140/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 26 март 2008 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на

– Одлуката за користење на јавните пешачки површини на подрачјето на општината Центар, бр.07-463/5, донесена од Советот на Општината на 7 март 2006 година (“Службен гласник на општина Центар” бр.2/2006) и на

– Одлуката за утврдување висината на надоместокот за изработка на проекти-елаборати за користење на јавните пешачки површини на подрачјето на општината Центар, бр.07-833/5, донесена од Советот на Општината на 27 април 2006 година (“Службен гласник на општина Центар” бр.4/2006).

2. СЕ ЗАПИРААТ од извршување поединечните акти и дејствија донесени односно преземени врз основа на одлуките означени во точката 1 од ова решение.

3. Јонче Цветковски од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на законитоста на одлуките означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, првата одлука не правела дистинкција помеѓу надлежностите на општината Центар и надлежностите на градот Скопје навлегувајќи во делокругот на Градот (магистралните и собирните улици, градскиот плоштад, градските паркови, градските инфраструктурни објекти, . . .; донесувањето единствена регулатива за Градот како целина; одобренијата за вршење дејност пред деловна просторија; наплатувањето на комуналната такса за користење на просторот пред деловна просторија; определувањето стандарди и нормативи биле делокруг на Градот; инспекцискиот надзор во наведените сфери; . . . ), а пропишувала и надоместок без законска основа (за доделување локација за вршење трговска дејност од мал обем на јавни површини). Втората одлука воведувала надоместок за дејност која не може да биде делокруг на општината. Поради тоа, “се поставува прашањето на согласноста на првооспорениот акт со член 10, 11 и 36 став 2 од Законот за градот Скопје, член 8 став 2 и член 16 од Законот за трговија, член 12 став 3 и член 41 став 2 од Законот за угостителската дејност, член 9 став 3 од Законот за вршење на занаетчиската дејност, член 20 тарифни броеви 3 и 7 од Законот за комуналните такси и Одлуката за стандарди за поставување на времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на градот Скопје (“Службен гласник на Град Скопје” бр.4/2006 и 5/2006), додека пак второоспорениот акт не е во согласност со позицијата и карактерот на администрацијата на единиците на локалната самоуправа како јавен сервис”. Покрај тоа, со иницијативата се бара изрекување на привремена мерка.

4. Судот на седницата утврди дека првата одлука се заснова на член 36 од Законот за локалната самоуправа (“Службен весник на Република Македонија” бр. 5/2002) и на член 15 од Законот за градот Скопје (“Службен весник на Република Македонија” бр.55/2004). Во Глава I посветена на “Општи одредби” се определува дека со Одлуката се уредуваат (1) општите услови за користење на јавните пешачки површини на подрачјето на општина Центар од страна на физички и правни лица, (2) видовите намени за користење на јавните површини, (3) начинот и условите за давање одобрение за користење и (4) инспекцискиот надзор (член 1). Притоа, Одлуката дефинира дека “под јавни пешачки површини се подразбираат плоштади, тротоари, пешачки улици како и други јавни површини наменети за пешачко движење” (член 2). Главата II од Одлуката е посветена на “Видови намени” на јавните пешачки површини, при што се наведува дека тие “можат да се користат за: 1. вршење дејност пред деловните простории; 2. вршење трговска дејност од мал обем на јавни површини; 3. истакнување реклами, објави и огласи; 4. поставување витрини за изложување стоки надвор од деловните простории; 5. изложување предмети, приредување изложби и забавни приредби; 6. поставување времени објекти (член 3). Главата III од Одлуката уредува прашања во врска со “Вршење дејност пред деловните простории” – дека тоа значи поставување урбана опрема за вршење на урбанистичка дејност на јавни пешачки површини; дека поставувањето се врши според критериуми и нормативи утврдени со одлука на Советот на Општината; дека за тоа претходно се изработува елаборат; дека одобрението за поставување на урбаната опрема го донесува градоначалникот на Општината врз основа на барање на заинтересирани правни или физички лица; барањето на наведените субјекти мора да содржи определени податоци; за поставувањето на урбаната опрема се плаќа комунална такса; одобрението мора да содржи определени податоци и важи три до шест месеци (членовите 4-8). Главата IV од Одлуката уредува прашања за “Вршење трговска дејност од мал обем на јавни површини” – дека тоа значи определување локација за продажба на сувенири, уметнички слики и предмети; продажба на костени, конфекциониран сладолед; продажба на новогодишни украси, честитки и слични предмети; чистење на обувки; потоа дека локацијата е до 6 м2 и согласно на критериумите и нормативите утврдени со одлука на Советот на Општината; за доделената локација се плаќа паричен надоместок чија висина е еднаква на таксата за користење плоштади и друг простор за изложување предмети. . .; одобрението за оваа дејност го донесува градоначалникот на Општината врз основа на одлука на Советот на Општината со која се утврдуваат локациите за таа намена и начинот на нивното користење, при што рокот на одобрението е една година (членови 9-11). Главата V од Одлуката се однесува на “Истакнување реклами, објави и огласи” – дека под тоа “се подразбира испишување, прикачување, цртање (сликање) или на друг начин истакнување на реклами, огласи, плакати и други соопштенија за вршење на некоја дејност или занимање од одредено физичко или правно лице; дека тоа може да се прави на посебни табли, паноа, витрини, столбови, . . . како и на фасадите на станбени и деловни објекти на начин и во постапка определени со одлука на Советот на Општината; дека општината Центар дава одобрение за истакнување реклами, објави и огласи на јавни површини на подрачјето на Општината, освен на магистрални и собирни улици (членовите 12 и 13). Главата VI од Одлуката е посветена на “Поставување витрини за изложување стоки надвор од деловните простории” – дека под тоа поставување “се подразбира поставување витрини на јавни пешачки површини, пред трговски објекти со цел изложување на стоката”, при што складирањето, пакувањето и наплатата на стоката мора да се врши во трговските објекти; дека одобрение за поставување витрини . . . издава градоначалникот на барање на заинтересирани физички и правни лица и во согласност со елаборатот; одобрението се издава за една година, а за поставувањето витрини се плаќа комунална такса за цела година (членовите 14 и 15). Главата VII од Одлуката уредува прашања во врска со “Изложување предмети, приредување изложби и забавни приредби” – дека одобрението за тоа го дава градоначалникот, при што особено се води сметка за безбедно движење на пешаците, за ненарушување на изгледот и карактерот на околниот градски простор и да не се создава бучава над дозволените граници или да не се попречуваат на друг начин функциите на домување; за изложување предмети, приредување изложби и забавни приредби се плаќа комунална такса според времетраењето на изложбата или приредбата (член 16). Главата VIII од Одлуката се однесува на “Поставување времени објекти” – се врши на неизградено градежно земјиште на кое постои право на сопственост или право на закуп, при што поблиското определување на локациите го врши Советот на Општината во согласност со деталниот урбанистички план (член 17). Главата IX од Одлуката е посветена на “Инспекциски надзор” – дека користењето на јавните пешачки површини го надзира општинскиот инспекторат така што проверува дали корисниците имаат одобрение, дали се придржуваат до условите наведени во одобрението, презема мерки при попречување на нормално движење на пешаците, функционирањето на соседните локали, домувањето и слично; при немање одобрение, општинскиот инспектор составува записник и издава решение за отстранување на урбаната опрема или привремениот објект со определување на соодветен рок, а непостапувањето по решението предизвикува присилно отстранување на трошок на корисникот на јавната пешачка површина; при постоење одобрение на непридржување до условите во него, општинскиот инспектор составува записник за состојбата и определува рок за отстранување на неправилностите, па доколку тие не се отстранат доставува до градоначалникот предлог за одземање на одобрението; за прифатениот предлог на општинскиот инспектор, градоначалникот донесува решение за укинување на одобрението и го задолжува корисникот да ја отстрани урбаната опрема во соодветен рок; против решението на градоначалникот, корисникот има право на жалба до второстепена комисија формирана од градоначалникот, при што постапката по жалбата е итна (членовите 18-21). Главата X од Одлуката содржи “Преодни и завршни одредби” – досегашните корисници на јавните пешачки површини се должни да се сообразат со стандардите и нормативите во рок од една година; Одлуката влегува во сила наредниот ден од нејзиното објавување во “Службен гласник на општина Центар” (членовите 22 и 23).

