Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 ноември 2022 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА Решението УП.1 бр.11-44 од 16.05.2018 година, донесено од градоначалникот на Општина Дојран, со кое се одобрува локална урбанистичка планска документација за дел К.П. бр.1073 и др. за К.О. Сретеново, Општина Дојран, изработена од ДГПТУ „СТАН АРТ“ ДООЕЛ Куманово, со тех.бр.26.01.12/17 од април 2018 година, кој опфат опфаќа простор од 4309,00 m².
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на актот, означен во точката 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод иницијативата поднесена од Гордана Стоиловска, преку полномошникот Момчило Доцевски, адвокат од Куманово, со Решението У. бр. 21/2020 од 15 декември 2021 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од оваа одлука.
5. Судот, на седницата утврди дека градоначалникот на Општина Дојран, врз основа на член 88 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015) и член 46 став 13 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/14, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16 и 90/17), постапувајќи по барањето на ДГПТУ „СТАН АРТ“ ДООЕЛ Куманово и нарачателот ДПТ „МЕТАЛПРОМЕТ“ ДООЕЛ Струмица, како и доставениот предлог од Комисијата за урбанизам, го донел Решението УП.1 бр.11-44 од 16 мај 2018 година со кое се одобрува локална урбанистичка планска документација за дел од К.П. бр.1073 и др. за К.О Сретеново, Општина Дојран – изработена од ДГПТУ „СТАН АРТ“ ДООЕЛ Куманово со тех.бр.26.01.12/17 од април 2018 година, кој опфат опфаќа простор од 4309,00 m² со намена: Б5 (хотелски комплекси).
Судот, утврди и дека во решението е наведена документацијата која била приложена со поднесеното барање за одобрување на локалната урбанистичко-планска документација, а на која градоначалникот на Општина Дојран извршил увид.
Судот, исто така, утврди дека градоначалникот на Општина Дојран, по извршениот увид на приложената документација со барањето и приложените документи од страна на Комисијата за урбанизам од извршената јавна презентација и јавна анкета и насоките дадени во извештајот од спроведената јавна презентација и јавна анкета, констатирал дека барањето за одобрување на конкретната локална урбанистичко-планска документација е основано и дека истата е изработена согласно член 46 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/14, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16 и 90/17), поради што одлучил како во диспозитивот на оспореното решение.
6. Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 10 од Уставот, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Ставот 2 на истиот член предвидува дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Член 56 став 1 од Уставот предвидува дека сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита.
Според член 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/14, 44/15, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16, 64/18 и 168/18) кој бил во сила во време на спроведувањето на постапката (во која е донесено оспореното решение со кое била одобрена конкретната локална урбанистичко-планска документација), со овој закон се уредуваат условите и системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите на планска документација и постапката за изработување и донесување на истата, како и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање.
Планирањето на просторот е уредено во глава II од Законот за просторно и урбанистичко планирање, насловена како „Планирање на просторот”, во која се содржани членовите 7-15 од Законот.
Co ставот 2 на членот 7 од овој закон се утврдени видовите на урбанистичко-планска документација кои се донесуваат во зависност од видот на градбата која е предмет на планирање (локална урбанистичко-планска документација; државна урбанистичко-планска документација; урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона; урбанистичко-планска документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес).
Понатаму, постапката за изработување и донесување на урбанистичко-планските документации е разработена во глава VI на Законот, членови 24-43 од Законот, исто така, содржи и посебна глава којашто се однесува на урбанистичко-планските документации, глава VII, членови 44-49.
Ставот 1 на членот 24 од Законот предвидува дека постапката за изработување и донесување на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко-плански документации и урбанистичко-проектни документации се спроведува во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам.
Понатаму, ставот 1 на членот 25 од Законот кој се однесува на условите за планирање на просторот предвидува дека за согледување на планските можности за планирање на просторот односно изготвување на урбанистичките планови и урбанистичко-планската документација, органот надлежен за изработка на планската програма во случаите од член 26 став 2 и став 3 на овој закон, односно подносителот на барањето за одобрување на планската програма во случаите од член 26 став 5 на овој закон, должни се пред изработка на планската програма да обезбедат услови за планирање на просторот.
Членот 26 од Законот ја уредува Планската програма и истиот, покрај другото, со ставот 1 предвидува дека урбанистичките планови од членот 7 став 1 точка 2 на овој закон, регулациските планови на генерален урбанистички план и урбанистичко планските документации од член 7 став 2 на овој закон се изработуваат врз основа на планска програма со која се утврдува границата и содржината на планскиот опфат и истата се состои од текстуален и графички дел.
Со членот 28 од овој закон, кој се однесува на Стратегиската оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето се предвидува дека: „(1) Стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето се спроведува при донесување на генерален урбанистички план, урбанистички план за село, урбанистички план за вон населено место, локална и државна урбанистичко-планска документација, а при донесување на детален урбанистички план само доколку не била спроведена стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето при донесувањето на генералниот урбанистички план врз основа на кој е изработен предметниот детален урбанистички план. (2) Донесувачот на урбанистичките планови и урбанистичко-планската документација од став (1) на овој член е должен по донесување на годишната програма од член 20 став (1) на овој закон, да донесе одлука за спроведување или одлука за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето, во која се образложени причините за спроведувањето односно неспроведувањето на оценката, на начин и постапка пропишани со Законот за животната средина. (3) Доколку органот на државна управа надлежен за вршење на работите од областа на животната средина, во рок од осум дена од приемот на одлуката со која е одлучено да не се спроведува стратегиска оценка за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето, формуларите и другите придружни документи утврдени со Законот за животната средина, не донесе решение со кое го задолжува донесувачот на урбанистичкиот план односно урбанистичко-планската документација да спроведе стратегиска оценка за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето, не се спроведува стратегиска оценка“.
Ставот 1 на членот 44 од Законот предвидува дека заради уредување на просторот, во зависност од видот на градбата можат да се изработат следните видови на урбанистичко-плански документации: локална урбанистичко-планска документација, државна урбанистичко-планска документација, урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичко-планска документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес. Според ставот 2 на истиот член, урбанистичко-планските документации ги изработува правно лице со лиценца за изработување на урбанистички планови, издадена согласно одредбите на овој закон. Понатаму, ставот 3 на истиот член предвидува дека урбанистичко планските документации задолжително содржат детални мерки за заштита на недвижното културно наследство според заштитно-конзерваторските основи доколку во планскиот опфат постои недвижно културно наследство.
Членот 46 ја дефинира локалната урбанистичко-планска документација и во него меѓу другото, со ставот 1 се предвидува дека локална урбанистичко-планска документација е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на градежна парцела вон планскиот опфат, за градби од втора категорија утврдени со Законот за градење. Со ставот 2 на истиот член се предвидува дека со локална урбанистичка планска документација не може да се уредува просторот за градби со намена А1 (домување во станбени куќи) и А2 (домување во станбени згради), согласно стандардите и нормативите за урбанистичко планирање од член 68 на овој закон, освен за вклопување на објекти со наведената намена за кои е донесено решение за утврдување на правен статус согласно со Законот за постапување со бесправно изградени објекти. Ставот 3 на членот 46 предвидува дека по исклучок од став 1 и став 2 на овој член со локална урбанистичко-планска документација може да се врши уредување и користење на просторот вон плански опфат, со определување на повеќе градежни парцели за градби со намена А1 (домување во станбени куќи), согласно стандардите и нормативите за урбанистичко планирање од член 68 на овој закон, доколку предмет на планирање е плански опфат со површина од најмалку еден хектар, во кој се предвидуваат најмалку 20 градежни парцели за изградба на градби со наведената намена. Понатаму, според ставот 4 на членот 46, локалната урбанистичко-планска документација се одобрува од страна на општината на чие подрачје е планскиот опфат кој е предмет на планирање. Со ставот 5 на истиот член е пропишано дека локалната урбанистичко-планска документација се изработува врз основа на услови за планирање на просторот, а при изработката на локалната урбанистичко-планска документација, се спроведува постапката за прибирање на податоци и информации, утврдена во член 32 на овој закон. Понатаму, според ставот 6, пред изработка на локална урбанистичко-планска документација, се спроведува постапка за изработка односно одобрување на планска програма, утврдена во член 26 на овој закон, се постапува согласно член 28 на овој закон, а доколку со планската програма се зафаќаат нови земјоделски површини, се постапува согласно член 27 на овој закон. Ставот 7 од истиот член предвидува дека барање за одобрување на локална урбанистичко-планска документација можат да достават државни органи, физички и правни лица, на кои им е одобрена планска програма согласно член 26 на овој закон, во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам. Кон барањето се доставува предлог на локална урбанистичко-планска документација со позитивен извештај за стручна ревизија. Понатаму, со ставот 13 од истиот член е предвидено дека по спроведувањето на дејствијата од ставовите 9 и 12 на овој член, комисијата за урбанизам на општината односно општината на Градот Скопје од член 23 став 1 на овој закон, во електронска форма преку информацискиот систем е-урбанизам, доставува предлог до градоначалникот на општината, односно на општината во Градот Скопје, за одобрување или одбивање на барањето за одобрување на локалната урбанистичко-планска документација, кој врз основа на доставениот предлог, донесува решение со кое ја одобрува локалната урбанистичко-планска документација или го одбива барањето за одобрување на истата.
Од анализата на наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата се темелни вредности на уставниот поредок на Републиката, па оттука и потребата законодавецот да пропише прецизна регулатива во врска со уредувањето и користењето на просторот, точно определувајќи ги урбанистичко-планските документации, нивната содржина и постапката за нивно донесување.
Во насока на ова, од одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање може да се заклучи дека заради планирање на просторот се донесуваат планови во зависност од просторот кој е предмет на планирање, и тоа: Просторен план на Република Македонија и урбанистички планови (генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место), додека заради уредување на просторот, во зависност од видот на градбата можат да се изработат повеќе видови на урбанистичко-плански документации. Притоа, локалната урбанистичко-планска документација е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на градежна парцела вон планскиот опфат, за градби од втора категорија утврдени со Законот за градење.
Истата се изработува врз основа на услови за планирање на просторот, а при нејзината изработка се спроведува постапка на прибирање на податоци и информации. Понатаму, пред нејзината изработка, се спроведува постапка за изработување, односно одобрување на планска програма, а постапката за одобрување на локалната урбанистичко-планска документација ја спроведува Комисијата за урбанизам. На крајот, по спроведувањето на сите дејствија на законски пропишаната постапка, Комисијата за урбанизам доставува предлог во електронска форма до градоначалникот на општината за одобрување или одбивање на барањето за одобрување на локална урбанистичко-планска документација, за што градоначалникот донесува посебно решение.
Изработката на стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето е, исто така, дел од постапката за донесување на локалната урбанистичко-планска документација и во оваа смисла донесувачот на урбанистичко-планската документација е должен по донесување на годишната програма, да донесе одлука за спроведување или одлука за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето, во која се образложени причините за спроведувањето, односно неспроведувањето на оценката, на начин и постапка пропишани со Законот за животната средина.
Покрај наведената регулатива, со други закони се уредуваат и други прашања коишто се однесуваат на постапката за донесување на оспореното решение со кое се одобрува конкретната локална урбанистичко-планска документација, како што се: Законот за животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр. 53/05, 81/05, 24/07, 159/08, 83/09, 161/09, 48/10, 124/10, 51/11, 123/12, 93/13, 187/13, 42/14, 44/15, 129/15, 192/15, 39/16 и 99/18), Законот за заштита на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/04, 14/06, 84/07, 35/10, 47/11, 148/11, 59/12, 13/13, 163/13, 41/14, 146/15, 39/16; 63/16 и 113/18), како и Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011).
Така, со член 1 став 1 од Законот за животната средина е уредено дека со овој закон се уредуваат правата и должностите на Република Македонија, на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, како и правата и должностите на правните и на физичките лица, во обезбедувањето услови за заштита и за унапредување на животната средина, заради остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Главата IX од Законот се однесува на планирање на заштитата на животната средина и во истата се содржани одредби со кои се пропишува: системот за планирање; видовите плански документи и надлежност за нивното донесување; постапката за донесување на планските документи, изготвувањето на прописи и учеството на јавноста во постапката; надлежноста за спроведување на планските документи; содржината на Националниот акционен план за животната средина; и содржината на локалните акциони планови за животната средина.
Во оваа глава е содржан членот 61 кој се однесува на постапката за донесување на планските документи, изготвувањето на прописи и учеството на јавноста во постапката, а во однос на чиј став 8, иницијаторот го оспорува предметното решение. Покрај другото, овој член со ставот 4 предвидува дека Владата на Република Македонија на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува условите, начинот и постапката за учество на јавноста во текот на изработката на прописи и други акти од областа на животната средина. Со ставот 8 предвидува и дека Владата на Република Македонија на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува видовите на планови и програми кои се донесуваат согласно со одредбите од ставот 4 на овој член, начинот и постапката за учество на јавноста при изработувањето, донесувањето, изменувањето или ревидирањето на планови и програми, како и начинот и критериумите врз основа на кои се определува јавноста за учество, вклучувајќи ги и невладините организации.
Во главата X од истиот закон, насловена како: Оцена на влијанието на определени стратегии, планови и програми врз животната средина, членови 65-75, е уредено спроведувањето на постапката за оцена на влијанието на стратегиите, плановите и програмите врз животната средина и врз здравјето на луѓето.
Во овој дел е содржан и член 65 од аспект на чиј став 6 се проблематизира предметното решение, кој со ставот 1 предвидува дека на предлог на органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина, Владата на Република Македонија ги прoпишува стратегиите, плановите и програмите, вклучувајќи ги и промените на тие стратегии, планови и програми (во натамошниот текст: плански документи), за кои задолжително се спроведува постапка за оцена на нивното влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето (во натамошниот текст: стратегиска оцена). Ставот 2 понатаму предвидува дека стратегиска оцена се спроведува на плански документи кои се подготвуваат во областа на земјоделството, шумарството, рибарството, енергетиката, индустријата, рударството, транспортот, регионалниот развој, телекомуникациите, управувањето со отпадот, управувањето со водите, туризмот, просторното и урбанистичкото планирање и користењето на земјиштето и со кои се создава основа за изведување на проекти за кои се врши оцена на влијанието врз животната средина или на сите плански документи со кои се уредува управувањето со заштитените подрачја прогласени согласно со закон или пак можат да влијаат врз тие подрачја. Со ставот 3 е предвидено дека по исклучок за плански документи од ставот 2 на овој член, со кои се одредува користење на мали области од локално значење и со кои се предвидуваат мали измени на планските документи од ставот 2 на овој член, стратегиска оцена ќе се врши само кога органот кој го подготвува планскиот документ ќе утврди дека има значајни влијанија врз животната средина и врз здравјето на луѓето согласно со прописот од став 4 на овој член. Понатаму со ставот 4 се предвидува дека Владата на Република Македонија на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува критериумите врз основа на кои се определува дали еден плански документ би можел да има значително влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето. Ставот 5 на истиот член пропишува дека за планските документи кои не се определени со прописот од ставот 1 на овој член, а со кои се создава основа за изведување на проекти за кои се врши оцена на влијанието врз животната средина, стратегиска оцена се врши само тогаш кога е веројатно дека тие би можеле да имаат значително влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето согласно со прописот од ставот 4 на овој член. Според ставот 6, органот кој го подготвува планскиот документ е должен да донесе одлука за спроведување или одлука за неспроведување на стратегиска оцена во која се образложени причините за спроведувањето, односно неспроведувањето согласно со критериумите утврдени во прописот од ставот 4 на овој член. Ставот 7 на истиот член предвидува дека во случаите од ставот 6 на овој член кога е потребно спроведување на стратешка оцена на влијанието врз животната средина, со одлуката од ставот 6 на овој член се определува и обемот на стратегиската оцена. Според ставот 8, Одлуката од ставот 6 на овој член ја донесува органот што го подготвува планскиот документ. Согласно ставот 9, органот кој го подготвува планскиот документ е должен да ги определи органите засегнати од имплементацијата на планскиот документ на начин пропишан со актот донесен согласно со членот 61 став 8 од овој закон, како и да ги консултира истите при донесувањето на одлуката за спроведување, односно неспроведување на стратегиската оцена, како и во текот на спроведувањето на стратегиската оцена. Ставот 10 од истиот член пропишува дека органот што го подготвува планскиот документ во рок од пет дена од денот на донесувањето на одлуката од ставот 6 на овој член, заедно со формуларите од ставот 20 на овој член е должен да ги објави на својата веб-страница на начин пропишан со актот донесен согласно со член 61 став 8 од овој закон. Според ставот 11, против одлуката од ставот 6 на овој член, јавноста има право на жалба во рок од 15 дена од денот на нејзиното објавување на веб-страницата на органот кој го подготвува планскиот документ до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен. Понатаму, според ставот 12, органот што го подготвува планскиот документ во рок од пет дена од денот на донесувањето на одлуката од ставот 6 на овој член, заедно со формуларите од ставот 20 на овој член, како и другите придружни документи е должен да ги достави до органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина. Ставот 13 гласи: Органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина во рок од 15 дена од денот на приемот на одлуката, формуларите и другите придружни документи од ставот 12 на овој член, со кои е одлучено да не се спроведува стратегиска оцена, доколку оцени дека се исполнети условите за спроведување на стратегиската оцена на планскиот документ или истиот има значителни влијанија врз животната средина и здравјето на луѓето ќе донесе решение со кое го задолжува органот што го подготвува планскиот документ да спроведе стратегиска оцена на истиот. А според ставот 14, со решението од ставот 13 на овој член ќе се определи и обемот на стратегиската оцена. Понатаму, со ставот 15 е пропишано дека органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина е должен во рок од 15 дена од денот на приемот на одлуката, формуларите и другите придружни документи од ставот 12 на овој член, со која е одлучено да се спроведува стратегиска оцена ќе издаде решение со кое го определува обемот на стратегиската оцена доколку утврди дека истиот не е целосно определен од страна на органот што го подготвува планскиот документ. Со ставот 16 се предвидува дека решението од ставовите 13 и 15 на овој член органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина е должен да ги објави на својата веб-страница. Со ставот 17 се пропишува дека против решението од ставовите 13 и 15 на овој член засегнатата јавност, како и органот што го подготвува документот имаат право на жалба до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен. Ставот 18 на истиот член гласи: Во случај кога органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ќе утврди дека одлуката, формуларите, како и другата доставена документација од ставот 12 на овој член, не ги содржат потребните информации за оцена на потребата, односно непостоење потреба од спроведување на стратегиска оцена е должен во рок од 15 дена од денот на приемот на истите да побара од органот што го подготвува планскиот документ да ги достави бараните информации. Со ставот 19 се предвидува дека доколку органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина не донесе решение од ставовите 13 и 15 на овој член во рок од 15 дена од денот на приемот на одлуката од ставот 6 на овој член, ќе се смета дека нема забелешки по истата. Според ставот 20 на истиот член, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува формата, содржината и образецот на одлуката од ставот 6 на овој член и на формуларите за потребата од спроведување, односно неспроведување на стратешка оцена од ставот 12 на овој член.
