно од страна на полицијата (член 6 – загрозување на животот, здравјето, безбедноста, личната сигурност и имотот на граѓаните; вршење или поттикнување на вршење кривични дела утврдени со закон и загрозување на животната средина; како и во случај кога со меѓународен договор е предвидена обврска за непречено одвивање на сообраќајот).

Поради наведените причини Судот утврди дека ограничувањата предвидени со оспорениот член 2-а не претставуваат прекумерно и непропорционално ограничување на правото на мирно собирање, поради што не го постави прашањето за согласноста на оваа оспорена одредба со членот 21 од Уставот.

9. По однос на прашањето за известувањето за одржување на јавен собир, покренато во иницијативата во врска со третата оспорена одредба од член 3 став 2 од Законот за јавните собири, Уставниот суд се има произнесено во Решение У. бр. 122/2001 од 6 февруари 2002 година со кое не повел постапка за оценување уставноста на членовите 3, 4, 7, 9 и 10 од Законот за јавните собири (“Службен весник на РМ” бр. 55/95). Според ставот на Судот изразен во ова решение, со предвидувањето на можноста за известување на Министерството за внатрешни работи за одржувањето на јавниот собир и обврските на организаторот во врска со тоа, законодавецот имал цел превентивно да обезбеди мирно одржување на собирот и дека не станува збор за императив според кој организаторот на собирот би морал да постапува, од причина што казнените одредби од оспорените членови 9 и 10 на овој закон, не се однесуваат на повреда на членот 3 од истиот.

Во таа смисла и новододадениот оспорен став 2 на членот 3 од Законот, претставува допрецизирање на можноста што законодавецот ја предвидел во истиот член во ставот 1, кој предвидува дека заради интересите на безбедноста, организаторот на јавниот собир може да го извести Министерството за внатрешни работи за одржување на јавниот собир и мерките што се преземени за неговото одржување. Оттука, според Судот, неосновани се наводите во иницијативата дека со оспорената одредба се утврдува обврска организаторот на јавниот собир да го пријави одржувањето на јавниот собир во подрачната единица на Министерството за внатрешни работи во определениот рок, затоа што таа претставува само прецизно утврдување на начинот на кој организаторот може да ја реализира можноста утврдена во членот 3 став 1 од Законот за јавните собири, во врска со субјектот што се известува за одржувањето на јавниот собир и временскиот рок за негово известување.

Поради наведеното Судот утврди дека и оваа оспорена одредба не би можела да се стави под сомнение во поглед на нејзината согласност со член 21 од Уставот.

10. Во однос на барањето за изрекување на времена мерка, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд.

11. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

12. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 31/2006
20 септември 2006
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи