200/1999-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 став 1 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 5 април 2000 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 20 ставовите 2, 3 и 4 од Законот за експропријација (“Службен весник на Република Македонија” бр.33/95, 20/98 и 40/99).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 24 ставовите 3 и 4, на член 27 ставовите 3 и 4, на член 28 од Законот за експропријација (“Службен весник на Република Македонија” бр.33/95, 20/98 и 40/99) и на член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за експропријација (“Службен весник на Република Македонија” бр.40/99).

3. Борис Поцев и Ѓорѓе Дучков од Гевгелија, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 на ова решение.

Според наводите во иницијативата со оспорените одредби од член 20 (член 4 од најновите измени и дополнувања од Законот), се вршел притисок врз сопствениците за да се дојде до посед – владение на недвижноста предмет на експропријација. Имено, итноста како основ корисникот на експропријацијата да се стекне со владение врз недвижноста и пред утврдениот законски рок (15 дена од постигнувањето на спогодбата, односно со правосилноста на решението), можела да биде од објективен но и од субјективен карактер, односно од неефикасното и ненавременото постапување на органот за експропријација. Всушност предвременото стекнување на владението, без претходно да се постигне пазарната вредност на експроприраната недвижност, овозможувало да се наметне цена, односно праведниот надомест да не се определува од пазарната цена на слободниот пазар.

Во оспорените одредби од членовите 23, 24 и 28 од Законот не биле содржани елементи за утврдување на висината на праведниот надомест за експроприраната недвижност, туку само за пазарната вредност. Законот, а посебно оспорените одредби, не давале одговор на прашањето дали пазарната вредност на експроприраната недвижност претставува праведен надомест. Меѓутоа, и покрај тоа можело да се заклучи дека праведниот надомест се определувал во висина на пазарната вредност на недвижноста намалена за сразмерната цена од склучените договори во слободниот промет на недвижностите во времето и местото на определувањето на надоместот за експроприраната недвижност.

Тргнувајќи од уставната гаранција според која, се гарантира праведен надомест со тоа што ја определува најдолната граница не помала од пазарната вредност, надоместокот утврден според овие одредби не ја изразувал правата вредност на праведниот надомест.

Понатаму, во иницијативата се укажува дека земјата немала цена затоа што била природно богатство и заради сопственичкиот однос на сопственикот односно односот на корисникот и работникот што ја обработувал, како и благодетите што ги давала, нејзината цена зависела од степенот на заинтересираноста на сопственикот односно корисникот. Оттука, не случајно Уставот гарантирајќи ја сопственоста во случаи на експропријација пропишал правичен надомест, а не пазарна вредност како што било пропишано со оспорените одредби.

Членот 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за експропријација не бил во согласност со Уставот затоа што тој стапувал во сила со денот на неговото објавување.

4. Судот на седницата утврди дека според став 2 од член 20 на Законот за експропријација, по исклучок на став 1 на овој член, а по барање на корисникот на експропријацијата кога експропријацијата се врши врз основа на решение во случаи на итност произлезена од: природен настан (земјотрес, поплава, пожар); воени дејствија, терористички акти; реализација за усвоен детален урбанистички план; реализација на годишна програма во врска со планирањето, финансирањето, изградбата, реконструкцијата, одржувањето и заштита на магистралните, регионалните и локалните патишта, донесена согласно со Законот за јавни патишта од Владата на Репблика Македонија, Градот Скопје, односно соодветната општина, реализација на утврдената потреба за изградба на енергетски објекти во Стратегијата за развој на енергетиката во Репбулика Македонија усвоена од Владата на Република Македонија согласно со Законот за енергетика; реализација на одлуки за определување на услови за градба на објекти согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање; реализација на одлуки за изградба на објекти и изведување на работи предвидени со актите за планирање на просторот, донесени согласно со овој Закон и други закони со кои е утврдено постоењето на јавен интерес, органот за експропријација, може да одлучи недвжноста да се предаде во владение по донесување на првостепеното решение.

Во ставот 3 на овој член е предвидено дека итноста од став 2 на овој член за изградба на објекти од јавен интерес може да произлезе и од: утврдени рокови на градба; временски услови; кредитирање на изградбата условно со отпочнување на работите во одреден рок ; вложување на домашен и странски капитал во стратешки гранки условен со финансиски рокови и слично, а според ставот 4 од истиот член на Законот во случаите на ставовите 2 и 3 на овој член, кога органот на експропријацијата по барање на корисникот на експропријацијата, ќе одлучи недвижноста да му се предаде на корисникот во владение по донесување на првостепеното решение, согласно со одредбите на овој Закон алтернативно ќе го утврди видот на надоместокот, а кај паричниот и приближниот износ кој му припаѓа на сопственикот на експропираната недвижност и рокот на исполнувањето. Ако не постои соодветна недвижност која може да биде дадена во замена за експропираната недвижност, надоместокот се утврдува само во пари.

Според став 3 на член 24 од Законот пазарната вредност на експроприраното земјиште се определува врз основа на елементите со помош на кои според обичаите и условите, а во зависност од времето и местото на пазарот се утврдува пазарната цена на земјиштето, а според ставот 4, исто од овој член, при определувањето на пазарната вредност од став 3 на овој член на експроприраното земјиште што служи за земјоделско, шумско и друго производство се води сметка и за: бонитетската и катастарската класа на земјиштето, климатскиот фактор и економските услови, а на градежното земјиште за погодноста за градба и местоположба на локацијата.

Во ставот 3 на член 27 од Законот е предвидено дека пазарната вредност на експроприраната зграда или друг објект, се определува врз основа на елементите со, помош на кои, според обичаите во зависност од времето и местото на пазарот се утврдува пазарната цена за зграда или друг објект, а според ставот 4 на истиот член, при определување на пазарната вредност од став 3 на овој член на експроприраната зграда или друг објект особено се води сметка и за: градежната вредност на зградата или објектот, вложените средства за уредување на градежното земјиште, амортизацијата, видот на објектот и местоположбата на локацијата.

Според член 28 од Законот пазарната вредност на експроприраната недвижност определена согласно членовите 24 и 27 на овој закон, не може да биде помала од цената што за иста или слична недвижност преовладува во слободниот промет. Во ставот 2 на овој член е предвидено дека пазарната вредност од став 1 е сразмерна на утврдената цена во склучените договори во слободниот промет на недвижностите во времето и местото на определувањето на надоместок за експроприраната недвижност, а според ставот 3 на овој член под склучени договори во слободниот промет во смисла на овој Закон се сметаат договорите склучени во форма пропишана со закон и евидентирани во органот надлежен за јавни приходи.

Според член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за експропријација (“Службен весник на Република Македонија” бр.40/99), овој закон влегува во сила со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

5. Со членот 30 од Уставот на Република Македонија се гарантира сопственоста и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Според ставот 3 на овој член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, а според ставот 4 исто на овој член, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопствреноста се гарантира праведен надомст кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Од наведените уставни одредби произлегува дека сопственоста може да се одземе или ограничи, дека заради оваа уставна гаранција не е допуштено одземање, односно ограничување на сопственост освен ако за тоа постои јавен интерес кој задолжително се утврдува само со закон и дека во случај на одземање и ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност. Притоа, во Уставот не е дефинирано што претставува пазарна цена, туку тоа го препуштил на законодавецот да ги определи елементите за формирање на пазарната вредност, па и движењето на цените на мало да го земе како основа за определување на таа вредност.

Тргнувајќи од Уставната гаранција за заштита на сопственоста Законот за експропријација во член 2 го утврдил јавниот интерес како основа за одземање или ограничување на сопственоста.

Во членот 10 од Законот е предвидено дека за експроприраната недвижност припаѓа праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста. За определување на праведниот надомест се утврдува пазарната вредност на недвижноста врз основа на критериумите утврдени со овој Закон во моментот на поднесување на предлогот за експропријација или по барање на сопственикот, односно носителот на друго имотно право, во моментот на определувањето на надоместокот.

Членот 20 од Законот (член 4 од Законот за изменување и дополнување , чии одредби од ставовите 2, 3 и 4 се оспорени) го уредува прашањето во врска со стекнувањето владение на корисникот на експропријацијата над експроприраната недвижност, со членот 27, чии одредби од ставовите 2 и 3 се оспоруваат, го определува надоместокот за експроприрани згради или друг објект и начинот на определувањето на пазарната вредност на објектите.

Според членот 23 од Законот надоместот за експроприраната недвижност се определува по правило со давање во замена на друго земјиште, со давање на друга соодветна недвижност или во пари ако поранешниот сопственик, односно носителите на други имотни права и корисникот на експропријацијата не се договорат поинаку, а во членот 24 е предвидено дека, надоместокот за експроприраното земјиште се определува со давање во замена друго земјиште кое по големина, квалитет и локација е соодветно на експроприраното земјиште. Ако корисникот на експропријацијата нема соодветно земјиште или, поради околноста (масовни експропријации, експрорпијација на мал дел од парцела), надоместокот се определува во пари. Со оспорената одредба на овој член (ставот 3), пазарната вредност на експроприраното земјиште се определува врз основа на елементите со помош на кои според обичаите и условите, а во зависност од времето и местото на пазарот се утврдува пазарната цена на замјиштето, а според ставот 4 на овој член (исто оспорен), при определувањето на пазарната вредност од став 3 на овој член на експроприраното земјиште што служи за земјоделско, шумско и друго производство се води сметка и за: бонистетската и за катастарската класа на земјиштето, климатскиот фактор и економските услови, а на градежното земјиште за погодноста за градба и место положбата на локацијата.

Уставот предвидува постоење на јавен интерес како правна основа за одземање односно ограничување на сопственоста. Меѓутоа јавниот интерес како уставна категорија сам по себе не кажува во што може да се состои и да биде основа за одземање или ограничување на сопственоста но се подразбира дека овие две посегања по сопственоста се средство за постигнување различни јавни интереси и поради тоа Уставот го овластува законодавецот, со закон, да го утврдува по вид во различните сфери од општествениот живот. Во оваа смисла и со Законот за експропријација е утврден јавниот интерес за експропријација на сопственоста и поблиску се определува за какви објекти или други потреби за државата може да се врши експропријација. При тоа Законот не само што го определува видот на јавниот интерес туку и неговиот досег, односно степенот и видот на одземање или ограничување на сопственоста. Така, и со одредбите на членот 20 од Законот определил во кои случаи корисникот на експропријацијата може да се стекне со владение над експроприраната недвижност и пред протекот на законските рокови, односно пред настапување на правосилноста на актот за експропријацијата. Покрај утврдениот јавен интерес како основ за експропријација со оспорените одредби на челнот 20 од Законот, како основ за предвремено стекнување владение над експроприраната недвижност, е употребен и критериумот итност но не како произволен критериум, туку итноста е прецизно дефинирана во случаите кога се врши експропријација, како и причините кои ја предизвикале итноста. Имено, тоа се случаи кои предизвикуваат големи поместувања во општествениот живот предизвикани главно со природни појави, воени дејствија и други околности кои можат да го доведат во прашање функционирањето на државата или изградба на предвидените објекти (пак со Закон) од големи вредности за државата и граѓаните. Поради тоа Судот смета дека не е основан приговорот дека со оспорените одредби на член 20 од Законот итноста како критериум за стекнување во владение на експроприраната недвижност е произволна, односно не е дефинирана. Според мислењето на Судот оспорените одредби и другите одредби на членот 20 од Законот јасно и прецизно го утврдиле постоењето на јавниот интерес за експропријација, ниту пак допушта тој да се утврдува со друг акт, а оспорените одредби претставуваат доволна гаранција за заштита на сопственоста и остварување на праведниот надомест за експроприраната недвижност. Имено, следејќи ја дикцијата на другите одредби од овој член, особено одредбите на додадениот нов член 21 (со членот 5 од најновите изменувања и дополнувања на Законот) Судот смета дека не доаѓа во прашање праведниот надомест, односно овие одредби пружаат доволна гаранција за остварување на праведниот надомест за експроприраната недвижност и од овој аспект не може да се постави прашањето за нивната согласност со Уставот. Меѓутоа се поставува прашањето дали за сопственикот чија недвижност се експроприра јавниот интерес е утврден со правосилноста на актот за експропријација, а не со актот за одземање од владение на недвижноста, без предходно спроведена постапка на начин предвиден со закон.

Според мислењето на Судот јавниот интерес за сопственикот чија сопственост се експроприра е утврден со донесување на конечното решение во постапката за експропријација, а не со решението за одземање од владение на недвижноста предмет на експропријација.

Со оглед на тоа што со оспорените одредби на член 20 ставовите 2, 3 и 4 од Законот, по барање на корисникот на експропријацијата, а врз основа на решение во случаи на итност и утврден јавен интерес, корисникот на експропријацијата може да се стекне со владение врз експроприраната недвижност по донесување на првостепеното решение, односно органот може да одлучи недвижноста да се предаде во владение пред претходно спроведена експропријациона постапка на начин предвиден со Закон, пред Судот се постави прашањето дали со овие одредби се повредуваат правата кои произлегуваат од член 30 од Уставот.

Исто така, пред Судот се постави прашањето и за согласноста на овие одредби со член 15 од Уставот со оглед на тоа што со одлуката на органот за експропријација недвижноста да му ја предаде на корисникот на експропријацијата пред истекот на рокот за жалба на актот за експропријација се доведува во прашање суспензивното дејство на жалбата на сопственикот на недвижноста.

6. Како што е наведено Уставот не ја дефинира пазарната вредност на експроприраната недвижност, туку во функција на заштита на сопственоста гарантира само праведен надомест и воспоставил критериум праведниот надомест да не може да биде помал од пазарната вредност. Оттука е и разбирливо, во функција на утврдување на праведниот надомест како уставна гаранција за заштита на сопственоста, што Законот, односно оспорените одредби предвидуваат параметри за утврдување на пазарната вредност, а не непосредно за висината на самиот праведен надомест. Праведниот надомест го утврдил самиот Устав со тоа што пропишал дека тој не може да биде помал од пазарната вредност на експроприраната недвижност – пазарната вредност е уставна категорија само во функција на утврдување на праведниот надомест, а Законот го уредува прашањето за праведниот надомест толку колку што е потребно да ја определи неговата висина, но пак во рамките на пазарната вредност на експроприраната недвижност во слободниот промет. И утврдената цена за експроприраната недвижност сразмерна на склучените договори во слободниот промет (оспорениот член 28 од законот) е доволна гаранција за остварување на пазарната вредност затоа што е идентична на цената постигната во слободниот промет. Според тоа, судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 24 ставовите 3 и 4, на член 27 ставовите 3 и 4 и на член 28 од Законот.

7. Согласно член 52 од Уставот законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Законите и другите прописи се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија” најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување, а според ставот 3 на овој член, законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок, со денот на објавувањето.

Не е спорно дека уставниот принцип налага законите да влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, но Уставот, исто така, предвидел по исклучок што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето. Меѓутоа, потребата – исклучокот законите да влезат во сила со денот на објавувањето е оцена на Собранието, односно Уставниот суд не е надлежен да ја утврдува потребата за тоа дали законот ќе стапи во сила со денот на објавувањето. Според тоа Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за експропријација со членот 52 од Уставот.

Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе, со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов.

У.бр.200/99
5 април 2000 година
С к о п ј е
сд/.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
д-р Милан Недков