Од овие одредби, произлегува дека општината има законска обврска во постапката за донесување на локална урбанистичко-планска документација (плански документ), да донесе одлука за спроведување или одлука за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина во која се образложени причините за спроведувањето, односно неспроведувањето согласно утврдените критериуми (критериумите врз основа на кои се определува дали еден плански документ би можел да има значително влијание врз животната средина и врз здравјето на луѓето, коишто ги пропишува Владата). Но, притоа, органот што го подготвува планскиот документ, согласно членот 65 од Законот за животната средина, на што упатува и Законот за просторно и урбанистичко планирање, на својата веб-страница треба да ја објави наведената одлука (заедно со придружни формулари), од кој датум тече рокот (15 дена од објавување) за запознавање на јавноста со одлуката и можноста за поднесување жалба на истата до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен.
Иако иницијаторот не посочува на Законот за заштита на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 67/04, 14/06, 84/07, 35/10, 47/11, 148/11, 59/12, 13/13, 163/13, 41/14, 146/15, 39/16; 63/16 и 113/18), неопходно е да се имаат предвид и конкретни одредби од истиот, а во корелација со Законот за животната средина и Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата.
Членот 1 од Законот предвидува дека: „(1) Со овој закон се уредува заштитата на природата преку заштита на биолошката и пределската разновидност и заштита на природното наследство, во заштитени подрачја и надвор од заштитени подрачја, како и заштитата на природни реткости (во натамошниот текст: заштита на природата); (2) Врз употребата на природните богатства за економски цели покрај одредбите на овој закон се применуваат и одредбите на посебните закони; (3) Врз заштитата на природата се применува и Законот за животна средина, доколку со овој закон поинаку не е уредено“.
Со членот 2 од Законот се пропишува дека заштитата на природата претставува дејност од јавен интерес.
Членот 15 од Законот предвидува дека: „(1) При подготвување на развојни стратешки, плански и програмски документи од страна на органите на државната власт или советите на општините, советите на општините во Градот Скопје и Cоветот на Градот Скопје, кои би можеле да имаат значителни ефекти врз природата, потребно е да се изврши оцена на влијанијата на мерките и активностите предвидени со овие стратегии, програми или планови што би можеле да го имаат врз природата; (2) Оценување на влијанијата врз природата од ставот (1) на овој член се врши во согласност со одредбите на овој и друг закон“.
Уредувањето и користењето на просторот во заштитените подрачја се спроведува во согласност со Просторниот план на Република Македонија, просторните и урбанистичките планови утврдени со закон, режимот на заштита утврден во актот за прогласување на заштитеното подрачје и националната еколошка мрежа и Планот за управување со заштитеното подрачје, што е определено во член 16 став 1 од Законот. Документите за уредување и користење на просторот при нивното донесување подлежат на постапка за оцена на влијанието врз природата и содржат мерки и услови за заштита на природата пропишани со овој закон, согласно ставот 2 од истиот член. Заради заштита на природата, документите за уредување и користење на просторот покрај другото треба да содржат: 1) прегледна карта на заштитени подрачја, живеалишта на строго заштитени или заштитени видови, наоѓалишта на карактеристични минерали и фосили и спелеолошки објекти кои имаат статус на природно наследство и еколошки значајни подрачја со нивните карактеристики и оцена на состојбата; 2) прегледна карта на објекти за кои се очекува да им биде доделен статус на природно наследство, како и начин на постапување при откривањето и доделувањето на статусот и 3) физичко географски карактеристики, местоположба во ГИС формат или во електронска форма (растер) преклопен со топографска карта, што е утврдено во ставот 3 од истиот член. Документите од ставoт 2 на овој член кои опфаќаат заштитени подрачја се донесуваат по претходно добиена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата, согласно ставот 4 од истиот член.
Членот 17 од Законот утврдува дека: „(1) За плановите за управување со заштитени подрачја се спроведува постапка за оцена на влијанието врз природата во согласност со Законот за животнатa средина; (2) Годишните програми кои се донесуваат заради спроведување на плановите за управување со заштитените подрачја подлежат на постапка за оцена на влијанието врз природата, во случај кога програмата отстапува од планот за управување со заштитеното подрачје, во согласност со Законот за животна средина“.
Со членот 18 од Законот се предвидува дека: „(1) За планираните активности во природата, кои при нивното спроведување, самостојно или во содејство со други активности можат да ја нарушат природната рамнотежа се утврдува влијанието врз природата согласно сo одредбите на овој и друг закон; (2) Постапката за оцена на влијанието врз природата за планираните активности во природата се спроведува со цел да се избегне или да се сведe на најмала мера деградaцијата на природата; (3) Како деградација на природата од ставoт (2) на овој член се сметаат особено: истребување и проретчување на видови; менување на карактерот и составот на биоценозите; нарушување во функционирањето на екосистемите; конзервирање, кршење, оштетување, уништување, сечење, откорнување, насипување, експлоатација на камен, песок, чакал, земја и минерални суровини, загадување на воздухот, почвата и водата и други слични дејствија, како и интродукција на туѓи видови во природата на територијата на Република Македонија“.
Водите и водните живеалишта, во смисла на овој закон, претставуваат природно богатство и се зачувуваат во нивната природна состојба, што е определено во став 1 од член 55 од Законот. Според ставот 2 од истиот член, водните живеалишта ги вклучуваат езерата, акумулациите, барите, мочуриштата и други водни површини, како и извори, потоци, реки и други водотеци со крајбрежниот појас кој не е помал од 10 метрa од бреговата линија утврдена при постоење на највисок водостој.
Со членот 58 од Законот се пропишува дека забранета е изградбата на објекти или стопанисување со природните богатства крај природните извори, покрај брегот на природните водотеци, крајбрежјето на природните или вештачките езера, како и плавените рамнини на водотеците, освен ако тоа не е уредено со закон или друг пропис или е определено во планската документација.
Законот, исто така, содржи одредби кои се однесуваат на заштитените подрачја во Република Северна Македонија. Па така, според членот 65 од истиот, системот на заштитени подрачја се состои од заштитени подрачја и подрачја предложени за заштита, што е определено во став 1. Системот на заштитени подрачја се воспоставува заради заштита на биолошката разновидност во рамките на природните живеалишта, процесите кои се случуваат во природата, како и абиотичките карактеристики и пределската разновидност, согласно став 2. Со прогласувањето на подрачјето за заштитено тоа се стекнува со статус на природно наследство, утврдено во став 3.
Понатаму, со членот 66 од Законот се врши категоризација на заштитените подрачја, каде меѓу другото, во категорија III како заштитено подрачје е пропишано – споменик на природата.
Со членот 76 од Законот се пропишува дека: „(1) Споменик на природата е дел на природата со една или повеќе природни карактеристики и специфични, загрозени или ретки обележја, својства или форми и има посебна научна, културна, воспитно-образовна, духовна, естетска и/или туристичка вредност и функција; (2) Споменици на природата се: езера, реки, клисури, водопади, извори, пештери, формации на карпи, геолошки профили, минерали и кристали, фосили, ретки или автохтони дрвја и грмушки кои се одликуваат со голема старост и специфични хабитуелни карактеристики, како и ограничени мали подрачја на ендемски и ретки животински или растителни заедници значајни по својата научна вредност; (3) Во спомениците на природата и во нивната непосредна близина не се дозволени активности кои ги загрозуваат нивните обележја и вредностите, заради кои се прогласени за споменици на природата“.
Понатаму, членот 77 од Законот предвидува дека: „(1) Субјектот кој согласно сo актот за прогласување е задолжен за управувањето со споменикот на природата, донесува план за управување со споменикот на природата во кој се утврдени посебните мерки и активности за заштита; (2) Мерките и активностите за заштита на спомениците на природата, формата и содржината на образецот на дозволата за спроведување на посебните мерки и активности за заштита и обнова на споменикот на природата, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата. (3) Органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата во врска со актот од ставoт (2) на овој член издава дозвола за спроведување на посебните мерки и активности за заштита и обнова на споменикот на природата“.
Членот 78 од Законот утврдува дека: „Со споменикот на природата се управува на начин со кој се обезбедува: 1) трајно зачувување и заштита на природните карактеристики и специфичните, загрозените или ретките обележја, својства или форми; 2) услови за спроведување на научни истражувања и воспитно-образовни активности поврзани со нивните природни карактеристики и 3) спречување на активности кои негативно влијаат врз неговите природни карактеристики“.
Од содржината на одредбите на Законот за заштита на природата неспорно произлегува дека заштитата на природата претставува дејност од јавен интерес и при подготвувањето на развојни стратешки, плански и програмски документи потребно е да се изврши оцена на влијанијата на мерките и активностите предвидени со овие стратегии, програми или планови што би можеле да го имаат врз природата. Понатаму, уредувањето и користењето на просторот во заштитените подрачја, покрај другото се спроведува и во согласност со режимот на заштита утврден во актот за прогласување на заштитеното подрајче (во конкретниот случај со посебен Закон за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата), а документите за уредување и користење на просторот (во конкретниот случај локална урбанистичко-планска документација) при нивното донесување подлежат на постапка за оцена на влијанието врз природата и содржат мерки и услови за заштита на природата. Притоа, кога станува збор за заштитени подрачја, овие документи се донесуваат по претходно добиена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата (Министерството за животна средина и просторно планирање). Законот, исто така, содржи и одредби со кои се уредува системот на заштитени подрачја, кои понатаму стекнуваат статус на природно наследство. Додека, како една од категориите на заштитени подрачја се предвидени и спомениците на природата, каде што покрај другото, влегуваат и езерата.
На крајот, Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011) предвидува дека Дојранското Езеро со неговото крајбрежје поради природните убавини, хидролошките, хидробиолошките, геоморфолошките, пределските и други научни вредности, посебно вредностите на живиот свет во Езерото, се прогласува за споменик на природата, определено во член 1.
Со членот 5 од овој закон се предвидува дека со споменикот на природата Дојранско Езеро управува Општината Дојран, а во име на Општината Дојран со споменикот на природата Дојранско Езеро управува градоначалникот на Општината Дојран.
Понатаму, со членот 8 од истиот закон се утврдува режимот на заштита, каде што меѓу другото со став 1 алинеја 13 се забранува изградба на објекти од траен карактер во крајбрежниот појас во широчина од 50 метри од котата на највисокиот утврден водостој на Езерото.
Членот 10 од истиот закон пропишува дека: „(1) Уредувањето на крајбрежниот појас на Езерото може да се врши на начин со којшто предвидените плански решенија нема да бидат спротивни на режимот на заштита утврден во членот 8 на овој закон и нема да претставуваат потенцијална опасност за деградација на природните живеалишта, биолошката и пределската разновидност на езерскиот екосистем.
(2) Градежни, хидромелиоративни, хортикултурни и други работи во крајбрежниот појас на Езерото може да се изведуваат врз основа на урбанистики план или урбанистичка планска документација утврдена со закон.
(3) Планската документација се донесува по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата.
(4) Согласноста од ставот (3) на овој член органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата, ја издава во рок од 15 дена од денот на приемот на барањето.
(5) Доколку уредувањето на крајбрежниот појас на Езерото се врши спротивно на режимот на заштита на Езерото, утврден во членот 8 од овој закон, по барање на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштитата на природата ќе се запрат натамошните работи до обезбедување на услови за нивно правилно изведување“.
Конечно, од овие законски одредби јасно произлегува дека Дојранското Езеро е прогласено за споменик на природата, со посебен режим на заштита и во насока на ова Законот пропишува забрана за изградба на објекти од траен карактер во крајбрежниот појас во широчина од 50 метри од котата на највисокиот утврден водостој на езерото. Во однос на уредувањето на крајбрежниот појас на езерото, истото не може да се прави спротивно на режимот на заштита, а градежни, хидромелиоративни, хортикултурни и други работи во крајбрежниот појас на езерото може да се изведуваат само врз основа на урбанистички план или урбанистичка планска документација утврдена со закон. Притоа, со член 10 став 3 од Законот изречно е предвидено дека планската документација се донесува по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата.
7. Од увидот на целокупната прибавена документација којашто од Општина Дојран беше доставена до Уставниот суд, Судот утврди дека постапката за донесување на предметното решение со кое се одобрува конкретната локална урбанистичко-планска документација била иницирана и спроведена во време на важење на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199/14, 44/15, 44/15, 193/15, 31/16, 163/16, 64/18 и 168/18). Оттука, анализата на правната и фактичката состојба се изврши во однос на одредбите од овој закон, со неговите изменувања и дополнувања.
Во контекст на ова, од анализата на наведената законска регулатива јасно произлегува дека со локалната урбанистичко-планска документација се врши уредување и користење на просторот со определување на градежна парцела во и вон планскиот опфат, за градби од втора категорија утврдени со Законот за градење. Истата се изработува врз основа на услови за планирање на просторот согласно ставот 5 на членот 46 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, а барање можат да поднесат државни органи, како и физички и правни лица на кои им е одобрена планска програма, во електронска форма преку информацискиот систем е-урбанизам. Постапката за одобрување на локалната урбанистичко-планска документација ја спроведува Комисијата за урбанизам, а по завршување на истата, преку информацискиот систем е-урбанизам, до градоначалникот на општината доставува предлог за одбивање или одобрување на барањето, кој врз основа на доставениот предлог донесува решение со кое ја одобрува локалната урбанистичко-планска документација или го одбива барањето за одобрување на истата.
Во конкретниот случај, Советот на Општина Дојран, со одлука од 14 декември 2017 година ја прифатил иницијативата за отпочнување постапка за изработка на локална урбанистичко-планска документација со намена изградба на хотелски комплекс Б 5, за К.П.бр.1073 К.О. Сретеново, поднесена од „Металпромет“ ДООЕЛ Струмица. По прифатената иницијатива, Годишната програма за изработка на урбанистички планови во Општина Дојран за 2018 година е објавена во „Службен гласник на Општина Дојран“ бр.1/2018 во којашто во делот на „Посебни одредби“ точка 2.13 е предвидена изработка на конкретната локална урбанистичко-планска документација. Понатаму, градоначални-кот на Општина Дојран донел Одлука за неспроведување на стратегиска оцена во постапката за носење планска документација УП за село Стар Дојран и Сретеново, којашто е прифатена од страна на Министерството за животна средина и просторно планирање со известување УП1-151439/2017 од 14.11.2017 година.
По прифатената иницијатива и спроведената постапка согласно членот 46 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, градоначалникот на Општина Дојран го донел предметното Решение УП.1 бр.11-44 од 16.05.2018 година со кое се одобрува локална урбанистичка планска документација за дел од К.П. бр.1073 и др. за К.О. Сретеново, Општина Дојран – изработена од ДГПТУ „Стан Арт“ ДООЕЛ Куманово со тех.бр.26.01.12/17 од април 2018, кој опфат опфаќа простор од 4309,00 m², а по барање на ДПТ „Металпромет“ ДООЕЛ од Струмица.
Во врска со наведеното, Судот оцени дека најпрво треба да се има предвид фактот дека Дојранското Езеро со неговото крајбрежје поради природните убавини, хидролошките, хидробиолошките, геоморфолошките, пределските и други научни вредности, посебно вредностите на живиот свет во езерото, со донесување на посебен закон е прогласено за споменик на природата и за истото согласно член 1 од Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на приро-дата е предвиден посебен режим на заштита.
Оттука, за да не се постапува спротивно на утврдениот режим на заштита, градежните, хидромелиоративните, хортикултурните и другите работи во крајбрежниот појас на езерото може да се изведуваат врз основа на урбанистички план или урбанистичка планска документација утврдена со закон, по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата, односно Министерството за животна средина и просторно планирање.
Во конкретниот случај, имајќи ја предвид прибавената документација, законските одредби со коишто е пропишана обврската за прибавување на соодветна согласност, како и утврдената фактичка состојба, неспорно произлегува дека ваквата обврска не е запазена на начин предвиден со одредбите на наведените закони, што изречно е наведено и во одговорот добиен од надлежното министерство со арх.бр.11-3731/2 од 18.09.2020 година. Имајќи го предвид овој факт, Судот оцени дека при донесување на предметното решение не е постапено согласно член 16 став 4 од Законот за заштита на природата и согласно член 10 став 3 од Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата.
Во однос на одлуката за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина, истата била донесена од страна на градоначалникот на Општина Дојран за планскиот документ Урбанистички план за село Стар Дојран и Сретеново, бр.УП1 бр.11-506 од 16.10.2017 година и важела и за конкретната локална урбанистичко-планска документација. Министерството за животна средина и просторно планирање доставило мислење до Општина Дојран, бр.УП1-15 1439/2017 од 14.11.2017 година во кое наведува дека согласно Законот за животната средина, Одлуката за неспроведување на Стратегиска оцена за влијание на животната средина, а поврзано со постапката за носење на планска документација, Министерството ја прифаќа со укажување дека истата, заедно со формуларите задолжително се објавува на веб-страната на органот кој го подготвува и носи планскиот документ.
Во врска со наведеното, а поаѓајќи од утврдената фактичка состојба, прибавената документација, како и изнесената законска регулатива, Судот утврди дека нема доказ од страна на Општината како би се потврдило дека ваквата одлука била објавена на веб-страницата на Општината, како што пропишува Законот за животната средина, на што посочува и Законот за просторно и урбанистичко планирање.
Судот го имаше предвид фактот дека објавувањето на одлуката за спроведување или неспроведување на стратегиска оцена на веб-страната на Општината е законски пропишана обврска при донесување на локална урбанистичко-планска документација и дека против ваквата одлука јавноста има право на жалба во рок од 15 дена од денот на нејзиното објавување, поради што произлегува дека од вака пропишаното зависи информирањето на јавноста и остварувањето на правото на правна заштита во областа на заштитата и унапредувањето на животната средина, додека, во конкретниот случај, во одговорот добиен од Општината стои дека Одлуката за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина била објавена на интернет-страницата на Општина Дојран, но Општината имала нова интернет-страница, а старата не била активна, односно истата веќе не постоела и не биле во можност да го достават потребниот доказ.
Според Судот, од доставените докази од страна на Општина Дојран, не може со сигурност да се утврди дека одлуката за неспроведување на стратегиска оцена за влијание врз животната средина била објавена на начин и постапка пропишани со Законот за животната средина, на што упатува и Законот за просторно и урбанистичко планирање, што значи дека не била во целост запазена постапката за донесување на предметното решение со кое се одобрува локалната урбанистичко-планска документација, што несомнено води кон повреда на владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Поради наведеното, Судот оцени дека оспореното решение не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 10 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија. Судот, исто така, оцени дека оспореното решение не е во согласност со член 65 од Законот за животната средина, а во врска со член 28 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, како и со член 16 став 4 од Законот за заштита на природата и член 10 став 3 од Законот за прогласување на Дојранското Езеро за споменик на природата.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
9. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.21/2020
23 ноември 2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска