229/1997-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 11 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седниците одржани на 4 и на 18 март 1998 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 29 и член 65 став 5 од Законот за внатрешни работи (“Службен весник на Република Македонија” бр.19/95 и 55/97).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 15 став 1 во делот “за организација и работа и”, член 64 став 2 и членовите 71 и 74 од Законот означен во точката 1 од ова решние.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување постапка за оцена на уставноста на повеќе одредби од Законот за внатрешни работи, затоа што не биле во согласност со Уставот. Имено, според член 15 став 1 од Законот, на предлог на директорот на Дирекцијата за безбедност и контраразузнавање, министерот за внатрешни работи бил овластен да донесува акти за организација и работа и за систематизација на работните места на Дирекцијата, на кој Владата на Република Македонија давала согласност. Тргнувајќи од тоа дека според член 91 алинеја 6 од Уставот, Владата на Република Македонија утврдувала начела за внатрешна организација и за работа на министерствата и другите органи на управата, дека според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредувале со закон, а не со акт наминистерот за внатрешни работи и дека според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршеле самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите, а не врз основа во рамките на актот на министерот за внатрешни работи за организација и работа, според подносителот на иницијативата оспорениот дел на одредбата на член 15 став 1 од Законот не била во согласност со наведените одредби од Уставот.

Членот 29 од Законот содржел можност лице да биде приведено односно лишено од слобода без кумулативно постоење на двата услова – кога таков случај е предвиден со закон и едновремено постоење на одлука на судот, поради што оваа одредба не била во согласност со член 12 став 1, 2 и 4 од Уставот.

Според член 64 став 2 и член 74 од Законот било предвидено овластување за министерот за внатрешни работи да донесува подзаконски прописи, што не било во согласност со член 91 алинеја 5 од Уставот. Имено, според подносителот на иницијативата, органите на државната управа според Уставот не се овластени да донесуваат прописи за извршување на законите, како што било тоа случај со член 411 од поранешниот Устав, ниту такво овластување можело да се предвиди самостојно во законот, независно од Уставот (член 51 став 1 од Уставот). Тоа, оттаму што во член 96 од Уставот било одредено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршеле самостојно, но, врз основа и во рамките, прво, на Уставот, а потоа, и врз основа и во рамките на законите. Меѓутоа, Уставот не предвидел ниту основа, ниту, пак, рамки на органите на државната управа да донесуваат прописи за извршување на законите.

Во одредбите на член 65 став 5 и член 71 од Законот биле содржани овластувања за министерот за внатрешни работи со општ акт да уредува прашања за остварувањето на правата на вработените и нивната положба, како и за доделување на признанија, што не било во согласност со член 32 став 5 и член 84 алинеја 9 од Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека според член 15 став 1 од Законот за внатрешни работи, на предлог на директорот на Дирекцијата за безбедност и контраразузнавање, министерот донесува акти за организација и работа и за систематизација на работните места на Дирекцијата, на кој Владата на Република Македонија дава согласност.

Со член 29 став 1 од Законот се уредува дека овластените службени лица на Министерството, имаат право да задржат лице најмногу 24 часа ако истото го нарушува или загрозува јавниот ред и мир, а воспоставувањето на јавниот ред и мир или отстранувањето на загрозувањето не може да се постигне на друг начин и во случај кога лицето го испорачал странски орган на безбедноста заради спроведување до надлежен орган. Според став 2 од овој член, овластените службени лица на Министерството се должни лицето приведено или лишено од слобода да го запознаат со причините за приведување или лишување од слобода и со неговите права утврдени со Уставот и закон, според став 3 од овој член, овластените службени лица не треба приведените лица да ги изложуваат на јавна љубопитност, според став 4 од овој член, задржаното лице има право на жалба до министерот во рок од 12 часа од моментот на здржувањето, според став 5 од овој член, жалбата не го одлага извршувањето на решението, според став 6 од овој член, решението по жалбата се донесува и доставува на лицето кое е задржано во рок од 12 часа, од часот кога е изјавена жалбата, а според став 7 од овој чен на Законот, овластеното службено лице, доколку има услови е должно во рок од три часа да го извести семејството на задржаното лице, а претпријатието или органот во кој е вработен доколку тој тоа го бара, како и да го запознае лицето со причините за здржувањето и со неговото право на бранител.

Според член 64 став 2 од Законот, министерот ќе донесе пропис за начинот на чување и заштита на документи, извештаи, податоци и други акти што со закон, друг пропис или одлука на надлежен орган се означени како државна, воена или службена тајна.

Во член 65 од Законот, таксативно се наведени случаите што се сметаат како кршење на работната дисциплина; привремено оддалечување на работник од работа од Министерството кога ќе стори потешко кршење на работната дисциплина, можност од скратување на отказниот рок од рокот утврден со закон и дека тоа право не се остварува доколку отказот е поради потешко кршење на работната дисциплина. Според оспорениот став 5 од овој член на Законот, потешките случаи на кршење на работната дисциплина заради кои работникот се оддалечува од работа, должината на отказниот рок, како и случаите кога тоа право не се остварува се пропишува со акт на министерот.

Според член 71 од Законот на вработените во Министерството и на други лица може во согласност со општ акт да им се доделуваат награда, благодарници или признанија.

Со член 74 став 1 од Законот, министерот се овластува да донесе подзаконски прописи за: вршење на работите на Министерството; вршење на работите на Дирекцијата; ознаките за обележување на граничниот појас на копно; времето на траењето на облеката, и посебната лична опрема на полицијата; цените и обрасците што ги издава Министерството; начинот на постапување со привремено одземени и пронајдени предмети; работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот и други прописи утврдени со закон, а според став 2 од овој член од Законот, се овластува министерот во согласност со министерот за здравство да донесе подзаконски прописи за здравствените и психофизичките способности што треба да ги исполнува лицето што заснова работен однос во Министерството.

5. Според член 12 став 1 од Уставот слободата на човекот е неприкосновена, според ставот 2 од овој член, никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон, а според ставот 4 од овој член на Уставот, лицето лишено од слобода мора веднаш, а најдоцна во рок од 24 часа од моментот на лишувањето од слобода, да биде изведено пред суд, кој безодлагање ќе одлучи за законитоста на лишувањето од слобода.

Од содржината на наведената уставна одредба произлегува дека прогласувајќи ја неприкосновеноста на слободата на човекот како негова основна слобода, Уставот истовремено ги утврдува и основите, условите и начинот на нејзиното ограничување.

Имено, слободата на човекот како негово основно и суштествено право, кое е реална основа за остварување на другите негови права, уставно е неприкосновена. Таквиот нејзин карактер е потврда на општоприфатените светски стандарди за ова а слобода и потврда на хуманиот однос спрема човекот како личност и субјект на активен чинител во севкупното дејствување во општеството во сопствен и интерес на заедницата во која живее. Се разбира, таквата слобода не може да се глорифицира и апсолутизира поради можноста од нејзино злоупотребување. Нејзиното остварување не може да биде на штета на другите лица. Поаѓајќи од таквата основа и причина, Уставот ги определува можностите од нејзино ограничување, така што утврдува дека никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон. Тоа значи дека нејзиното ограничување мора да се врши и извршува со строго почитување на законитоста, која ја сочинуваат со закон пропишаните услови и постапка, со што се исклучува секое самоволие на кој и да е орган. Посебна гаранција е надлежноста на судот, како самостоен и независен орган, да одлучува за нејзиното ограничување. Притоа, битна карактеристика е што постапката се води по службена должност, што таа е итна и што конечната одлука ја донесува судот. Според тоа граѓанинот може да биде лишен од слобода смао кога таквиот случај е предвиден со закон, а едновремено постои и одлука на судот за негово приведување, односно лишување од слободата.

Тргнувајќи од тоа дека со одредбите на член 29 од Законот се дава право на овластените службени лица на Министерството за внатрешни работи да задржат лице најмногу 24 часа ако истото го нарушува или загрозува јавниот ред и мир и се пропишува полициска постапка која ги содржи максималните реокови од 24 часа при приведување или лишување од слобода на лице, при што е предвидено донесување на решение и жалба по решение, според мислењето на Судот, таквиот начин и постапка излегува надвор од контекстот на член 12 од Уставот, од кој произлегува дека лицето лишено од слобода мора веднаш да биде изведено пред суд, кој без одлагање ќе одлучи за законитоста на лишувањето од слобода. Со оглед на тоа што оспорената одредба содржи елементи според кои ограничувањето на слободата се врши од страна на органот за внатрешни работи, а не со одлука на судот, пред Судот се постави прашањето за согласноста на член 29 од Законот со член 12 од Уставот.

6. Тргнувајќи од содржината на одредбата на член 32 став 5 од Уставот, според која остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, а имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба на член 65 став 5 од Законот, според која потешките случаи на кршење на работната дисциплина заради кои работникот се оддалечува од работа, должината на отказниот рок, како и случаите кога тоа право не се остварува, се пропишува со акт на министерот, според мислењето на Судот, таквото овластување значи уредување на прашања за остварување на правата од работен однос што не може да биде предмет на уредување на акт на министерот.

Имено, законските овластувања со општ акт на министерот да се уредуваат прашања за остварување на правата од работен однос не е во согласност со општиот уставен принцип дека остварувањата на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор. Актот на работодавецот, односно “актот” и “општиот акт” на министерот, во конкретниот случај, немаат уставна подлога. Тоа подразбира дека сите права и обврски од работниот однос, се предмет на уредување на закон и на колективен договор. Во таа смисла, нема никаква причина, специфичностите од работниот однос во органите за внатрешни работи, да не бидат уредени со Законот за внатрешни работи, како и со колективните договори, вклучувајќи го и колективниот договор на ниво на работодавец. Понатаму, предвидувањето со акт на министерот да се пропишуваат односи какви што се во оспорената одредба, би можело да значи арбитрерност и можност од нееднаков третман кон правата и обврските што произлегуваат од работниот однос и нивната заштита.

Врз основа на изнесеното, пред Судот се постави прашањето за согласноста на одредбата на член 65 став 5 од Законот со член 32 став 5 од Уставот.

7. Според член 9 од Уставот граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Остварувањето на правата на вработените и нивната положба, во согласност со член 32 став 5 од Уставот, се уредуваат со закон и со колективни договори.

Со член 84 алинеја 9 од Уставот се уредува дека Претседателот на Република Македонија доделува одликувања и признанија во согласност со закон.

Според член 91 алинеја 6 од Уставот, Владата на Република Македонија утврдува начела за внатрешната организација и за работата на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа.

Организацијата и работата на органите на државната управа, според член 95 став 3 од Уставот, се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Во согласност со член 96 од Уставот органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

а) Тргнувајќи од содржината на наведените уставни одредби од кои произлегува дека организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон, дека Владата ги утврдува начелата за нивната внатрешна организација и за нивната работа и дека тие работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите, а имајќи ја предвид содржината на делот од оспорената одредба на член 15 став 1 од Законот, според кој министерот се овластува да донесува акт за организација и работа, неспорно е дека организацијата и работата на органот на државната управа, во конкретниот случај на Дирекцијата за безбедност и контраразузнавање, е уредена со Законот за органите на управата и Законот за внатрешни работи, дека на тој орган се применуваат начелата за внатрешна организација и работа утврдени од Владата и дека работите од својата надлежност ги врши самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Овластувањето на министерот, во горенаведените рамки, да донесува акт за организација и работа на Дирекцијата, според мислењето на Судот, не излегува надвор од уставните рамки. Таквото гледиште произлегува од самиот карактер на актот што е овластен да го донесе министерот. Имено, таквиот акт е внатрешен акт на органот со кој се овозможува ефикасно остварување на работата на органот преку внатрешно организационо структурирање и распределба на работните задачи на работното место и нивно успешно извршување преку нивно групирање и организирање во рамки на соодветните единици во кои тие се извршуваат. Се разбира, таквиот акт на министерот мора да биде во согласност со организацијата и работата утврдена со законот и начелата за внатрешна организација и за работа утврдени од Владата. Актот за организација, работа и систематизација на работните места, всушност значи конкретизација на начелата за внатрешната организација и за работата на органот, односно е интерен акт на соодветниот орган.

Врз основа на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласност на член 15 став 1 во делот “за организацијата и работата и” од Законот со одредбите на член 91 алинеја 6, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.

б) Тргнувајќи од содржината на уставните одредби што се однесуваат на надлежностите на извршната власт во донесувањето на прописи за извршување на законите и од системските решенија содржани во Законот за органите на управата, а имајќи ја предвид содржината на оспорените одредби на член 64 став 2 и член 74 од Законот според кои министерот е овластен да донесува прописи за извршување на закон, според мислењето на Судот, таквото овластување на министерот не е во несогласност со Уставот. Имено, се смета дека органите на државната управа можат да бидат овластени да донесуваат прописи со кои се разработуваат законски одредби заради нивно извршување, при што законот на чие извршување тие се однесуваат, мора да ги содржи основите за уредување на односите, како и рамките на овластувањето на органот на државната управа.

Друго би било прашањето доколку со одделен подзаконски пропис се надминуваат овластувањата на органот на државната управа, но тоа е прашање што може да биде предмет на конкретна оценка на уставноста и законитоста на таквиот пропис.

Во конкретниот случај, Судот оцени дека овластувањата содржани во оспорените одредби на член 64 став 2 и член 74 од Законот се во рамките на постојната системска поставеност на државната управа, поради што не го постави прашањето за нивната согласност со Уставот.

в) Понатаму, тргнувајќи од анализа на наведените уставни одредби од кои произлегува дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви, дека правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори и дека Претседателот на Република Македонија доделува одликувања и признанија во согласност со закон, а имајќи ја предвид содржината на оспорената одредба на член 71 од Законот, според која на вработените во Министерството и на други лица може во согласност со општ акт да им се доделуваат соодветни награди или признанија, исто така, според мислењето на Судот, таквиот акт е интерен акт на Министерството. Со овој акт не се нарушува принципот за еднаквост на граѓаните и не се навелгува во уставните ингеренции на Претседателот на Република Македонија за доделување на одликувања и признанија, туку се определуваат условите за доделување на награди или признанија во согласност со акт на Министерството. Со таквиот акт всушност се конкретизираат одделни сегменти што произлегуваат од работењето на Министерството, без да се навлегува во правата од работен однос утврдени со Уставот, со закон и со колективни договори.

Врз основа на изнесеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 71 од Законот со одредбите на член 9, член 32 став 5 и член 84 алинеја 9 од Уставот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.229/97)