Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр. 70/1992) на седницата одржана на 26 април 2006 година донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 85 став 3 во делот “и надоместокот на трошоците” и членот 92 став 3 од Законот за животната средина (“Службен весник на Република Македонија” бр. 53/2005)
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 207 став 2 од Законот означен во точка 1 од ова решение и на уставноста и законитоста на Правилникот за трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката (“Службен весник на Република Македонија” бр. 100/2005)
3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 85 став 3, член 92 став 3 и член 207 став 2 од Законот означен во точка 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорените законски одредби немаат уставна основа, бидејќи со предвидените овластувањата на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина, се отстапувало од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и тие овластувања не можеле да се толкуваат како разработка на конкретни законски одредби. Ова особено ако се имал предвид член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи. Оспорените одредби според подносителот на иницијативата, воделе кон самоволност на извршната власт.
Фактот што Министерството за животна средина и просторно планирање ги врши работите што се однесуваат на следење на состојбата на животната средина; заштитата на водите, почвата, флората, фауната, воздухот и озонската обвивка од загадување; заштита од бучава, радијација, заштитата на биодиверзитетот, геодиверзитетот, националните паркови и заштитените области и реставрацијата на загадените делови од животната средина согласно член 28 став 1 алинеја 1, 2, 3 и 4 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, не можел да биде основа за навлегување во законодавната власт.
Поради тоа подносителот смета дека со постоењето на оспорените законски одредби се повредувале член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и член 96 од Уставот на Република Македонија.
Поради наведеното, подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на член 85 став 3, член 92 став 3 и член 207 став 2 од Законот за животна средина
Истиот подносител, со дополнително поднесена иницијатива, повторно го оспорува член 207 став 2 од Законот за животна средина, како и Правилникот за трошоците за работите извршени надвор од управната постапка по барање на странката, донесен од министерот за животна средина и просторно планирање.
Според подносителот на иницијативата, трошоците за работите извршени надвор од управната постапка по барање на странката можеле да се пропишуваат само со закон, а не со подзаконски пропис на министерот, особено поради тоа што Законот за животната средина не содржел никакви критериуми за утврдување на висината на трошоците извршени надвор од управната постапка, по барање на странката. Поради тоа, тој смета дека оспорената законска одредба не може да се толкува како разработка на конкретна законска норма во функција на нејзино извршување. Оспорената законска одредба, според подносителот на иницијативата, немала уставна основа, поради што автоматски и оспорениот Правилник не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 33, 51, 68 став 1 алинеја 2, член 91 алинеја 1 и 5 и член 96 од Уставот на Република Македонија, како и со член 55 став 1, член 56 став 1 и член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, поради што предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката.
4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 85 став 3 од Законот за животната средина, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува дополнителните критериуми, начинот и постапката и надоместокот на трошоците на вклучување и исклучување од Листата од ставот 1 на овој член. Според оспорениот член 92 од Законот, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ја пропишува висината на трошоците за спроведување на постапката за оцена на влијанието на проектот врз животната средина, кои ги надоместува инвеститорот. Според оспорениот член 207 став 2 од истиот закон, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува надоместоците на трошоците од ставот 1 на овој член и начинот на нивното плаќање.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3, 4 и 10 од Уставот на Република Македонија, покрај другите, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата.
Според член 43 став 1 од Уставот секој човек има право на здрава животна средина, а според став 2 секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Според ставот 3 на овој член, Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Според член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр. 58/2000 и 44/2002), министерот, меѓу другото, донесува правилници за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Согласно член 56 став 1 од овој закон, со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување, а според член 61 став 1 од истиот закон, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Врз основа на наведените уставни одредби, законодавецот го донел Законот за животната средина (“Службен весник на Република Македонија” бр. 53/2005). Предмет на уредување на овој закон согласно член 1 од Законот се правата и должностите на Република Македонија, на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје, како и правата и должностите на правните и на физичките лица, во обезбедувањето услови за заштита и за унапредување на животната средина, заради остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Целите на Законот се дефинирани во членот 4 од Законот, и тоа се: зачувување, заштита, обновување и унапредување на квалитетот на животната средина; заштита на животот и на здравјето на луѓето; заштита на биолошката разновидност; рационално и одржливо користење на природните богатства и спроведување и унапредување на мерките за решавање на регионалните и глобалните проблеми на животната средина.
Согласно член 3 став 1 од Законот, мерките и активностите за заштита и унапредување на животната средина се од јавен интерес.
Оспорените одредби од членовите 85 став 3 и 92 став 3 од Законот се поместени во Глава XI од Законот со наслов “Оцена на влијанијата на определени проекти врз животната средина”.
Согласно членот 5 точка 23 од Законот (дефиниции на одделни изрази употребени во законот), ”проект” претставува развоен документ со кој се анализираат и се дефинираат конечните решенија за користење на природните и на создадените вредности и се уредува изградбата на објекти и инсталации и спроведувањето на други дејности и активности кои имаат влијание врз животната средина, пределот и врз здравјето на луѓето. Согласно точка 24 од истиот член, “инвеститор/барател” е правно или физичко лице кое поднесува барање за одобрување на приватен проект или државниот орган кој иницира проект.
Согласно точка 29 од член 5 на Законот, “оцена на влијанието врз животната средина” е процена на можните влијанија на одредени плански документи, проекти и планирани активности врз животната средина.
Според член 76 од Законот, предмет на оцената на влијанието врз животната средина се проектите определени во согласност со членот 77 од овој закон, кои поради нивниот карактер, обем или локацијата на којашто се изведуваат можат да имаат значително влијание врз животната средина. Оценувањето се врши преку определување, опис и процена на влијанијата кои ги има или би можел да ги има определениот проект во текот на неговата изведба, работење и престанок со работа врз: луѓето и биолошката разновидност, почвата, водата, воздухот и другите природни богатства, како и климата, историското и културното наследство како и врз меѓусебните влијанија на елементите од алинеите 1, 2 и 3 на овој став.
Во натамошните одредби (членовите 77-91) од оваа Глава од Законот детално е регулирана постапката, односно начинот на кој се врши оцена на влијанието на проектот врз животната средина. Согласно овие одредби, оваа постапка, која во суштина претставува управна постапка, опфаќа повеќе фази: известување за намерата за изведување на проектот што го прави инвеститорот и јавно објавување на известувањето; постапка за утврдување на потребата од оцена на влијанието на проектот врз животната средина и определување на обемот на оцената на влијанието на проектот врз животната средина што го прави органот на управата надлежен за работите од областа на животната средина; изготвување на студија за оцена на влијанието на проектот врз животната средина што го прави инвеститорот; изготвување на извештај за соодветноста на студијата за оцена на влијанието на проектот врз животната средина; издавање на решение со кое се дава согласност или се одбива барањето за спроведување на проектот и јавна расправа по однос на студијата за оцена на влијанието на проектот врз животната средина.
Во рамките на овие одредби, Законот во оспорената одредба од член 85 предвидел дека органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина установува и води Листа на експерти за оцена на влијанието на проекти врз животната средина. Според ставот 2 од овој член, експерт за оцена на влијание врз животна средина може да биде секое физичко лице кое ги исполнува следиве услови: да има техничко познавање на експертско ниво од областа на животната средина, стекнато со високо образование од областа на природните и техничките науки, како и со обука и да има најмалку пет години работно искуство во соодветната област за која што се вклучува во Листата на експерти.
Според оспорениот став 3 од овој член министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува дополнителните критериуми, начинот и постапката и надоместокот на трошоците на вклучување и исклучување од Листата од ставот 1 на овој член.
Од анализата на оспорената одредба од членот 85, произлегува дека органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина води Листа на експерти за оцена на влијанието на проекти врз животната средина и ги утврдува условите што треба да ги исполнува физичкото лице за да може да биде вклучено во листата на експерти. Од анализата на останатите одредби од оваа глава (посебно одредбите на член 82, 83 и 86) произлегуваат и овластувањата на експертите од оваа листа. кои се состојат во учество на експертите во одделните фази од постапката за оцена на влијанието на проектот врз животната средина. Така согласно член 82 став 2, лицата од Листата на експерти можат како експерти овластени од страна на органот на управата надлежен за работите од областа на животната средина да учествуваат во определувањето на обемот на студијата за оцена на влијанието на проектот врз животната средина. Согласно член 83 став 2, експерт од листата на експерти од членот 85 став 1 ја потпишува студијата како одговорно лице за нејзиниот квалитет. Согласно член 86 став 1 органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина може да овласти лице од Листата на експерти за да го изготви извештајот за соодветноста на студијата за оцена на влијанието на проектот врз животната средина.
Од анализата на одредбата од членот 85 од законот, како и наведените одредби кои се однесуваат на овластувањата на лицата од Листата на експерти за оцена на влијанието на проекти врз животната средина од член 85 став 1, Судот оцени дека одредбата од член 85 претставува појдовна основа односно рамка министерот да ги определи дополнителните критериуми, начинот и постапката на вклучување и исклучување од оваа Листа на експерти, а во функција на операционализација на одредбите од Законот кои се однесуваат на оцената на влијанието на проектот врз животната средина. Во таа смисла, според Судот, одредбата од членот 85 став 2 во која се предвидени условите што треба да ги исполнува лицето за да може да биде вклучено во Листата на експерти, претставува доволно јасна законска рамка за да може министерот со подзаконски акт да ги утврди дополнителните критериуми, односно специфичните поблиски услови кои треба да ги исполнува лицето за да може да биде ставено на Листата на експерти, особено поради тоа што станува збор за експерти од различни области од науката и техниката. Од овие причини, Судот оцени дека со даденото овластување на министерот да ги пропише дополнителните критериуми, начинот и постапката на вклучување и исклучување од Листата на експерти за оцена на влијанието на проекти врз животната средина не се отстапува од уставното начело за поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Меѓутоа, според Судот, оспорената одредба во делот “и надоместокот на трошоците” би можела да се стави под сомнение од аспект на уставното начело за поделба на власта, од причина што во целината на законот, како и во оспорената законска одредба недостасуваат критериуми врз основа на кои министерот би ја определувал висината на надоместокот на трошоците на вклучување и исклучување од Листата на експерти од член 85 став 1. Одредбата би можела да се проблематизира и од аспект на начелото на владеење на правото од член 8 алинеја 3 од Уставот, од причина што од начинот на кој е формулирана одредбата не произлегува јасно какви трошоци настануваат за органот во случај на вклучување на едно лице на Листата на експерти, односно какви и дали воопшто настануваат трошоци за органот кога едно лице треба да се исклучи од Листата на експерти. Според оцената на Судот, во таа смисла нејасна е и интенцијата на законодавецот во врска со оваа одредба, имено, дали целта на законодавецот била да се надоместат реалните административни трошоци што би настанале за органот при постапувањето со барањата на заинтересираните лица за вклучување на Листата на експерти или пак се работи за надоместок едно лице да биде вклучено на оваа листа. Од овие причини Судот ја стави под сомнение оспорената одредба од член 85 став 3 во делот “и надоместокот на трошоците” од Законот за животната средина од аспект на нејзината согласност со Уставот.
Во врска со второоспорената одредба од член 92 став 3 од Законот, од анализата на целината на одредбата на член 92, како и на целината на одредбите од оваа Глава на Законот која се однесува на оцена на влијанијата на определени проекти врз животната средина, произлегува дека законодавецот во Законот ги утврдил само видот на трошоците кои настануваат во постапката за оцена на влијанието на проектот врз животната средина и кои се на товар на инвеститорот (трошоци за постапување по известувањето за намерата за изведување на проект, трошоци за определување на обемот на оцената на влијанието врз животната средина, трошоци за подготвување на извештајот за соодветноста на студијата за оцена на влијанието на проектот врз животната средина), без да утврди критериуми, односно рамка за утврдување на нивната висина односно износ.
Даденото законско овластување на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина да ја пропише висината на трошоците за спроведување на постапката за оцена на влијанието на проектот врз животната средина без постоење на законска рамка, според Судот не е во функција на разработка, односно операционализација на Законот и заради негово извршување, туку води кон утврдување на права и обврски за граѓаните и правните лица со подзаконски акт и остава можност за арбитрерност и мешање на извршната во законодавната власт што претставува повреда на уставното начело на поделбата на власта утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
6. Со трето оспорената одредба од член 207 став 2 од Законот, е дадено овластување на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина да ги пропише надоместоците на трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката.
Врз основа на оваа одредба, министерот за животна средина и просторно планирање донел Правилник за трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката (“Службен весник на Република Македонија” бр. 100/2005 година). Правилникот за трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката се состои од 4 члена. Според член 1 од Правилникот, со овој правилник се пропишуваат трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странката. Според член 2 од Правилникот, трошоците за работите извршени надвор од управната постапка, по барање на странките во зависност од видот на работите се: хемиска анализа на води (со табела на параметри и цена во денари), емисија на гасови и прашина, анализа на тешки метали во вода, почва и емисиона прашина со употреба на ААС и ИЦП и анализи со употреба на хроматографски техники. Според член 3 од Правилникот, цените наведени во членот 2 важат за сите поединечни мерења. Со зголемување на бројот на мерните места (над 4 мерни места) и мострите за анализа, цената се намалува за 20%. Според член 4 од Правилникот, овој правилник влегува во сила со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
Од анализата на оваа оспорена одредба и одредбите од оспорениот правилник произлегува дека станува збор за различни видови на трошоци кои се прават при вршење на хемиска анализа на води, проверка на емисијата на гасови и прашина, анализа на тешки метали во вода, почва и емисиона прашина, како и употреба на хроматографски техники.
Овие анализи се прават по барање на странките и надвор од редовната работа на државните органи кои по службена должност вршат вакви анализи, поради што е предвидено овие трошоци да ги сноси самата странка. Имајќи го предвид ова, а особено поаѓајќи од специфичноста на трошоците, според Судот, определувањето на висината на овие трошоци со акт на министерот е во функција на операционализација на одредбите од Законот за животната средина и не значи мешање на извршната во законодавната власт. Од овие причини Судот утврди дека оспорената одредба од членот 207 став 2 од Законот, како и оспорениот Правилник не е во спротивност со принципот на поделбата на власта гарантиран со Уставот.
Од истите причини Судот смета дека оспорениот Правилник не е во несогласност со член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, бидејќи министерот со свој пропис не ја пропишува обврската на граѓаните да го плаќаат надоместокот на трошоците, туку таа обврска произлегува од самиот закон, така што министерот со оспорениот правилник го утврдува само износот на надоместокот во зависност од видот на анализите што се вршат по барање на странката. Поради наведените причини Судот не го постави прашањето за согласноста на оспорениот Правилник со наведените уставни и законски одредби.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Решението во однос на точка 1, Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов, а решението во однос на точка 2, Судот го донесе со мнозинство гласови.
У.бр.151/2005
У.бр.233/2005
26 април 2006 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова