Уставниот суд на Република Македонија врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 71 и 28 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија на седницата одржана на 5 јуни 2002 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на член 28 став 2 и член 168 став 1 точка 2 во делот “за намерата” од Законот за одбрана (“Службен весник на Република Македонија” бр.42/2001).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување уставноста на Глава III поднасловот “а) Раководење со одбраната” член 16, член 17 став 3, член 18 став 2, член 20 став 1 точка 50, член 27 став 2 во делот “и на министерот за одбрана”, член 48 став 1 и 5, член 49, член 67, член 69 став 1 точка 4 од Законот за одбрана.
3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување уставноста на член 3 став 1 и 2 од Законот за одбрана.
4. Стамен Филипов од Скопје и Александар Талевски од с. Мажурчиште-Прилеп на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за оценување уставноста на членовите означени во точките 1, 2 и 3 од ова решение.
Според наводите од иницијативите членот 3 став 1 и 2 од Законот не бил во согласност со уставното начело на еднаквост утврдено во член 9 и 28 од Уставот затоа што со него се правела разлика помеѓу граѓаните врз основа на пол; Глава III поднасловот “а) Раководење со одбраната” како и членот не биле во согласност со членовите 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 28, член 51, член 61, член 68, член 79 став 2, член 88, член 91, член 96, член 97 и 122 од Уставот затоа што од наведените уставни одредби не произлегувал терминот раководење со одбраната; членовите 17 став 3 и член 20 став 1 точка 50 од Законот не биле во согласност со членовите 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 61, член 68 и член 79 став 2 од Уставот затоа што со нив повторно се воведувало колективно раководење и командување со Армијата и тоа од Собранието на Република Македонија како претставнички орган и носител на законодавната власт што е неспоиво со темелните вредности на уставниот поредок; член 18 став 2 од Законот не бил во согласност со членовите 79 став 2 член 84 и член 122 од Уставот затоа што според оваа одредба Претседателот на Републиката и врховен командант на вооружените сили е овластен да донесува само подзаконски акти, а не и поединечни конкретни акти; членот 27 став 2 од Законот во делот кој гласи “и на министерот за одбрана” не бил во согласност со член 79 став 2 од Уставот, затоа што со ниту едно уставна или законска одредба или, пак, подзаконски пропис, Претседателот на Републиката не го определил министерот за одбрана и за воен старешина во врска со командувањето па да началникот на генералштабот му одговара за својата работа и на министерот за одбрана; член 28 став 2 од Законот не бил во согласност со член 79 став 2, член 112 став 3 и член 122 став 1 од Уставот затоа што според Уставот не е предвидено посредно командување со Армијата, односно единствено Претседателот на Републиката како врховен командант во согласност со принципот на хиерархија во командувањето како највисок старешина непосредно командува со Армијата преку началникот на Генералштабот, а не преку орган што не е предвиден со Уставот односно преку министерот за одбрана; член 48 став 1 и 5 и член 49 од Законот не биле во согласност со член 9, член 37, член 38 и член 54 став 1 и 2 од Уставот затоа што со закон можат да се ограничат условите за остварување на правото на синдикално организирање и правото на штрајк во вооружените сили, но не и целосно да се ограничат овие права; членовите 67 и 168 став 1 точка 2 не биле во согласност со член 16 став 1, член 27 став 2 и 3 од Уставот затоа што според Уставот не е предвидено со закон може да се ограничи патувањето во странство и заради заштита на одбраната на Републиката, а со одредбата од член 67 од Законот се наметнува против уставна обврска на регрутот кој има намера да патува во странство да го извести Министерството за одбрна, а ако пак, тоа не го стори ќе се казни за прекршок, односно се санкционира самата намера за патување и член 69 став 1 точка 4 не била во согласност со член 9, член 28 став 1 и член 54 став 1 од Уставот затоа што лицето наведено во оспорената одредба се става во привилегирана положба во однос на другите граѓани.
5. Судот на седницата утврди дека во член 28 став 2 од Законот за одбрана е предвидено дека командувањето со Армијата, Претседателот на Републиката го спроведува преку министерот за одбрана во согласност со Уставот и овој закон.
Според член 79 став 2 од Уставот на Република Македонија Претседателот на Републиката е врховен командант на вооружените сили на Македонија, а според член 122 од Уставот вооружените сили на Република Македонија го штитат територијалниот интегритет и независност на Републиката.
Од наведените уставни одредби, како и целината на Законот за одбрана произлегува дека во сферата на одбраната не треба да се поистоветуваат поимите систем на одбрана и вооружени сили затоа што одбраната е широк поим кој зафаќа поголема сфера, а Армијата е строго дефинирана вооружена сила во одбраната на суверенитетот и територијалниот интегритет на Република Македонија со која командува Претседателот на Републиката како врховен командант.
Врховниот командат е посебен и индивидуален орган во сферата на одбраната со строго дефинирани надлежности и со право на одлучување во сферата на командувањето и употребата на Армијата.
Интенцијата на уставната одредба е очигледно да го обезбеди начелото на единство во командувањето при употреба на сили и средства на вооружените сили. Со доследно спроведување на ова начело се обезбедува највисок степен на ефикасност во вооружените сили при извршување на задачите пропишани со Уставот и Законот за одбрана.
За постигнување на таа ефикасност нужно е концентрација на командните овластувања во еден орган, а тоа е Претседателот на Републиката како врховен командант на вооружените сили. Според тоа со предвидувањето, командувањето со Армијата да се спроведува преку министерот за одбрана доаѓа до деконцентрација на командните овластувања и вметнување на орган во вертикалниот линиски систем на командување како посредник меѓу Претседателот на Републиката и Генералштабот. На овој начин се разводнува функцијата на командување, а со самото тоа и слабеење на одговорноста во системот на одбраната кој почива врз принципите на едностарешинство и субординација кои принципи треба да овозможат пократок и побрз прием на наредбите и брзо функционирање на командувањето.
Тоа значи дека системот на командувањето е строго хиерархиски уреден со еден наредбодавец и еден извршител.
Понатаму, Судот смета дека со спроведувањето на командувањето со Армијата преку министерот за одбрана се врши поделба на функцијата меѓу Претседателот на Републиката, како Врховен командант на вооружените сили и министерот за одбрана како старешина на орган на управа, а со самото тоа и до ограничување на ингеренциите на Врховниот командант.
Воедно, ваквиот начин на командување со Армијата значи мешање на командните и извршните функции на министерот, што во Армијата не е допуштено, односно министерот за одбрана како член на Владата не може да врши командни функции во Армијата.
Имајќи ги предвид наведените уставни одредби и предвидениот начин на командување со Армијата преку министерот за одбрана утврден во член 28 став 2 од Законот пред Судот се постави прашањето дали со тоа не се отвара можност за повреда на принципот на едностарешинство, принципот на субординација и принципот на единство во командувањето при употреба на силите и средствата и командувањето со Армијата.
6. Судот понатаму утврди дека во член 168 став 1 точка 2 во делот на казнените одредби е предвидено со парична казна од 5000,00 денари до 30.000,00 денари или со затвор од 60 дена ќе се казни за прекршок граѓанинот ако не го извести Министерството за одбрана “за намерата” за патување во странство.
Според член 13 став 1 од Уставот лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука. Со член 14 став 1 од Уставот е утврдено дека никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.
Поаѓајќи од одредбата на член 13 став 1 од Уставот како и од оспорената одредба од член 168 став 1 точка 2 во делот “за намерата” Судот смета дека самото непријавување на регрутот за намерата дека ќе патува во странство без оглед на тоа дали тој го реализирал или не тоа патување не може да претставува основ тоа однесување да се санкционира па се поставува прашањето дали со ваквиот начин на предвидување на санкции не се нарушува уставното начело на презумпција на невиност.
7. Судот исто така утврди дека во Глава III од Законот за одбрана се утврдени надлежноста на органите на државната власт. Во поднасловот на оваа глава под а) е предвидено раководење со одбраната.
Во член 16 став 1 од Законот кој влегува во рамките на оваа глава е предвидено дека раководењето со одбраната се остварува во согласност со Уставот на Република Македонија и закон.
Во член 18 став 2 од Законот е предвидено дека раководењето со одбраната го остваруваат Собранието на Република Македонија, Претседателот на Република Македонија, Владата и министерот кој раководи со Министерството за одбрана.
Уставот на Република Макеоднија материјата од областа на одбраната ја регулира во посебна глава VII под наслов “Одбраната на Републиката, воена состојба и вонредна состојба”. Меѓутоа овие одредби не се единствени кои се однесуваат на оваа значајна област од политичкиот и државниот систем на Македонија. Токму заради тоа од не помало значење имаат и одредбите кои се поместени низ целиот уставен текст. Од тука на сите нив треба да се гледа како на единствена целина која го сочинуваат уставниот концепт на одбраната. Во рамките на овој концепт можат да се утврдат три основни пункта кои се посебно истакнати. Првиот се однесува на утврдување на положбата на граѓанинот во системот на одбраната, вториот е конципиран околу дефинирањето на ингеренциите на државните органи во оваа област, додека, пак, третиот укажува на положбата и улогата на Армијата во одбранбениот и политичкиот систем.
Во согласност со својата општа уставна положба и во областа на одбраната од најголемо значење се ингеренциите на Собранието, Министерството за одбрана, Претседателот на Републиката и Владата.
Собранието и во овој домен ја остварува својата законодавна, надзорна и буџетска функција а од непосредно значење е уставното овластување да одлучува за војна и мир.
Позицијата на Претседателот на Републиката е посебно значајна со оглед на тоа што тој е врховен командант на вооружените сили. Со оглед на оваа функција, а посебно со оглед на фуницијата шеф на државата која ја врши претседателот, Уставот предвидува можност доколку Собранието не може да се состане, тој да донесе одлука за прогласување на воена состојба. Во рамките на ингеренциите на Владата кои се редовни, од посебно значење е овластувањето при постоење на воена или вонредна состојба” да донесува уредби со законска сила по прашања за кои е инаку надлежно Собранието.
Во определувањето на положбата и функциите на Министерството за одбрана како орган на управата битно е да се истакне дека станува збор за орган кој по природата и значењето на ресорот во кој е воспоставен тој има многу поспецифична и поистакната улога и положба од другите сегменти на државната управа и ако од уставно правен аспект неговото место и улога не е посебно апострофирана со единствена специфичност според која со ова министерството раководи цивилно лице.
Поаѓајќи од вака поставениот уставен концепт на одбраната како и фактот што одбраната на Републиката се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство, според Законот за одбрана, одбраната на Република Македонија се организира како систем за одбрана на независноста територијалниот интегритет на Републиката што ја остваруваат граѓаните, органите на државната власт и вооружените сили, нужно е законодавецот со закон да го уреди прашањето на раководењето и командувањето со одбраната кое се остварува во согласност со Уставот и законот.
При тоа, раководењето во рамките на одбрната треба да се сфати како поширок општествен однос и ја опфаќа дејноста на сите фактори во општеството што учествуваат во организирањето и подготвувањето на вооружените сили за одбрана на земјата не доведувајќи го во прашање темелниот принцип на поделба на власта на законодавна, извршна и судска.
Со оглед на изнесеното Судот смета дека со оспорениот дел од Глава III поднасловот “раководење со одбрана” и член 16 од Законот не се повредуваат темелните вредности за поделбата на власта на законодавна, извршна и судска, ниту се повредуваат нормите од Уставот со кои е утврдена положбата на органите на државната власт во системот на одбраната, поради што тие не се во несогласност со Уставот.
8. Понатаму Судот утврди дека во оспорениот член 17 став 3 е предвидено дека заради запознавање со активностите во Армијата пратеник во Собранието може да побара од Министерството за одбрана да организира негова посета на единици, команди и штабови на Армијата.
Во оспорениот член 20 став 1 точка 50 е предвидено дека во остварувањето на одбраната Министерството за одбрана ја организира посетата на пратениците на Министерството и на Армијата.
Имајќи ја предвид уставната поставеност на Собранието во системот на одбраната (член 61 и 62) кого го сочинуваат избрани претставници на народот како и фактот што Законот за одбрана се донесува со двотретинско мнозинство на гласови од пратениците, Судот смета дека нема уставни пречки со законот да се предвиди можност заради запознавање со активностите на Армијата, пратеник да бара од Министерството за одбрана да организира негова посета, а министерството да ја организира посетата.
Имено во областа на одбраната собранието врши надзор врз остварувањето на надлежностите на Владата односно Министерството за одбрана и ја следи подготвеноста на одбраната. Во остварувањето на наделжностите на собранието во областа на одбраната значајна улога добиваат работните тела како и комисијата за внатрешна политика и одбрана.
Од друга страна, пак, собранието во рамките на политичка контрола и надзор што ја врши во рамките на уставните овластувања може да постави прашање на доверба на Владата и интерпелација за нејзината работа и за работата на секој нејзин член поединечно.
Со оглед на изнесеното Судот смета дека одредбата од член 17 став 3 и член 20 став 1 точка 50 од Законот не е во несогласност со темелните вредности на уставниот поредок за поделба на власт на законодавна, извршна и судска, ниту со одредбите од Уставот кои се однесуваат за положбата и улогата што Собранието и Министерството за одбрана го имаат во системот на одбраната.
9. Исто така Судот утврди дека во член 18 став 1 од Законот се предвидени надлежностите на Претседателот на Република Македонија и врховен командант на Армијата.
Во оспорениот став 2 е предвидено дека во остварувањето на функциите од областа на одбраната, Претседателот на Републиката и врховен командант на Армијата донесува подзаконски акти.
Според член 79 став 3 од Уставот Претседателот на Република Македонија своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Поаѓајќи од наведената уставна одредба во член 18 од Законот за одбрана се утврдени надлежностите на Претседателот на Републиката и врховен командант на вооружените сили, меѓу кои, е утврдено дека тој ги поставува старешините на формациските места, генерали, и унапредување и разрешување генерали и поставува и отповикува воени претставници на Републиката во странство.
Од анализата на утврдената надлежност произлегува дека Претседателот и врховниот командант на вооружените сили донесува општи и поединечни акти, при што со оспорениот став 2 на член 18 претседателот не е ограничен да донесува само општи акти, туку под поимот подзаконски акти законодавецот ги опфаќа и општи и поединечни акти што Претседателот и врховниот команднат на вооружените сили ги донесува во остварување на функцијата на одбраната, поради што Судот смета дека став 2 на член 18 не е во несогласност со наведната уставна одредба.
10. Судот понатаму утврди дека во член 27 став 2 од Законот е предвидено дека за својата работа началникот на Генералштабот на Армијата му одговара на Претседателот на Републиката “и на министерот за одбрана”.
Имајќи ја предвид одредбата од член 122 став 2 од Уставот на Република Македонија според која одбраната на Републиката се уредува со закон, Законот за одбрана извршил јасно разграничување на надлежноста на Министерството за одбрана и Генералштабот на Армијата. Имено Генералштабот е највисоко стручно тело во состав на Министерството за одбрана за прашања кои се однесуваат на Армијата, Генералштабот претставува основен орган во рамките на Министерството за одбрана при што законот ја определил неговата правна положба и институционалната подреденост која се темели врз принципите на хиерархија и субординација типични за воената управа. Според тоа сосема е оправдано началникот на Генералштабот за управните работи утврдени со законот да одговара и на министерот за одбрана на кој начин се воспоставуваат односи меѓу Владата како носител на извршната власт и врховниот командант односно се воспоставуваат односи на цивилна контрола над воената власт што е интенција на демократските процеси.
Со оглед на изнесеното Судот смета дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба со Уставот.
11. Исто така Судот утврди дека во оспорениот член 48 став 1 од Законот е предвидено дека се забранува штрајк во Армијата во воена и вонредна состојба, како и во случај на извршување на меѓународни договори што се однесуваат на вежбовни активности. Обука, мировни или хуманитарни операции во Републиката или надвор од неа во кои учествуваат единиците на Армијата.
Во став 5 на овој член е предвидено дека штрајкот мора да се најави најмалку десет дена пред неговото започнување. Во него истовремено не можат да учествуваат повеќе од 10% од вработените во Армијата и не може да трае подолго од три дена.
Во оспорениот член 49 е предвидено дека се забранува синдикално организирање во Армијата во воена и вонредна состојба.
Според член 38 од Уставот се гарантира правото на штрајк.
Според став 2 на овој член со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата.
Во член 37 став 1 од Уставот, пак, е предвидено дека заради остварување на своите економски и социјални права граѓаните имаат право да основаат синдикат.
Во став 2 од наведениот член од Уставот е предвидено дека со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на синдикално организирање во вооружените сили, полицијата и органите на управата.
Според член 54 став 2 од Уставот на Република Македонија слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба, според одредбите на Уставот.
Тргнувајќи од анализата на содржината на наведените уставни одредби и содржината на оспорените одредби, произлегува дека посебниот карактер на одбраната на Републиката како право и должност на секој граѓанин и организираниот систем на одбрана на незавиност и територијалниот интегритет на државата ја наметнува потребата во мирно временски услови со закон да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк и синдикално организирање во Армијата, а во воена и вонредна состојба дури овие права и да бидат суспендирани, поради што оспорените одредби не се во несогласност со Уставот.
Во однос на делот од одредбата од член 48 став 1 од Законот според кој се забранува штрајк во Армијата во случај на извршување на меѓународни договори што се однесуваат на вежбовни активности, обука, мировни или хуманитарни операции во Републиката или надвор од неа во кои учествуваат единиците на Армијата, Судот смета дека пред се треба да се тргне од член 8 од Уставот на Република Македонија, во кој, покрај другите, како темелна вредност се вбројува и почитување на општоприфатените норми на меѓународното право, како и член 118 од Уставот, според кој меѓународните договори се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон кои по пат на ратификација се инкорпорирани во нашето позитивно право.
Имајќи ги предвид наведените уставни одредби содржината на оспорената одредба како и фактот на неделивоста на светскиот мир и безбедност на земјата, Судот смета дека целта на законодавецот во конкретниов случај не била да се ограничи правото на штрајк во едни нормални услови односно состојба во која се наоѓа државата. Имено Судот смета дека овие одредби се во функција на обезбедување и почитување на меѓународни норми кои се однесуваат на преземање на одредени активности во областа на одбраната кога во тие активности покрај странски субјекти се вклучени вооружените сили на Републиката поради што оспорениот дел од одредбата не е во несогласност со член 8 и член 118 од Уставот.
12. Судот, понатаму утврди дека во членот 67 од Законот е предвидено дека регрутот кој има намера да патува во странство на постојан или привремен престој подолго од три месеци е должен за патувањето да го извести Министерството за одбрана.
Според член 28 став 1 од Уставот на Република Македонија одбраната на Републиката е право и должност на секој граѓанин, а според став 2 на овој член од Уставот, остварувањето на ова право и должност на граѓаните се уредува со закон.
Според член 2 од Законот за одбрана извршувањето на воената обврска е една од правата и должностите на органите во одбраната на Републиката. Воената обврска на граѓаните се состои од регрутна обврска, обврска за служење на воен рок, и обврска за служење во резервен состав.
Според член 27 став 2 од Уставот секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врти во Републиката.
Остварувањето на овие права може да се ограничат со закон, единствено во случаи кога тоа е потребно заради заштита на безбедност на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.
Од наведените уставни и законски одредби произлегува дека одбраната на Републиката е право и должност на секој граѓанин чие извршување се уредува со закон, дека согласно Законот за одбрана извршувањето на воената обврска е општо за сите и се состои, меѓу другото, и од регрутна обврска.
Од тука утврдувањето дека воениот обврзник кој има статус на регрут, а има намера да патува во странство подолго од три месеци е должен да го извести Министерството за одбрана не значи ограничување на остварување на правото на регрутот да ја напушти Републиката, туку токму, во интерес на безбедноста на земјата, државата треба да има увид односно сознанија со колкав потенцијал на воени обврзници располага и дали тие се во државата или не, поради што Судот смета дека оспорената одредба не е во несогласност со Уставот.
13. Исто така Судот утврди дека во членот 69 точка 4 е предвидено дека од обврска за служење на воениот рок се ослободува лице кое поради смрт на неговиот брачен другар (сопруга) би го довел во прашање подигањето, чувањето, воспитанието и образованието на неговите малолетни деца, освен ако најдоцна до крајот на калнедарската година во која лицето полни 27 години, не стапи во нов брак.
Според член 40 став 3 од Уставот родителите имаат право и должност да се грижат за издржување и воспитување на децата.
Според член 42 став 1 Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица. Од содржината на уставните одредби произлегува дека родителите имаат право и должност да се грижат за издржување и воспитување на децата а Републиката посебно, покрај другото ги заштитува малолетните лица.
Поаѓајќи од овие уставни одредби, законодавецот и во сферата на одбраната ги прифатил овие принципи односно предвидел ослободување од обврска за служење на воениот рок на лице чии брачен другар е починат, а со цел да не се доведе во прашање подигањето, чувањето и воспитувањето на неговите малолетни деца. Интенцијата на законодавецот не била овие лица со ослободување од служење на воениот рок да ги доведе во привилегирана положба во однос на другите лица кои подлежат на обврска за служење на воен рок како што наведува иницијаторот, туку напротив поаѓајќи од фактот што доколку тоа лице стапи во брак до крајот на календарската година во која полни 27 години живот тој подлежи на воена обврска за служење на воениот рок ја покажува смислата и намерата на оваа законска одредба, поради што Судот смета дека таа не е во несогласност со Уставот и дека со неа оваа категорија на лица кои подлежат на воена обврска не се ставени во привилегирана положба во однос на другите воени обврзници.
14. Воедно Судот утврди дека во член 3 став 1 од Законот за одбрана е предвидено дека на воена обврска подлежат сите граѓани на Републиката од машкиот пол на возраст од 17 до 55 години живот.
Во став 2 на наведениот член е предвидено дека жените можат да подлежат на воена обврска под условите од став 1 на овој член, ако доброволно се пријават за воени обврзници до крајот на календарската година во која полнат 27 години живот.
Според член 28 став 1 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за иста работа одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Со оглед на тоа што Уставниот суд на Република Македонија по предметот У.бр.119/2001 со решение од 3 октомври 2001 не повел постапка за оценување уставноста на член 3 став 1 и 2 од Законот за одбрана со образложение дека со оспорената одредба не се создава нееднаквост на граѓаните по основ на пол, а по повод на новата иницијатива не наоѓа основ за поинакво одлучување, одлучи како во точката 3 од ова решение.
15. Со оглед на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.
16. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, д-р Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски, во однос на член 27 став 2 во делот “и на министерот за одбрана” и член 67 го донесе со мнозинство гласови, а во однос на другите членови од Законот едногласно.
У.бр.135/2001
У.бр.155/2001
5 јуни 2002 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Тодор Џунов