Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 17 јануари 2007 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1.НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на
– членот 14 став 5 во делот: “Начинот за издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставот 1 на овој член,“
– членот 22 став 7 во делот: “Начинот за издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставовите 1 и 2 на овој член, минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за раководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот“;
– членот 32 став 5 во делот: “Начинот за издавање, продолжување и одземање на овластувањето од ставовите 2 и 3 на овој член и
– членот 84 став 6 во делот: “Начинот за издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставот 2 на овој член, од Законот за градење (“Службен весник на Република Македонија” бр. 51/ 2005).
2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на делови од одредби од Законот за градење, означени во точка 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, начинот за издавање, продолжување и одземање на лиценца или овластување, како и минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за ра ководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот единствено можеле да бидат пропишани со закон, но не и со подзаконски акт на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот. Ова особено затоа што Законот за градење не содржел никакви параметри или критериуми за минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за раководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот.
Поради наведеното, подносителот на иницијативата смета дека оспорените делови од одредбите не биле во согласност со принципите на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија од член 8 став 1 алинеја 3 и 4, како и со членовите 51, 68 став 1 алинеја 2, 91 алинеја 1 и 5 и 96 од Уставот на Република Македонија.
Од истите причини подносителот на иницијативата смета дека даденото законско овластување на надлежниот министер од оспорените делови од одредбите не е во функција на разработка на одделни законски одредби, како што било предвидено во членот 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Имено, таквото овластување водело кон утврдување на права и обврски за граѓаните и правните лица во подзаконски акт, што не било дозволено според членот 61 став 1 од истиот закон.
3. Судот на седницата утврди дек а според член 14 од Законот за градење, градителот може да определи лице, управител на градба, кое во негово име ќе ги води сите организациони работи за следење на процесот на градење, на ниво на идеја, преку проект, изградба, се до добивање на одобрение за употреба, со финансиско и материјално следење на средствата во процесот на изградбата за градби од прва до трета категорија, од членот 50 од овој закон. Управителот на градба може да биде лице регистрирано во трговскиот регистар за вршење на таа дејност, ако има лиценца и вработено најмалку едно лице од архитектонска или градежна струка со овластување (став 1).
За добивање на лиценцата од став 1 на овој член управителот на градба е должен да плати соодветен надоместок (став 2).
Лиценцата од ставот 1 на овој член се издава за седум години со можност за нејзино продолжување. За издадените лиценци се води регистар. Лиценцата не се пренесува. Лиценците ги издава, одзема и води регистар за нив Комората (став 4).
Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставот 1 на овој член, формата и содржината на образецот на лиценцата, формата, содржината и начинот на водење на регистарот од ставот 4 на овој член, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.
Одредбата се оспорува во делот: „Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставот 1 на овој член,“ од членот 14 став 5 од Законот.
Според член 15 став 1 и 3 од Законот, проектант е физичко лице регистрирано за вршење работи за проектирање на градби од членот 50 на овој закон кое има овластување А и/или овластување Б од членот 32 на овој закон, кое може да ги врши работите на проектирање во биро (сопствено или заедничко) или проектантско друштво, регистрирано во трговскиот регистар со регистрирана претежна дејност проектирање.
Според член 18 од Законот, ревидент е физичко лице кое за вршење на работите ревизија на проекти за градби од членот 50 на овој закон има овластување А и/или овластување Б од членот 32 на овој закон, кое може да врши работи на ревизија на проекти во биро (сопствено или заедничко) или проектантско друштво, регистрирано во трговскиот регистар.
Според член 22 од Законот, изведувач на градби од прва и втора категорија, од членот 50 на овој закон е правно лице кое е регистрирано во трговскиот регистар, за изведување на градежни работи кое има лиценца А со важност од пет години, со можност за нејзино продолжување, издадена од Комората (став 1).
Изведувач на градби од трета, четврта и петта категорија, од членот 50 од овој закон, е правно лице кое е регистрирано во трговскиот регистар, за изведување на градежни работи кое има лиценца Б, со важност од десет години со можност за нејзино продолжување, издадена од Комората (став 2).
За изградба на градби од членот 62 на овој закон, изведувач е правно лице регистрирано во трговскиот регистар, за изведување на градежни работи (став 3).
За добивање на лиценците од ставовите 1 и 2 на овој член, изведувачот е должен да плати соодветен надоместок (став 4).
Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставовите 1 и 2 на овој член, минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за раководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот, формата и содржината на образецот на лиценцата, формата, содржината и начинот на водење на регистарот, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот (став 7).
Одредбата се оспорува во делот: „Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценцата од ставовите 1 и 2 на овој член, минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за раководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот,“ од членот 22 став 7 од Законот.
Според член 26 од Законот, изведувачот именува раководен инженер на градилиште кој во својство на одговорно лице раководи со процесот на изградба во градилиштето и е одговорен за исполнување на обврските утврдени во членот 25 на овој закон (став 1). При изградба на градби од членот 50 на овој закон, изведувачот име-нува и инженери за одделни видови работи на градилиштето (став 2). Ако во изградбата учествуваат два или повеќе изведувачи, градителот определува еден од нив кој ќе биде одговорен за меѓусебното усогласување на работите, а одговорниот изведувач именува главен инженер на град илиштето (став 3). Главниот инженер на градилиштето е одговорен за меѓусебната усогласеност на работите и за исполнување на обврските утврдени во членот 25 од овој закон (став 4). Главниот инженер на градилиштето може истовремено да биде и раководен инженер на градилиштето на еден од изведувачите, односно инженер за одделни видови работи (став 5).
Според член 27 од Законот, за главен инженер, раководен инженер и инженер на одделни видови работи на градилиштето, се именува инженер од соодветна техничка струка, со овластување А и/ или овластување Б од членот 32 на овој закон.
Според член 28 од Законот, надзорен инженер за вршење на надзор над изведувањето на градби од членот 50 на овој закон е физичко лице со овластување А и/или овластување Б од членот 32 на овој закон (став 1). Надзорен инженер врши работи на надзор над изградбата во биро (сопствено или заедничко) или проектантско друштво регистрирано во трговски регистар (став 2).
Според член 32 од Законот, за вршење на работи: изработка на проектна документација, ревизија на проекти, надзор на изградбата е неопходно овластување од Комората (став 1).
Овластувањето Б се добива од Комората, за градби од трета и четврта категорија од членот 50 на овој закон, со важност од седум години и со можност за негово продолжување (став 2).
Овластувањето А за градби од прва и втора категорија од членот 50 на овој закон се добива од Комората, по најмалку пет години од добиеното овластување Б од ставот 2 на овој член. Овластувањето А е со важност од пет години, со можност за негово продолжување (став 3).
За добивање на овластувањето од ставовите 2 и 3 на овој член се плаќа надоместок (став 4).
Начинот на издавање, продолжување и одземање на овластувањето од ставовите 2 и 3 на овој член, како и формата и содржината на образецот за овластувањето А и овластувањето Б, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот (став 5).
Членот 32 став 5 од Законот се оспорува во делот: “Начинот на издавање, продолжување и одземање на овластувањето од ставовите 2 и 3 на овој член,“.
Во членот 50 од Законот е содржана категоризацијата на градбите според нивниот вид, специфичност, конструкција и намена во децидно опишани пет различни категории.
Во членот 62 од Законот е децидно определено за кои видови на градби не е потребно одобрение за градење.
Според член 84 од Законот, сопственикот на објектот е должен преку тековно и инвестиционо одржување да ги сочува основните барања за градбата (став 1).
За работите од ставот 1 на овој член сопственикот на објектот може да определи лице управител на одржување кој врши или организира тековно и инвестиционо одржување на објекти од прва, втора и трета категорија од членот 50 на овој закон, во согласност со проектот за употреба и одржување. Управителот на одржувањето може да биде лице регистрирано во трговскиот регистар, со лиценца и ако има вработено најмалку едно лице од архитектонска или градежна струка со овл астување од членот 32 на овој закон (став 2).
Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценците од ставот 2 на овој член, формата и содржината на образецот на лиценцата, формата, содржината и начинот на водење на реги старот, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот (став 6).
Одредбата се оспорува во делот: „Начинот на издавање, продолжување и одземање на лиценците од ставот 2 на овој член,“ од членот 84 став 6 од Законот.
Според член 88 став 2 од Законот, правото на употреба на професионален назив овластен архитект и овластен инеженер се стекнува со добивање овластување од членот 32 на овој закон и со запишување во соодветен Именик на Комората.
Според член 106 точка 9 од Законот, со Статутот на Комората, меѓу другото, поблиску се уредуваат правата и должностите на овластените архитекти и овластените инженери.
Според член 140 од Законот, уверенијата за работи на проектирање и надзор и други соодветни уверенија и овластувања издадени до денот на примената на овој закон, се сметаат како овластувања согласно со овој закон (став 1). Уверенијата и овластувањата од став 1 на овој член ќе се заменат со овластувања согласно со овој закон, во рок од една година од денот на конституирањето на Комората (став 2). Овластување добиваат сите дипломирани инженери со работен стаж над пет години во соодветната струка.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, вла деењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Според член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000 и 44/2002), министерот, меѓу другото, донесува правилници за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Според член 56 став 1 од овој закон, со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување, а според член 61 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Од анализата на целината на одредбите од Законот за градење, како и од анализата на оспорените делови од одредбите произлегува дека законодавецот предвидел овластување за министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот да го определи начинот за издавање, продолжување и одземање на лиценцата за управител на градба, изведувач на градба од прва и втора категорија, управител на одржување, како и за овластување за вршење работи на изработка на проектна документација, ревизија на проекти и надзор на изградба и да го определи минималниот број на стручни лица и работници и нивната стручна подготовка за раководење и извршување на работи и техничка и друга опременост за работи кои ги врши изведувачот.
Според Судот овластувањето кое произлегува од деловите на оспорените одредби има основа во одредбите од Законот за градење, бидејќи во одделни одредби, различни по содржина и нумерација од оспорените, се содржани критериуми и параметри за стекнување со наведените својства (управител на градба , изведувач на градба од прва и втора категорија, управител на одржување, изработувач на проектна документација, ревидент на проекти и надзорен инженер), а со тоа и за издавање, продолжување или одземање на соодветните лиценци и овластувања за вршење на конкретните работи.
Имено, од анализата на членот 14 став 1 од Законот произлегува дека со својство управител на градба може да се стекне лице кое е регистрирано во трговскиот регистар за вршење на соодветна дејност, кое има соодветна лиценца и има вработено најмалку едно лице од архитектонска или градежна струка со овластување.
Од анализата на членот 22 став 1 и 2 од Законот, произлегува дека со својство изведу вач на градба, може да се стекне правно лице регистрирано во трговскиот регистар за изведување на градежни работи, кое има важечка лиценца А или Б. По однос на бројот на стручни лица и работници за изведување на работите што ги врши изведувачот на градба, Законот критериумите и параметрите ги предвидел во членовите 26 и 27, од чија содржина произлегува дека изведувачот на градба именува раководен инженер на градилиште, главен инженер, како и инженери за одделни видови работи на градилиштето, кои пак имаат соодветна техничка струка со овластување А или Б.
Понатаму, од анализата на член 15 став 1 од Законот произлегува дека под изработувач на проектна документација или проектант се подразбира лице регистрирано за вршење на работите на проектирање на градби кое има овластување А и/или Б. Од анализата на член 18 став 1 од Законот произлегува дека под вршител на ревизија на проекти или ревидент, се подразбира физичко лице кое за вршење на ревизија на проекти за градби има овластување А и/или Б. Од анализата на член 28 став 1 и 2 од Законот, произлегува дека вршител на надзорот на изградбата е физичко лице кое за вршење на надзор над изведувањето на градби има овластување А и/или Б, при што работите ги врши во сопствено или заедничко биро или во проектантско друштво регистрирано во трговски регистар. Оттаму, кои се критериумите за стекнување на својство изработувач на проектна документација, ревидент на проекти и надзорник над изградбата е определено во член 15 став 1, член 18 став 1 и член 28 став 1 и 2 од Законот, од каде со исполнување на овие критериуми се исполнуваат и условите за издавање, продолжување или одземање на соодветните овластувања за вршење на овие работи, како што предвидел оспорениот дел од член 32 став 5 од Законот.
Од анализата на член 84 став 2 од Законот, произлегува дека управителот на одржување е лице кое е регистрирано во трговскиот регистар, кое има соодветна лиценца и има вработено најмалку едно лице од архитектонска или градежна струка со овластување.
Оттаму, од анализата на наведените одредби од Законот, произлегува дека законодавецот ги определил, критериумите и условите за стекнување со соодветна лиценца или пак овластување.
Понатаму, од целината на законските одредби и особено од содржината на член 14 став 4, 22 став 1, 32 став 2 и 3 од Законот произлегува дека законодавецот во зависност од видот на лиценцата се определил истата да има важност од пет, односно седум години со можност за нејзино продолжување.
Притоа, според Судот иако во Законот не постојат изречни одредби кои би ги уредиле околностите за одземање на лиценците и овластувањата или пак условите за продолжување на соодветните лиценци и овластувања, правно е логично да станува збор за настанување на истите околности или услови кои важат и за стекнување на лиценца.
Што се однесува до порано стекнатите и новите уверенија и овластувања, во членот 140 од Законот, како преодна одредба, е решено прашањето за стекнатите уверенија за работи на проектирање и надзор и други соодветни уверенија и овл астувања издадени до денот на примената на овој закон, на начин што законодавецот се определил истите да се сметаат како овластувања согласно со овој закон. Потоа, законодавецот определил нивна замена со овластувања согласно со овој закон и определил дека овластување добиваат сите дипломирани инженери со работен стаж над пет години во соодветната струка.
Што се однесува до прашањето, пак, дали министерот ќе се движи или ќе излезе од рамките утврдени во членовите 56 и 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, при разработката на начинот на издавање, продолжување и одземање на соодветните лиценци и овластувања, како и по однос на бројот на стручни лица и работници за вршење на соодветни работи, според Судот тоа е прашање што би можело да биде предмет на оценување само во случај кога би се работело за оспорување на конкретен пропис и акт што е донесен во смисла на овластувањето утврдено во оспорените одредби.
Сумирајќи ја анализата на изнесените законски одредби, пред се произлегува дека станува збор за комплексен закон, чии одредби не можат да се гледаат изолирано и парцијално, како што тоа на некој начин го направил подносителот на иницијативата во овој случај. Имено, од анализата на одредбите на Законот за градба, произлегува дека интенцијата на законодавецот била прашањето за определување на рамката и критериумите за издавање, продолжување и одземање на предметните лиценците и овластувања, да ја преточи во целината на законските одредби со оставено овласт ување министерот од соодветниот орган на државната управа со свој акт, врз основа на вака дадената законска рамка да го пропише начинот на кој тоа ќе се прави. Всушност, техниката на имплементација на законските норми е основна функција на извршната власт, што е и овде случај.
Врз основа на изнесеното, Судот утврди дека оспорените делови од одредбите на Законот за градење, разгледувани сами по себе, а и како целина на законскиот концепт, претставуваат доволно законско овластување, за министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот во функција на разработка да ги донесе подзаконските акти.
Имајќи го предвид сето наведено, тргнувајќи од темелната вредност за поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, Судот оцени дека министерот како еден од органите на извршната власт во овој случај, со вака дадените законски овластувања не навлегува во сверата на законодавната власт.
Оттаму, по однос на оспорените делови од одредбите од Законот за градење, Судот оцени, дека не може да се постави прашањето за нивната согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, а и со членовите 51, 68 став 1 алинеја 2, 91 алинеја 1 и 5 и 96 од Уставот на Република Македонија.
5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр. 163/2006
17 јануари 2007 год.
С к о п ј е
м.л./л.а
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи