Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 21 ноември 2007 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на
а) Член 43 од Законот за државните службеници (Службен весник на Република Македонија” бр.59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006 и 36/2007), и
уставноста и законитоста на:
б) Член 9 и 21 од Одлуката за извршување на Буџетот на Општина Другово бр.07-1406/10 од 25 декември 2006 година (“Службен гласник на општина Другово” бр.12/2006) и член 3 од Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за извршување на Буџетот бр.07-1217/3 донесена од Советот на општина Другово на 16 октомври 2007 година.
2. Јадранка Вељановска од с. Манастирско Доленци, општина Другово на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијативи за оценување уставноста на член 43 од Законот означен во точката 1 а) и уставноста и законитоста на членовите 9 и 21 од Одлуката за извршување на буџетот на општина Другово и член 3 од Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за извршување на буџетот на општина Другово.
Според наводите во иницијативата оспорениот член 9 од Одлуката не бил во согласност со член 8, член 9, член 32, член 51 и 52 од Уставот на Република Македонија; член 6, член 43, член 45 и член 46 од Законот за државните службеници, член 6 од Законот за работните односи, член 36 и член 58 од Законот за локалната самоуправа.Ова затоа што Советот на општина Другово донел одлука без никаква законска основа и надвор од своите законски надлежности со што навлегол во сверата на намалување на висината на платите на вработените во општинската администрација или поточно речено советот одлучил за прашања од областа на работните односи кои согласно Законот му припаѓаат на градоначалникот.
Воедно, Советот на општината надвор од законските надлежности навлегол во предлагање и измени на предложениот буџет на општината што е во надлежност на градоначалникот, а потоа без согласност на градоначалникот како овластен предлагач ги усвоил предложените измени.
Понатаму, според наводите на подносителот на иницијативата со оспорената одлука се дискриминирле, деградирале и ставале во нерамноправна положба државните службеници вработени во општинската администрација во однос на сите други државни слжбеници, затоа што со Законот за државните службеници точно биле утврдени правата и должностите како и критериумите за утврдување на платите на државните службеници кој статус го имале и вработените во општинската администрација и за нив требало да се однесува Одлуката на Владата на Република Македонија со која е утврдена вредноста на бодот, односно истата вредност на бодот требало да биде утврдена со буџет на општината.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорената одлука, односно, член 21 не бил во согласност со член 62 од Законот за локалната самоуправа, затоа што со него било определено одлуката да влезе во сила со денот на објавувањето, наместо осмиот ден од објавувањето кој рок бил утврден со Законот и Статутот на општината.
На 7 март 2007 година подносителот на иницијативата со дополнителен поднесок бара Уставниот суд на Република Македонија да го разгледа и оцени член 43 од Законот за државните службеници (оспорен е член 53 од Пречистен текст на законот) затоа што со овој член според кој вредноста на бодот за платите на вработените во општинската администрација се утврдува со одлука за извршување на буџетот на општината односно градот Скопје, а вредноста на бодот на други државни службеници ја утврдува Владата на Република Македонија со одлука, се прави разлика помеѓу државните службеници во зависност од тоа дали работат во државната управа или во општинската администрација.
На 24 октомври 2007 година подносителот на иницијативата достави ургенција до Судот во која повторно ги наведува истите причини за оспорување на Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово и член 43 од Законот за државните службеници, при што посочува дека на 16 октомври 2007 година Советот на општина Другово донел Одлука за изменување и дополнување на Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово, со која покрај другото, се менува оспорениот член 9.
3. Судот на седницата утврди дека според член 43 од Законот за државните службеници, вредноста на бодот на платата на вработените во општинската администрација, односно администрацијата на градот Скопје за секоја година се утврдува со одлука за извршување на буџетот на општината и буџетот на градот Скопје.
4. Согласно членот 8 став 1 алинеја 1 и 3 од Уставот, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се предвидени основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото.
Уставот на Република Македонија во делот на одредбите кои се однесуваат на економските, социјалните и културните права, во членот 32 став 1 утврдил дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност. Според ставот 2 од овој член од Уставот, секому под еднакви услови му е достапно секое работно место, а во ставот 5 е предвидено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Законот за државните службеници во членот 1 определил дека предмет на уредување на овој закон се статусот, правата, должностите и одговорностите на државните службеници, како и системот на плати и надоместоци на плати за државните службеници.
Согласно членот 3 ставовите 1 и 2 од овој Закон, државен службеник е лице кое врши стручни, нормативно-правни, извршни, управно-надзорни работи и решава управни работи во согласност со Уставот и со закон. Државен службеник е лице вработено во органите на државната управа, во органите на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје и стручните служби на: Собранието на Република Македонија, претседателот на Република Македонија, Владата на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија, Врховниот суд на Република Македонија, судовите, Републичкиот судски совет, Народниот правобранител, Јавното обвинителство, Агенцијата за државни службеници и Државниот завод за ревизија.
Во ставот 3 на овој член од Законот е предвидено дека одредбите на овој закон соодветно ќе се применуваат на лицата вработени во органите на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје кои вршат работи согласно со ставот 1 на овој член, како и кои вршат доверени работи согласно со закон и на лица вработени во јавните служби, установи и институции кои вршат функции на државата доверени како јавни овластувања.
Според членовите 42 и 43 од Законот за државните службеници вредноста на бодот на платите на државните службеници за секоја година се утврдува со Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија, а вредноста на бодот на плататите на вработените во единиците на локалната самоуправа кои вршат работи соодветни на работите утврдени во член 3 став 1 на овој закон за секоја година се утврдуваат со одлука за извршување на буџетот на општината.
Од наведеното произлегува дека вработените во органите на единиците на локалната самоуправа немале статус на државните службеници, а одредбите од Законот за државни службеници соодветно ќе се применуваат при што вредноста на бодот на платите се определувала со одлука за извршување на Буџетот.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за државни службеници (“Службен весник на Република Македонија” бр.43/2002) со кој се менува член 3 став 2 од Законот, во смисла на Законот за државни службеници државен службеник е и лице вработено во органите на единицата на локалната самоуправа и градот Скопје, а според измените на член 3 став 2 одредбите на овој закон соодветно ќе се применуват на лицата вработени во јавните служби, установи и институции кои вршат функции на државниот доверител како јавни овластувања, при што утврдувањето на вредноста на бодот останала непроменета (член 42 и 43 со Буџетот на Република Македонија и со Одлуката за извршување на буџетот на општините).
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/2004) член 42 се менува при што вредноста на бодот на платите на државните службеници се утврдува секоја година со Одлука на Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии која се донесува 15 дена од денот на влегување во сила на Буџетот на Република Македонија, а врз основа на бројот на државни службеници.
Членот 43 од Законот останал непроменет односно вредноста на бодот на вработените во органите на единиците на локалната самоуправа се утврдува со одлука за извршување на буџетот на општината.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници (“Службен весник на Република Македонија” бр.81/2005) во член 3 став 2 зборовите “органи на единицата на локалната самоуправа” се заменуваат со зборовите “во општинската администрација и администрацијата на градот Скопје”, а според став 3 на член 3, одредбите на овој закон се применуваат на лицата вработени во установите на кои им се доверени јавни овластувања и на установите кои вршат дејности од јавен интерес ако тоа е утврдено со закон.
Со наведениот закон исто така е извршена измена на член 43 од Законот за државните службеници кој е предмет на оспорување со предметната иницијатива.
Според овој член вредноста на бодот на платите на вработените во општинската администрација односно администрација на градот Скопје за секоја година се утврдува со одлука за извршување на буџетот на општината и Буџетот на градот Скопје.
Од анализата на наведените одредби од Законот за државните службеници Судот утврди дека законодавецот при уредување на системот на плати на државните службеници за вработените во органите на единицата на локалната самоуправа односно градот Скопје на кои соодветно се применувале одредби од Законот за државните службеници, односно на вработените во општинската администрација, односно администрацијата на градот Скопје кои имаат статус на државен службеник во ниеден момент не предвидел дека вредноста на бодот ќе биде утврдена со Буџетот на Република Македонија, односно со одлука на Владата на Република Македонија.
Имено, законодавецот утврдил дека вредноста на бодот на платите на вработените во органите на единиците на локалната самоуправа од градот Скопје, односно на општинската администрација, ќе се утврдува со одлука за извршување на буџетот на општината.
Според Судот ваквиот начин на уредување на прашањето за утврдување на вредноста на бодот на платата на вработени во општинската администрација односно градот Скопје произлегува од уставната поставеност на единицата на локалната самоуправа и градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа.
Според став 4 на член 114 од Уставот, општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.
Според Амандман XVI со кој се заменува став 5 на член 114 од Уставот локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедницата кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општински граници и за градот Скопје се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.
Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Во член 117 став 3 од Уставот е определено дека градот Скопје се финансира од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката, а во став 4 на наведениот член е определено дека градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на неговата работа ја врши Републиката.
Оттука, имајќи ги предвид наведените уставни одредби, одредбите од Законот за државните службеници во целина во однос на оспорениот член 43 од Законот, Судот оцени дека целта на законодавецот не била вработните во општинската администрација и администрацијата на град Скопје да ги доведе во нееднаква положба, во однос на државните службеници вработени во државната управа, туку вредноста на бодот да биде реална и оправдана што произлегува од економската моќ на општината односно градот Скопје. Или поточно кажано ако општината од своите јавни приходи утврдени со закон меѓу кои приходи спаѓа и дел што се обзезбедува од Буџетот на Републиката ги намирува јавните расходи, односно ги алиментира платите на вработените во општинската администрација, сосема логично е и да ја утврди вредноста на бодот на платите на нејзините вработени.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 43 од Законот за државните службеници со начелото на еднаквост и другите одредби од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Судот понатаму утврди дека според член 9 од Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово “исплатата на платите на вработените ќе се извршува во рамките на обезбедените средства во Буџетот, односно нето платите се утврдуваат за: избраните и именуваните лица нето појдовна основа за 1 коефициент изнесува просечно исплатена месечна нето плата по вработен во Републиката за претходната година, за вработените кои имаат статус на државни службеници вредноста на бодот за утврдување на нето платите изнесува 35,00 денари“.
Според член 21 од Одлуката, таа влегува во сила со денот на објавувањето во “Службен гласник на општина Другово”, а ќе се применува од 1 јануари 2007 година.
Со Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово за 2007 година бр.07-1406/10 од 25 декември 2006 година се менува членот 9 од Одлуката за извршување на Буџетот при што исплатата на платите на вработените во општина Другово се исплатува така што:
– на вработените кои имаат статус на државни службеници вредноста на бодот во износ од 35,00 денари се зголемува за 10%, а за 2007 година започнувајќи со исплатата на платата од септември 2007 година.
– на вработените кои немаат статус на државни службеници утврденото право на нето плата во согласност со Законот за платите на Република Македонија („Службен весник на РМ“ бр.70/1994 …. 121/2007) се зголемува за 10% годишно во период од 2007 до 2009 година започнувајќи со исплатата на платите за месец септември 2007 година.
6. Според член 36 од Законот за локалната самоуправа советот на општината на предлог на градоначалникот на општината (член 50) го донесува буџетот на општината и годишната сметка на општината.
Со Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа се уредува финансирањето на единиците на локалната самоуправа (општина), при што финансирањето на надлежноста на општината се врши од сопствени извори на приходи, дотации од Буџетот на Република Македонија и од буџетот на фондовите и задолжувањето.
Според член 22 од Законот, буџетот на општината се изготвува, донесува и извршува во согласност со Законот за буџетите ако со овој закон поинаку не е утврдено.
Со донесување на буџетот, советот на општината донесува одлука за извршување на буџетот (член 23 став 5).
Според член 2 точка 8 од Законот за буџетот (“Службен весник на Република Македонија” бр.64/2005) буџетот на единиците на локалната самоуправа претставуваат годишен план на приходи, други приливи и одредени средства и ги вклучува основниот буџет, буџетот на дотации, буџетот на донации, буџетот на заеми и буџетот на самофинансирачки активности.
Општинскиот буџет не смее да ги надмине планираните приходи односно мора да е усогласен и ги вклучува сите приходи утврдени во членовите 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.
Со цел да се подготви добар и ефикасен буџет на општината за соодветната година министерот за финансии најдоцна до 30 септември во тековната година, изготвува буџетски циркулар за наредната година со кој општините се известуваат за основните макроекономски индикатори, главните насоки за изготвување на општински буџет, дотациите на општината што ќе се трансформираат од Буџетот на Република Македонија, од буџетот на фондовите, како и од приходите од други извори. Во буџетскиот формулар се утврдува формата и содржината на буџетот на општината (член 27 точка 1, 2 и 3).
Во насока за подготвување на буџетот на единиците на локалната самоуправа за 2007 година во однос на платите и надометоците за општинската администрација е утврдено дека вредноста на бодот на платите на вработените во единиците на локалната самоуправа односно градот Скопје, со статус на државни службеници се утврдува со одлука за извршување на буџетот на единицата на локалната самоуправа за наредната буџетска година и треба да изнесува најмногу до 40,10 денари согласно Одлуката за утврдување на вредноста на бодот на платите на државните службеници за 2006 година.
Имајќи ги предвид наведените законски одредби Судот смета дека советот на единицата на локалната самоуправа на предлог на градоначалникот е овластен да ја донесе одлуката за извршување на буџетот со кој се утврдува, покрај другото, и вредноста на бодот на општинската администрација при што советот не е обврзан да го прифати предлог буџетот односно одлуката за извршување на буџетот онака како што се предлага од градоначалникот. Тоа значи дека советот може да ги усвои овие прописи со одредени измени како што тоа е направено во однос на вредноста на бодот.
Имено Судот смета дека право е на советот на единицата на локалната самоуправа поаѓајќи од материјалните можности на општината која се финансира од точно со закон утврдени извори да влијае врз димензијата на трошењето на средствата за јавни расходи наменети за плати на вработените во општинската администрација.
Според тоа Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 9 од Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово кој е изменет со член 3 од Одлуката за измени и дополнувања на Одлуката за извршување на Буџетот на општина Другово со наведените законски одредби.
7. Според член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програма, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.
Според став 5 од наведениот член од Законот прописите од ставот 1 на овој член влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето, доколку со статутот поинаку не е определено.
Имајќи ги предвид наведените законски одредби наспрема содржината на оспорената одредба од одлуката за извршување на буџетот според која таа влегува во сила со денот на објавувањето, а не по протек на определениот рок односно по протек на осум дена од денот на објавувањето Судот смета дека оспорениот член е во согласност со член 62 став 5 од Законот за локалната самоуправа. Ова затоа што буџетот е годишен план за финансирање на надлежноста на општината кој се составува од годишна проценка на прихдоите по извори и на расходи по намени и тој се донесува најдоцна до 31 декември во тековната година за наредната година за чие извршување се донесува одлука.
Оттука, фактот што според Законот буџетот на општината, а со тоа и одлуката за извршување на буџетот на општината можат да бидат донесени и на 31 декември во тековната година, а ако не бидат донесени се носи Одлука за времено финансирање, и тие во суштина треба да влезат и да се применуваат од 1 јануари наредната година, Судот оцени дека барањето овој акт да влезе во сила осмиот ден од денот на објавувањето е неразумно и нерационално. Имено, според Судот законодавецот токму поаѓајќи од карактерот на самиот буџет како финансиски план кој важи една година при набројување на актите кои задолжително влегуваат во сила осмиот ден од денот на објавувањето не го предвидел буџетот, односно, одлуката за извршување на буџетот.
Според мислењето на Судот законската обврска за обнародување на прописот на општината во конкретниов случај е исполнета, а рокот за обнародување во суштина е покриен со период од денот на објавувањето до денот на примената.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 21 од Одлуката со наведената законска одредба.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, м-р Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.29/2007
21 ноември 2007 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски