Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 4 април 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 33 став 1 точки 6 и 8 и член 245 став 1 точка б) од Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016).
2. Каролина Таневска од Прилеп, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.
Подносителката на иницијативата најнапред наведува дека оспорените законски одредби не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 1 (темелна вредност: основни слободи и права), алинеја 3 (темелна вредност: владеење на правото) и алинеја 7 (темелна вредност: слобода на пазарот и претприемништвото), понатаму со член 9 (начело на еднаквост), член 32 ставови 1 и 2 (право на работа, слободен избор на вработување, достапност на секое работно место на секого под еднакви услови), потоа со член 51 (обврска за усогласеност на законите со Уставот и должноста на секого да го почитува Уставот и законите), како и со член 55 став 1 (гарантирањето на слободата на пазарот и претприемништвото) од Уставот на Република Македонија. Поради тоа, се предлага укинување на оспорените одредби од Законот за извршување.
Во образложение на претходното тврдење, се наведува дека член 33 став 1 точка 6 од Законот предизвикувал лицата кои немале правосуден испит а го положиле извршителскиот испит согласно одредбите од стариот Закон за извршување – според пообемна програма, врз основа на најмалку 5 години работно искуство на правни работи или 3 години на извршни работи, да не можат во рок од две години по положен правосуден испит да конкурираат за извршител, со што тие лица требале да имаат многу повеќе работно искуство од другите кандидати за извршители, па тоа значело нееднакво пристапување кон кандидатите, нивна нерамноправна положба и ставање во позиција на неизвесност во врска со правата стекнати на законит начин. За да се спречела таквата негативна последица за лицата кои порано го положиле извршителскиот испит, членот 266 став 4 од новиот Закон за извршување требало да определи дека нивните уверенија за положен извршителски испит се основа за изземање на тие лица од условот-две години работен стаж на правни работи по положен правосуден испит, но со оглед дека таков исклучок немало предвидено во наведената законска одредба, оспорениот член 245 став 1 точка б) од Законот бил во спротивност со член 266 став 4 од истиот закон. Оттука произлегувало дека член 33 став 1 точка 6 и член 245 став 1 точка б) од Законот сериозно го доведувале во прашање обезбедувањето на принципот на правна сигурност под што се подразбирало дека нова правна норма не може да ги ограничува или укинува оние права, статус и положба кои се стекнати на законит начин пред донесувањето на новата норма.
Во однос на оспорениот член 33 став 1 точка 8 од Законот, во иницијативата се наведува дека сите извршители кои се именувани според стариот Закон за извршители ја вршат работата без да го исполнуваат условот од член 33 став 1 точка 8 од новиот Закон за извршување бидејќи тој услов не постоел во стариот Закон за извршување, па дури дел од нив ја вршеле таа работа и без положен правосуден испит. Освен тоа, неспорно било дека познавањето на странски јазици е од непроценлива вредност, но севкупната постапка извршителите ја водат на македонски јазик и врз основа на извршна исправа составена исто така на македонски јазик, а доколку се извршувала одлука на странски суд, истата требало да помине низ механизмот на признавање пред надлежен суд и, покрај оригиналната странска извршна исправа, морало да биде приложен и заверен превод на извршната исправа од овластен судски преведувач. Оттука произлегувало дека член 33 став 1 точка 8 од Законот не бил во согласност со наведените уставни одредби, пред се со темелната вредност владеење на правото.
На крајот, во иницијативата се наведува дека: „Преминот од стариот во новиот режим на уредување на односите во Законот за извршување, треба да се обезбеди на начин кој подразбира избраните мерки односно средства да бидат соодветни на целите и причините поради кои се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање или во поголем обем да не се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат. Нарушен е принципот на еднаквост и забрана на дискриминација имплицирајќи правна несигурност, различно применување и интерпретирање и со тоа повреда на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок“. Подносителката на иницијативата смета дека оспорените законски одредби се најасни, непрецизни и од уставно-правен аспект неодржливи. Тие одредби не кореспондирале со уставниот принцип на еднакво постапување со граѓаните од аспект на постигнување на конзистентност во правниот систем, односно со цел да се овозможеле еднакви услови за именување на извршители во Република Македонија.
3.а) Судот на седницата утврди дека положбата, условите и начинот на именување на извршител и на заменик на извршител според стариот Закон за извршување беше уреден на следниот начин:
а.1. Во врска со извршителот, членот 31 став 1 од стариот Закон за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2005, 50/2006, 129/2006, 8/2008, 83/2009, 50/2010, 83/2010, 88/2010, 171/2010, 148/2011 и 187/2013) определуваше дека: „Извршителот е лице кое врши јавни овластувања утврдени со закон именувано согласно со одредбите од овој закон.“
Во член 32 став 1 од Законот се определуваа следните услови за именување на лице за извршител: „1) да е државјанин на Република Македонија; 2) да е деловно способно и да има општа здравствена способност, што се докажува со уверение издадено од надлежна здравствена установа од областа на медицина на трудот; 3) да е дипломиран правник со завршено четиригодишно високо образование на правни студии или дипломиран правник со стекнати 300 кредити според Европскиот кредит-трансфер систем (ЕКТС); 4) да има најмалку пет години работно искуство на правни работи или три години на извршни работи; 5) да има положен испит за извршител според програмата што ја пропишува министерот за правда; 6) активно да го владее македонскиот јазик; 7) да не е осуден со правосилна судска одлука на безусловна казна затвор над шест месеца, или да не му е изречена казна забрана за вршење на должноста извршител; 8) да даде изјава пред нотар дека ќе обезбеди опрема и простор кои се потребни и соодветни за вршење на извршни работи, и 9) да даде изјава пред нотар за својата имотна состојба, со сите последици од давање на лажен исказ.“
Според член 33 став 1 од истиот закон, „Министерот за правда го именува извршителот врз основа на конкурс.“
а.2. Во врска со заменикот на извршителот, членот 47 став 1 од стариот Закон за извршување пропишуваше дека: „Секој извршител има обврска да достави предлог за именување на заменик на извршител во рок од 30 дена од денот на започнување со работа. Заменикот на извршителот го заменува извршителот кога тој е спречен да спроведува извршни дејствија заради болест, отсуство или привремена забрана за вршење на должноста – суспензија. Заменикот на извршителот го именува министерот за правда по предлог на извршителот, за определено или на неопределено време.“
Според став 2 од истиот член, „за заменик на извршител може да биде именуван: 1) лице кое ги исполнува условите да биде именувано за извршител и работи во канцеларијата на извршителот, и 2) разрешениот извршител, во случај на разрешување од должност поради исполнување на услови за пензионирање, но не подолго од една година.“
б) Судот на седницата понатаму утврди дека положбата, условите и начинот на именување на извршител и на заменик на извршител според новиот Закон за извршување е уреден на следниот начин:
б.1. Во врска со извршителот, членот 32 став 1 од новиот Закон за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016) определува дека: „Извршителот е лице кое врши јавни овластувања утврдени со закон именувано од Министерството за правда (во натамошниот текст: Министерството), согласно со одредбите од овој закон.“
Според член 33 став 1 од Законот, „За извршител може да биде именувано лице кое ги исполнува следниве услови: 1) да е државјанин на Република Македонија; 2) да е деловно способно и да има општа здравствена способност, што се докажува со уверение издадено од надлежна здравствена установа од областа на медицина на трудот; 3) да е дипломиран правник со завршено четиригодишно високо образование на правни студии или дипломиран правник со стекнати 300 кредити на правни студии според Европскиот кредит-трансфер систем (ЕКТС); 4) да има положено правосуден испит; 5) да има положено квалификационен испит и испит за рангирање на конкретниот конкурс, психолошки тест и тест на интегритет; 6) да има работен стаж на правни работи од најмалку две години по положен правосуден испит; 7) активно да го владее македонскиот јазик; 8) да поседува меѓународно признат сертификат за познавање на најмалку еден од трите најчесто користени јазици на Европската унија (англиски, француски, германски) издаден од официјален европски тестатор, член на здружението ALTE на европски тестатори на Б1 (В1) нивото на ЦЕФТ (CEFT), односно ИЕЛТС со 3,5 – 4,5 поени, ПЕТ, БЕК П, БУЛАТС, или Аптис, или ТОЕФЕЛ ПБТ најмалку 450 бода, ТОЕФЕЛ ЦБТ најмалку 135 бода, или ТОЕФЕЛ ИБТ најмалку 45 бода, или ДЕЛФ, ТЦФ, ТЕФ, или Гете сертификат, ТестДаФ; 9) да не е осуден со правосилна судска одлука на безусловна казна затвор над шест месеци, или да не му е изречена казна забрана за вршење на професија, дејност или должност; 10) да даде изјава пред нотар дека ќе обезбеди опрема и простор кои се потребни и соодветни за вршење на извршни работи и 11) да даде изјава пред нотар за својата имотна состојба, со сите последици од давање на лажен исказ.“
Во врска со член 33 став 1 точка 5 од Законот односно условот – квалификационен испит, со член 245 став 1 од истиот закон се пропишува дека: „Квалификационен испит можат да полагаат дипломирани правници со положен правосуден испит кои се пријавиле на Конкурс за именување на извршители и до Министерството за правда доставиле пријава за полагање испит заедно со доказ за: а) завршено четиригодишно високо образование на правни студии VII/1 или 300 кредити според европскиот кредит-трансфер систем (ЕКТС) во Република Македонија; б) најмалку две години работен стаж на правни работи по положен правосуден испит; в) за уплатениот износ на предвидените средства за полагање на испитот.“
Во член 34 став 1 од Законот се пропишува дека: „Извршителот се именува со решение на Министерството врз основа на конкурс.“
б.2. Во врска со заменикот на извршителот, членот 49 став 1 од Законот определува дека: „Заменикот на извршителот е лице вработено во канцеларијата на извршителот, кое го заменува извршителот кога тој е спречен да спроведува извршни дејствија заради болест, отсуство, смрт или изречена дисциплинска марка – привремено одземање на правото на вршење на должноста извршител или привремена забрана за вршење на должноста – суспензија. Заменикот на извршителот го именува Министерството со решение по предлог на извршителот, за определено или на неопределено време. Секој извршител има обврска да достави предлог за именување на заменик на извршител во рок од 30 дена од денот на започнување со работа.“ Во ставот 2 од истиот член се определува дека: „За заменик на извршител може да биде именувано лице кое има положено испит за заменик извршител и ги исполнува другите услови да биде именувано за извршител.“
Според член 245 став 3 од Законот, „Испитот за заменик извршител се спроведува согласно условите определени во ставот 1 на овој член, два пати во текот на една календарска година“ (а тие услови се: завршени четиригодишни правни студии, две години работно искуство на правни работи по положен правосуден испит и уплатени средства за полагање на испитот).
б.3. Во преодните и завршните одредби од новиот Закон за извршување, со членот 269 се пропишува дека одредбите од тој закон ќе започнат да се применуваат од 1 јануари 2017 година, а во членот 268 од истиот закон се определува дека со наведениот датум престануваат да важат одредбите од стариот Закон за извршување.
Во однос на извршителите именувани според стариот Закон за извршување, членот 266 став 1 од новиот Закон за извршување пропишува дека „…продолжуваат со работа, согласно со одредбите од овој закон“, а во однос на замениците извршители именувани според стариот Закон за извршување, ставот 2 од истиот член исто така определува дека „…продолжуваат со работа, согласно со одредбите од овој закон.“ Притоа, во ставот 4 од истиот член на Законот се утврдува дека: „Уверенијата за положен испит за извршители согласно одредбите на Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2005, 50/2006, 129/2006, 8/2008, 83/2009, 50/2010, 83/2010, 88/2010, 171/2010, 148/2011 и 187/2013), се признаваат како уверенија за положен квалификационен испит и претставуваат услов за пријавување на полагање на испит за рангирање по распишан конкурс за именување на извршител.“
Од изнесените законски одредби произлегува дека новиот Закон за извршување ги задржува и продолжува правилата од стариот Закон за извршување во врска со извршителот, и тоа:
(1) положбата на извршителот – лице кое врши јавни овластувања утврдени со закон (член 31 став 1 од стариот закон и член 32 став 1 од новиот закон),
(2) начинот на неговото бирање – именување од министерот односно Министерството за правда врз основа на конкурс (член 33 став 1 од стариот закон и член 34 став 1 од новиот закон), и
(3) за извршителите именувани според стариот Закон за извршување, се задржуваат и продолжуваат и условите од тој закон (член 32 став 1 од стариот закон: положен испит за извршител, работно искуство над пет години на правни работи или три години на извршни работи, …) – со правилото дека продолжуваат со работа согласно со одредбите од новиот Закон за извршување (член 266 став 1 од новиот закон), а
(4) за извршителите што ќе бидат именувани според новиот Закон за извршување, овој закон предвидува поинакви правила од оние содржани во стариот Закон за извршување (член 33 став 1 од новиот закон: положен правосуден испит, положен квалификационен испит, положен испит за рангирање по конкретен конкурс, положен психолошки тест, положен тест на интегритет, работен стаж над две години на правни работи по положен правосуден испит, меѓународен сертификат за познавање на англиски, француски или германски јазик, …) – со правилото дека новиот Закон за извршување ќе започне да се применува од 1 јануари 2017 година (член 269 од новиот закон).
Понатаму, од изнесените законски одредби во однос на заменикот на извршителот, произлегува дека новиот Закон за извршување ги задржува и продолжува правилата од стариот Закон за извршување во врска со:
(1) положбата на заменикот на извршителот – тоа е лице кое е вработено во канцеларијата на извршителот и ги исполнило условите да биде именувано за извршител (член 47 став 1 од стариот закон и член 49 став 1 од новиот закон),
(2) начинот на неговото бирање – го именува министерот односно Министерството за правда на предлог на извршителот (член 47 став 1 реченица трета од стариот закон и член 49 став 1 реченица втора од новиот закон), и
(3) за заменик на извршител кој е именуван според стариот Закон за извршување и останува на таа должност, се задржуваат и продолжуваат (а) и условите од стариот Закон за извршување (член 47 став 2 од стариот закон: лицето работи во канцеларијата на извршителот и ги исполнило условите да биде именувано за извршител) – со правилото дека продолжуваат со работа согласно со одредбите од новиот Закон за извршување (член 266 став 2), но за тие лица – заменици на извршители новиот Закон за извршување предвидува и поинакви правила од оние содржани во стариот Закон за извршување доколку бараат да бидат именувани за извршители – (б) нивните уверенија за положен испит за извршители се признаваат како уверенија за положен квалификационен испит и претставуваат услов за пријавување на полагање на испит за рангирање по распишан конкурс за именување на извршител (член 266 став 4), што значи дека тие лица треба да исполнат дополнителен услов – да положат испит за рангирање по распишан конкурс за именување на извршител, па во врска со тој испит треба да исполнат и други дополнителни услови – положен правосуден испит ако го немаат, како и да имаат над две години работно искуство по положен правосуден испит (член 245 ставови 1 и 2), а
(4) за замениците на извршители што ќе бидат именувани според новиот Закон за извршување, овој закон предвидува поинакви правила од оние содржани во стариот Закон за извршување (член 49 став 2 и член 245 ставови 1 и 2 од новиот закон: четиригодишни правни студии, положен правосуден испит, две години работно искуство на правни работи по положен правосуден испит, положен испит за заменик извршител) – со правилото дека новиот Закон за извршување ќе започне да се применува од 1 јануари 2017 година (член 269 од новиот закон).
Според тоа, во врска со конкретната иницијатива која е поставена од аспект на лична засегнатост на подносителката на иницијативата-заменик на извршител, произлегува дека:
(1) лицата кои се именувани за извршители и заменици на извршители согласно на условите пропишани во стариот Закон за извршување, остануваат на тие должности и продолжуваат да ја вршат таа работа (член 266 ставови 1 и 2 од новиот закон), а
(2) лицата кои се именувани за заменици на извршители согласно на условите пропишани во стариот Закон за извршување (па и оние кои имаат положен извршителски испит и соодветно искуство, но без положен правосуден испит) и бараат да бидат именувани за извршители по започнувањето на примената на новиот Закон за извршување на 1 јануари 2017 година, мораат да исполнат дополнителни услови (член 266 став 4 и член 245 ставови 1 и 2 од новиот закон: положен правосуден испит, над две години работно искуство по тоа, положен испит за рангирање).
4. При таква уреденост на положбата, условите и начинот на именување на извршител и на заменик на извршител според стариот и новиот Закон за извршување, пред Судот се поставија следните прашања кои претходат на прашањата од иницијативата: што уредуваат оспорениот член 33 став 1 точки 6 и 8 и оспорениот член 245 став 1 точката б) од новиот Закон за извршување и дали законодавецот има уставна основа за таквото уредување на наведената материја?
Во врска со тие прашања, Судот утврди дека според член 61 став 1 од Уставот, „Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.“
Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот се определува дека Собранието на Република Македонија донесува закони.
Од изнесените уставни одредби произлегува дека Собранието на Република Македонија е државен орган кој ги претставува граѓаните, дека е носител на законодавната власт и дека со законите ги уредува односите во сите сфери на општественото живеење пропишувајќи ги условите под кои се остваруваат слободите и правата на човекот и граѓанинот.
Имајќи предвид дека со оспорениот член 33 став 1 точки 6 и 8 од Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016) се уредуваат условите под кои едно лице може да биде именувано за извршител (работен стаж од две години по положен правосуден испит и меѓународно признат сертификат за познавање странски јазик), како и дека со оспорениот член 245 став 1 точка б) од истиот закон се пропишува постоење доказ за исполнетоста на условот за полагање на квалификационен испит за извршител (работен стаж од две години по положен правосуден испит), Судот оцени дека оспорените три законски одредби имаат основа во наведените одредби од Уставот на Република Македонија.
5. Во врска со прашањата покренати со иницијативата, Судот го утврди следното:
Според член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 7 од Уставот, „темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, слободата на пазарот и претприемништвото.“
Во член 9 став 1 од Уставот се определува дека „граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба“, а според ставот 2 од истиот член „граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.“
Членот 32 став 1 од Уставот пропишува дека „секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност“, а ставот 2 од истиот член определува дека „секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.“
Во членот 51 од Уставот се определува дека „во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон“ (став 1). „Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“ (став 2).
Според член 55 став 1 од Уставот, „се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.“
Од изнесените уставни одредби произлегува дека основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот се една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија и таа вредност се остварува, покрај другото, преку еднаквоста на граѓаните по основите утврдени во Уставот и преку правото на работа, слободен избор на вработување и достапност на секое работно место на секого под еднакви услови. Владеењето на правото е исто така темелна вредност на уставниот поредок, која се остварува, покрај другото, преку согласност на законите со Уставот и согласноста на подзаконските прописи со Уставот и со законите, како и преку должноста на секого да ги почитува Уставот и законите, а слободата на пазарот и претприемништвото како темелна вредност на уставниот поредок се операционализира така што Уставот го гарантира остварувањето на таа вредност.
Од содржината на член 266 ставови 1 и 2 од Закон за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016), Судот утврди дека лицата кои се именувани за извршители и заменици на извршители согласно на условите пропишани во стариот Закон за извршување, остануваат на тие должности и продолжуваат да ја вршат таа работа, а од содржината на член 266 став 4 и член 245 ставови 1 и 2 од Законот Судот утврди дека лицата кои се именувани за заменици на извршители согласно на условите пропишани во стариот Закон за извршување (па и оние кои имаат положен извршителски испит и соодветно искуство, но без положен правосуден испит) и бараат да бидат именувани за извршители по започнувањето на примената на новиот Закон за извршување на 1 јануари 2017 година, мораат да исполнат дополнителни услови (положен правосуден испит, над две години работно искуство по тоа, положен испит за рангирање).
Од таквата законска уреденост понатаму произлегува дека правата кои ги стекнале лицата именувани за извршители или заменици на извршители според условите од стариот Закон за извршување, не ги губат стекнатите права, туку ги задржуваат тие права и продолжуваат да ја работат дотогашната работа и по започнувањето на примената на новиот Закон за извршување, поради што наводите во иницијативата дека со оспорените законски одредби се повредувале нивните права стекнати на законит начин и се создавала правна несигурност, се неосновани. Од тие причини Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на наведените законски одредби со одредбите од Уставот наведени во иницијативата.
Во врска со другите наводи во иницијативата, дека се создавала нееднаквост меѓу извршителите кои беа именувани според условите од стариот Закон за извршување, од една страна, и замениците на извршителите кои биле именувани според условите од стариот Закон за извршување, а сега не можеле да бидат именувани за извршители според старите услови, од друга страна, Судот утврди дека и тие наводи се неосновани со оглед дека начелото на еднаквост подразбира еднаквост меѓу субјектите кои се наоѓаат во иста правна положба и нееднаквост меѓу субјектите кои се наоѓаат во различна правна положба, а со иницијативата се бара еднаквост меѓу субјектите (заменици на извршители и извршители) кои се наоѓаат во нееднаква правна положба.
Лицата, пак, кои беа именувани за заменици на извршители според условите од стариот Закон за извршување, а бараат да бидат именувани за извршители по започнувањето на примената на новиот Закон за извршување на 1 јануари 2017 година, со исполнувањето на дополнителните услови предвидени во новиот Закон за извршување (положен испит за рангирање, па и положен правосуден испит ако претходно го немале, како и работно искуство по положен правосуден испит) не се дискриминираат туку се ставаат во еднаква правна положба со другите лица кои бараат именување за извршители по започнувањето на примената на новиот Закон за извршување, поради што и за оваа релација Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените законски одредби со одредбите од Уставот наведени во иницијативата.
Во однос на наводот во иницијативата дека севкупната постапка извршителите ја водат на македонски јазик и врз основа на извршна исправа составена исто така на македонски јазик па условот – познавање странски јазик пропишан во член 33 став 1 точка 8 од Законот бил непотребен, Судот оцени дека и таквиот навод е неоснован со оглед дека законодавецот има легитимна цел со кој го оправдува постоењето на таквиот услов, поради што не може да се постави прашањето за согласноста на наведената законска одредба и од тој аспект со одредбите од Уставот изнесени во иницијативата.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.24/2017
4 април 2018 год.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски