114/1998-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 16 септември 1998 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 56 став 2 од Законот за внатрешни работи (“Службен весник на Република Македонија” бр.19/95, 55/97).

2. Стамен Филипов од Скопје, Бул. “Јане Сандански” бр.63/37, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 на ова решение затоа што со неа се ограничувало суспензивното (одложно) дејство на жалбата како правно средство загарантирано со Уставот на Република Македонија, а истовремено се нарушувал и принципот на владеењето на правото и се создавала нееднаквост меѓу вработените во Министерството за внатрешни работи и работниците во претпријатијата и другите правни лица како и во другите органи на државната управа, што не било во согласност со член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 9, член 15, член 51 став 1 и член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека според член 56 став 1 од Законот за внатрешни работи работник во Министеството за внатрешни работи може да биде распореден во организациона единица надвор од седиштето на Министерството на работно место кое одговара на неговата стручна подготовка заради: немање на работници со соодветна стручна подготовка и работна способност за конкретните работи и задачи; заради стручна помош во извршувањето на работите и задачите на подрачната организациона единица и заради поефикасно извршување на функцијата на Министерството. Во оспорениот став 2 на овој член од Законот е утврдено дека жалбата против решението од став 1 на овој член не го одлага извршувањето на решението.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 1 и 3 од Уставот темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото.

Според член 9 од Уставот граѓаните во Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското убедување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 32 став 3 и 4 од Уставот секој вработен има право на соодветна заработувачка, на платен дневен, неделен и годишен одмор, а додека според ставот 5 од овој член остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 50 став 1 од Уставот секој граѓанин може да се повика на заштитата на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Македонија, во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Од наведените уставни одредби произлегува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, а уредувањето на овие прашања треба да биде во согласност со Уставот. Тоа значи дека при нивното уредување треба да се почитуваат уставните одредби, а во тие рамки и одредбите на член 9 од Уставот, кои се однесуваат на начелото на еднаквост на граѓаните.

Согласно овластувањето од член 32 став 5 од Уставот материјата на работните односи односно остварувањето на правата на вработените и нивната положба во постојната нормативна регулатива на Република Македонија е уредена во повеќе закони и колективни договори. Меѓу тие закони секако најбитен е Законот за работни односи, со оглед дека во овој закон правата, обврските и одговорностите на работниците што произлегуваат од работниот однос се уредени на општ начин за сите работници и работодавци, со тоа што во член 2 од овој закон се допушта можност работниот однос, освен со овој закон, да се уреди и со друг закон и колективен договор.
Од аспект на наводите во иницијативата од посебно значење е ставот 3 на член 135 од овој закон според кој поднесувањето на барањето односно приговорот од став 1 на овој член го задржува извршувањето на одлуката до донесување на конечната одлука, освен во случаите утврдени со закон. Ова значи дека со овој став на член 135 од овој Закон е допуштен исклучок од правилото дека приговорот го одлага извршувањето на одлуката со тоа што таков исклучок може да се предвиди само во случаи утврдени со закон, а не и со друг пропис односно општ акт понизок од закон.

Понатаму, во член 138 од истиот закон е утврдено дека работникот кој не е задоволен со конечната одлука на надлежниот орган или ако тој орган не донесе одлука во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на барањето, односно на приговорот има право во наредниот рок од 15 дена да бара заштита на своите права пред надлежниот суд.

Друг закон со кој, исто така, се уредува остварувањето на правата на вработените е и Законот за органите на управата. Овој закон во однос на Законот за работни односи е посебен закон бидејќи со него на посебен начин се уредени определени права, обврски и одговорности на работниците во овие органи, а за оние прашања што воопшто не се уредени или не се уредени поинаку со овој закон се применува Законот за работни односи.

Согласно член 229 од Законот за органите на управата, одредбите од овој закон кои се однесуваат на работните односи на работниците во органите на управата соодветно се применуваат и во судовите, јавното обвинителство, казнено поправните установи, стручните служби во Собранието и Владата на Република Македонија, на Уставниот суд на Република Македонија и др.

Од аспект на наводите од иницијативата значајно е дека и во овој закон е содржано решение според кое жалбата исто така нема одложно дејство. Имено, во член 203, кој се наоѓа во групата на одредби со кои е уредено распоредувањето на работниците, освен што е утврден основот по кој што функционерот што раководи со органот на управата може да го распореди работникот на друго работно место, е утврдено и тоа дека жалбата против решението за распоредување во овој случај не го одлага извршувањето на решението.

Работните односи на работниците во Министерството за внатрешни работи, пак, посебно се уредени во Законот за внатрешни работи и тоа од членовите од 48 до 72 од овој закон. Во овие членови се содржани решенија според кои одделни права, обврски и одговорности од работниот однос работниците во Министерството за внатрешни работи ги остваруваат под други услови и постапка од оние утврдени во Законот за работни односи и Законот за органите на управата, а исто така, со овој закон се утврдени и други, посебни права, обврски и одговорности на работниците во тоа Министерство. Во рамките на овие решенија е и оспорената одредба на членот 56.

Освен во гореспоменатите закони посебни одредби за работните односи се содржани и во други закони со кои се уредуваат одделни општествени односи, како на пример во Законот за судовите, Законот за основно образование, Законот за средно образование и др.

Од наведеното произлегува дека прашањата во врска со правата, обврските и одговорностите што произлегуваат од работниот однос законодавецот, освен што ги уредил на општ начин во Законот за работни односи, за одделни категории вработени ги уредил и посебно, односно на посебен начин, во зависност од специфичностите и посебностите на работите во одделни дејности, така што сите вработени немаат исти права, ниту исти обврски и одговорности.

Со оглед на тоа што работниците во Министерството за внатрешни работи имаат различни работни должности, различна природа на работа и различна природа на нивно вршење, а кои различности односно специфичности произлегуваат од посебниот вид, сложеност и значење на работите што се во надлежност на ова Министерство, произлегува дека и работниците на Министерството за внатрешни работи во овој поглед се наоѓаат во посебна односно поинаква и различна положба од работниците не само во претпријатијата и другите правни лица, но и од работниците во другите органи на управата. Ваквата нивна положба, според мислењето на Судот, може да биде основа за утврдување на посебни права, обврски и одговорности од работниот однос на овие работници, како и основ за поинакво уредување на начинот и условите за остварување на овие права, обврски и одговорности.

Тргнувајќи од напред наведеното, а при тоа имајќи го предвид фактот дека оспорената одредба има основ и во член 32 став 5 од Уставот, бидејќи со неа во суштина се уредува еден сегмент од начинот на остварувањето односно заштитата на правата од работниот однос на работниците во Министерството за внатрешни работи, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за нејзината согласност со уставното начело на еднаквост утврдено во член 9 од Уставот. Ова и од причини што од оспорената одредба произлегува дека работниците во Министерството за внатрешни работи, како и другите работници имаат право на жалба против решението за распоредување, додека само утврдувањето дека жалбата не го одлага извршувањето на решението, според мислењето на Судот не би можело да се прифати како елемент односно критериум за нерамноправност односно нееднаквост на овие работници со другите.

Во однос на согласноста на оспорената одредба со член 8 алинеја 3 од Уставот Судот утврди дека со предвидувањето дека жалбата не го одлага извршувањето не се нарушува принципот на владеењето на правото, туку, напротив, оспорената одредба е во функција на овој принцип бидејќи во конкретниот случај, се работи за отстапување од начелото на суспензивното дејство на жалбата само во случаите кои се утврдени во член 56 од Законот за внатрешни работи, а не и во други случаи, со што се ограничува можноста Министерството за внатрешни работи дискреционо односно субјективно да одлучува во поглед на отстапување од примената на ова начело.

Што се однесува пак до наводите во иницијативата дека оспорената одредба не е во согласност и со член 15 од Уставот затоа што во овој член од Уставот не била предвидена можност со закон да се пропишуваат случаи во кои жалбата не го одлага извршувањето на решението против кое таа е изјавена, Судот утврди дека истите се неосновани поради следното:

Имено, согласно член 15 од Уставот на Република Македонија се гарантира правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или други институции што вршат јавни овластувања.

Гарантирајќи го правото на жалба, овој член од Уставот не ги утврдува елементите и својствата на жалбата, а исто така не уредува ни едно прашање од значење за остварување на ова право, како што се на пример прашањата во врска со тоа кој орган одлучува по жалбата, во кој рок и под кои услови може да се изјави жалбата, какво дејство има жалбата во однос на актот против кој е изјавена и сл.

Судот смета дека Уставот со неуредување на ниедно од горенаведените прашања истите ги предоставил на законско уредување, па оттука е и право на законодавецот сите овие прашања, а во тие рамки и правното дејство на жалбата, да ги уреди со закон.

Во врска со дејството на жалбата во однос на решението против кое е изјавена, во законите со кои се уредуваат правилата на постапување на органите и организациите или институциите кои решаваат за правата, обврските или правните интереси на граѓаните и правните лица, како правило е прифатено начелото на суспензивното или одложното дејство на жалбата. Меѓутоа, во нашето законодавство, а и во законодавствата на други земји, од начелото на суспензивното дејство на жалбата постојат исклучоци. Такви исклучоци, освен во оспорениот член од Законот за внатрешни работи, се предвидени и во други закони со кои се уредуваат постапките пред судовите и органите на државната управа.

Според мислењето на Судот уставно гарантираното право на жалба не значи и забрана на законодавецот во определени случаи да предвиди исклучок од начелото на суспензивното дејство на жалбата и тоа особено во оние случаи кога ќе оцени дека поради одлагањето на извршувањето на решението на некоја од странките би се предизвикала штета што не би можела да се поправи односно надомести, во случаи кога се работи за презмање итни мерки од јавен интерес што неможат да се одлагаат, во случаи кога поради одлагање на извршувањето на решението би можело да дојде до повреда или загрозување на со Устав загарантираните права и слободи на другите граѓани (на пример: правото на живот, правото на здравје на човекот, слободата на движење и сл.).

Имајќи го во предвид наведеното, како и посебната природа и карактерот на работите што ги вршат работниците на Министерството за внатрешни работи, а тргнувајќи од фактот дека во конкретниот случај се оспорува одредба од Законот за внатрешни работи според која Министерството за внатрешни работи донесува акти во постапка што, согласно член 32 став 5 од Уставот, со закон е утврдена за остварување односно заштита на правата на работниците што произлегуваат од нивниот работен однос, а не се работи за донесување на управни акти во управна постапка, Судот оцени дека прашањето за согласноста на оспорената одредба не само што не може да се постави во однос на членот 15 од Уставот, но ова прашање неможе да се постави ни во однос на одредбата на член 50 став 1 од Уставот, според која на секој граѓанин му се гарантира судска заштита на неговите слободи и права во случај кога тие се повредени или загрозени. Ова од причини што со оспорената одредба во суштина не се ускратува односно не се ограничува ниту судската заштита на правата, обврските и одговорностите на работниците во Министерството за внатрешни работи, која согласно Законот за работните односи и Законот за судовите се остварува во постапка пред основните судови, во која постапка фактички се одлучува за законитоста на актите што Министерството за внатрешни работи, како работодавец ги донесува во врска со овие прашања.

Во однос на наводите во иницијативата дека оспорената одредба меѓу другото не е во согласност и со член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија Судот утврди дека и во однос на овој член од Уставот не може да се постави прашањето за нејзината согласност, со оглед дека со оспорените одредби не се ограничува ни едно од правата и слободите загарантирани со Уставот на Република Македонија.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 на ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.114/98)