Судот исто така утврди дека втората одлука е донесена врз основа на одредба од Статутот на општина Центар и член 5 од првата Одлука (дека општината изработува елаборат што го доставува до градот Скопје заради добивање согласност), а не врз основа на законска одредба. Со неа “се утврдува висината на надоместокот за изработка на проекти-елаборати за користење на јавните пешачки површини на подрачјето на општина Центар” (член 1), и тој надоместок изнесува: за простор до 30 м2 = 6.500 денари; од 31-70 м2 = 9.500 денари; од 71-150 м2 = 12.800 денари; од 151-300 м2 = 15.800 денари; за простор над 300 м2 = 19.600 денари (член 2). Надоместокот го плаќа заинтересираното лице врз основа на пресметка од надлежната служба (член 3). Одлуката влезе во сила со денот на донесувањето, а ќе се објави во “Службен гласник на општина Центар” (член 4).

5. а) Според член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Македонија темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е, покрај другото, и локалната самоуправа.

Со Амандман XVII точка 1 на Уставот на Република Македонија се определува дека “во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.“

Според член 115 од Уставот “општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката” (став 2);“Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината” (став 3).

Согласно член 117 од Уставот “Градот Скопје е посебна единица на локална самоуправа, чија организација се уредува со закон” (став 1).

Со Амандман XVII точка 2 на Уставот на Република Македонија “во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон”.

Според член 117 од Уставот “градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на неговата работа ја врши Републиката (став 4), “Републиката со закон може да му довери вршење на определени работи на градот Скопје” (став 5).

Од изнесените уставни одредби, покрај другото, произлегува дека локалната самоуправа е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, дека нејзините надлежности се утврдени со Уставот и со закон, дека општината е самостојна во вршењето на тие надлежности со тоа што надзорот над законитоста го врши Републиката и дека со закон може да и се довери вршење на определени работи на општината. Градот Скопје, пак, покрај наведениот статус, означен е и за посебна единица на локалната самоуправа чија организација одделно се уредува со закон.

б) Со Законот за градот Скопје (“Службен весник на Република Македонија” бр.55/2004) се уредува, покрај другото, разграничувањето на надлежностите на градот Скопје и надлежностите на општината во Градот, при што најнапред се определува дека “одредбите од Законот за локалната самоуправа се однесуваат и на општините во градот Скопје, ако со овој закон поинаку не е уредено” (член 6).

Според член 10 став 1 точка 1 алинеја 5 од наведениот закон “надлежности односно работи од јавен интерес од локално значење на градот Скопје се . . . утврдување стандарди и давање согласност за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на градот Скопје”.

Согласно член 11 од Законот, “градот Скопје во вршењето на работите од своја надлежност, донесува и обезбедува примена на единствена регулатива, се грижи за исто ниво на услуги и подеднаква достапност до граѓаните, со примена на исти стандарди”.

Согласно член 15 став 1 точка 1 алинеја 5 од Законот “надлежности односно работи од јавен интерес од локално значење на општините во градот Скопје се . . . издавање одобренија за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема”. Притоа, ставот 3 од истиот член на Законот определува дека “работите од ставот 1 точка 1 алинеја 5 на овој член се вршат во согласност со утврдени стандарди, а по претходно добиена согласност од градот Скопје”.

Законот за локалната самоуправа (“Службен весник на Република Македонија” бр.5/2002) не уредува односи помеѓу градот Скопје и општините во и вон Градот, а во врска со надлежностите на општините членот 22 став 1 точка 1 од Законот воопштено определува дека “општините се надлежни за . . . уредување на просторот . . .”. Членот 36 од Законот, пак, на кој се повикува првооспорената одлука, се однесува на надлежноста на советот на општина, при што во него не е предвидено донесување на акт со содржина каква што е во првата одлука.

Од изнесените законски одредби, покрај другото, произлегува дека утврдувањето стандарди за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на целиот град Скопје, како и следење на нивното спроведување, е надлежност на Градот, а надлежноста на општините во градот Скопје се состои во издавање конкретни одобренија за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема.

Со оглед на тоа што со првата одлука општината Центар уредува на општ начин прашања за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема на јавни пешачки површини, како и што со втората одлука општината Центар на општ начин уредува едно прашање од таа материја-висина на надоместокот за изработка на проект-елаборат, без законска основа за тоа, пред Судот се постави прашањето за согласноста на двете одлуки со означените уставни и законски одредби.

в) Со Законот за комуналните такси (“Службен весник на Република Македонија” бр.61/2004, 64/2005 и 92/2007) се определува дека за користење на определени права . . . од јавен интерес од локално значење од страна на правни и физички лица кои вршат дејност и од граѓаните, се плаќаат комунални такси (член 1), при што тие такси се плаќаат според рамката утврдена во Тарифата од Законот, во кои рамки советот на општината и на градот Скопје прецизно определуваат висина на таксата (член 2). Притоа, во член 3 од овој закон се набројани основите за наплата на комунални такси – (1) за назив на деловна просторија; (2) за кампови; (3) користење простор пред деловни простории; (4) за истакнување реклами, објави и огласи на јавни места; (5) за музика во јавните локали; (6) за поставување витрини за изложување на стоки надвор од деловните згради; (7) за користење на плоштадите и друг простор . . . со цел за изложување предмети, изложби и приредби; (8) за паркирање; (9) за користење на улици; (10) за јавно осветлување.

Во член 32 од Законот за градот Скопје се определуваат истите напред наведени комунални такси (освен за паркирање), со тоа што се остава можност за воведување и други комунални такси утврдени со закон. Според член 36 од овој закон “градот Скопје и општините во градот Скопје во рамките утврдени со закон, утврдуваат: 1) такса за користење на простор пред деловна просторија . . . ; 2) такса за истакнување на реклами, објави и огласи на јавни места; 3) такса за поставување на витрини за изложување на стоки надвор од деловните згради; 4) такса за користење на плоштадите и друг простор . . . со цел за изложување на предмети…“ (став 1), при што “таксите од ставот 1 на овој член се прибираат од градот Скопје или од општините во градот Скопје, во зависнот од тоа кој е надлежен за одржување на јавниот простор што се користи” (став 2).

Од изнесените законски одредби, покрај другото, произлегува дека со закон се утврдуваат основите за плаќање на комуналните такси и рамките на износите на тие такси и дека советите на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје го утврдуваат фиксниот износ во законските рамки. Покрај тоа, произлегува дека субјектите за прибирањето на комуналните такси се утврдени со Законот за градот Скопје.

Со оглед на тоа што првата одлука уредува прашања во врска со комуналните такси (на пр. член 7), при што предвидува такво плаќање надвор од означените закони – и за вршење трговска дејност од мал обем на јавни површини иако го нарекува надоместок за доделување локација (член 10 став 2), а покрај тоа определува прибирањето на комуналните такси целосно да го врши општина Центар, а не во зависност од тоа кој е надлежен за одржувањето на јавниот простор – општината или градот Скопје, пред Судот се постави прашањето за согласноста на првата одлука со означените законски одредби и од изнесените аспекти.

6. Во однос на барањето за изрекување на привремена мерка, Судот оцени дека се исполнети условите за тоа предвидени во член 27 став 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) со оглед дека од примената на оспорените две одлуки можат да настанат тешко отстранливи последици.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.140/2007
26 март 2008 година
С к о п ј е
Лк/Ју

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски