Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 2 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 7 октомври 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 12 став 1 алинеја 7 од Законот за адвокатурата („Службен весник на Република Македонија“ број 59/2002, 60/2006, 29/2007, 106/2008, 135/2011, 113/2012 и 148/2015).
2. Адвокатското друштво Тошиќ и Јефтиќ од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, со оспорената законска одредба се повредувале член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 8, член 9 ставови 1 и 2, член 32 ставови 1, 2 и 3 и член 35 став 1 од Уставот.
Оспорената одредба, со која се наложувало кандидат за вршење на адвокатска дејност да не е во работен однос при конкурирањето за лиценца, ги поткопувала и негативно влијаела врз темелните вредности на кои се заснова уставниот поредок на Република Северна Македонија, а кои воедно претставувале фундаментални столбови на нашиот правен систем.
Владеењето на правото, како темелна вредост предвидена со Уставот, значела хармонизација на сите акти во едно општество, почнувајќи од Уставот, па законите, па се до подзаконските акти. Односно, еднаквата примена на правните одредби спрема сите граѓани на државата, значела дека не постои различна примена или привилегирана категорија на граѓани, спротивно на ефектот којшто го имала оваа одредба, со која се привилегирале невработените правници, кои единствено имале право да конкурираат за вршење дејност адвокат, наспроти вработените правници, на кои според законодавецот, воопшто и не требало да им се даде оваа можност.
Дополнително, со спорната одредба се кршело едно од основните права на човекот и граѓанинот, а тоа било правото на работа, слободен избор на вработување и соодветна заработувачка, уредено со членот 32 од Уставот. Поточно, истата несомнено го ограничувала и била во спротивност со уставно загарантираното право на достапност на секое работно место секому, под еднакви услови!
Од друга страна, социјалната праведност паѓала во сенка, иако во членот 1 од Уставот стоело дека: „Република Северна Македонија е…социјална држава“, а во член 35 став 1 од истиот: „Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност“.
Имено, наведеното законско решение имало особено негативно влијание врз напредокот во работата и професијата на една цела категорија на вработени дипломирани правници со тоа што ги ограничувала во можноста да стекнат својство на адвокат, врзувајќи го добивањето на лиценца за адвокат со нивно претходно доведување во состојба на невработеност.
Така, спротивно на гореспоменатите одредби коишто го интерпретирале фундаментот на социјална праведност и спротивно на вредностите коишто ги промовирал и за кои се залагал нашиот уставен поредок, односно борбата против невработеноста, нееднаквоста, сиромаштијата, со оспорената одредба истите наместо да се сузбиваат, всушност се поттикнувала невработеноста и неизвесноста и една цела група на граѓани свесно се ставала во незавидна позиција.
Понатаму, со оспорената одредба, вработените правници кандидати за адвокат се дискриминирале и се ставале во нееднаква положба, со што се загрозувало и разорувало и едно од основните граѓански и политички права, уредено во членот 9 од Уставот, според кое граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата, еднакви пред Уставот и законите, без разлика на кој било фактор, односно независно од нивната социјална, имотна и општествена положба. Оттука, опцијата за стекнување на лиценца за адвокат требало и морало да биде исклучиво право на избор на потенцијалните кандидати, а на овој начин уредените услови доведувале до нееднаквост и го ограничувале и отежнувале пристапот до адвокатската фела и до адвокатурата како јавна служба.
Оспорената одредба се косела и со член 1-а став 1 од Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија” број 37/1997, 25/2000, 101/2000, 50/2001, 25/2003, 37/2004, 4/2005, 50/2006, 29/2007, 102/2008, 161/2008, 50/2010, 88/2010, 51/2011, 11/2012, 80/2012, 114/2012, 39/2014, 44/2014, 113/2014, 56/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 27/2016, 119/2016 и 21/2018), според кој: „Секој има право на пристап до вработување, без било какви ограничувања, согласно со принципот на еднаков третман, утврден со Законот за работните односи и во другите закони“.
Иако во членот 12 од Законот за адвокатурата стоело дека :„Во именикот на адвокатите може да се запише лице кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа…“, очигледно било дека невработеноста како општ услов за засновање работен однос не била предвидена во член 31 став 1 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016 и 142/2016 и 11/2018). Оттука, неточно било наведено во членот 12 од Законот за адвокатурата дека едно лице за да се запише во Именикот на адвокати треба да ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа. Напротив, од кандидатите за адвокат дополнително се барало и да не бидат во работен однос, од која причина, според подносителот на иницијативата, оспорената одредба била во колизија со Законот за административни службници и истата била неуставна.
Дополнително, оваа спорна одредба со која всушност се иницирал прекин на работен стаж кај одредена група на граѓани, доведувала до негативни импликации и од Законот за здравствено осигурување и создавала проблеми и во спроведувањето во пракса на Законот за субвенционирање на придонесите од задолжително социјално осигурување поради зголемување на плата и Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност.
Тргнувајќи од наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на наведената законска одредба и по спроведувањето на постапката, истата да ја укине.
3. Судот на седницата утврди дека според член 12 став 1 алинеја 7 од Законот за адвокатура, во Именикот на адвокатите може да се запише лице, кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа, кое ужива углед и е достојно за вршење на адвокатската дејност и да не е во работен однос.
4. Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Уставниот суд веќе ја ценел уставноста на законското решение според кое во Именикот на адвокатите може да се запише лице кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа, кое ужива углед и е достојно за вршење на адвокатската дејност и исполнува посебни законски услови, меѓу кои, да не е во работен однос.
Во таа смисла, со Решение У.бр.78/2007 од 13.03.2008 година, Судот, помеѓу другото, не повел постапка за оценување на уставноста на член 12 алинеја 9 од Законот за адвокатурата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2002, 60/2006 и 29/2007).
Во наведеното решение, Судот констатирал: „членот 12 алинеја 9 од Законот за адвокатурата е систематизиран во делот посветен на „условите за вршење на адвокатската дејност“, при што со него се определува дека: „во Именикот на адвокатите може да се запише лице кое ги исполнува општите услови за засновање на работен однос во органите на државната управа, кое ужива углед и е достојно за вршење на адвокатската дејност и да ги исполнува следниве услови:… да не е во работен однос.“
Ваквото законско решение се оспорувало поради тоа што предвидувањето на услов во член 12 алинеја 9 од Законот лицето што бара запишување во Именикот на адвокатите да не е во работен однос, во ситуација кога таков услов не бил предвиден во Уставот на Република Македонија и не бил предвиден за вработување во органите на државната управа, не било во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 ставовите 1 и 2 и со членовите 51, 53 и 54 од Уставот на Република Македонија.
Во образложението за оценување на уставноста на ова законско решение, Судот оценил:
„Според член 53 од Уставот: „адвокатурата е самостојна и независна јавна служба што обезбедува правна помош и врши јавни овластувања во согласност со закон“. Од оваа уставна одредба произлегува дека самостојноста и независноста на адвокатурата како јавна служба поблиску се определува со закон. Во таа смисла, законодавецот има уставна основа да ги утврди условите под кои може да се стекне статусот адвокат, како и да ги определи изворите на финансирањето на Адвокатската комора на Република Македонија како организација на адвокатите оставајќи разработката на одделните извори на финансирањето да се изврши со акт на Комората заради остварување на нејзината самостојност и независност.
Со оглед на тоа што член 12 алинеја 9 од Законот определува услов за стекнување статус адвокат и што член 35 точка 5 од Законот определува Адвокатската комора на Република Македонија да се финансира, покрај другото, и од коморска маркичка која не е содржана во другите извори на финансирање, Судот утврди дека таквите законски одредби имаат основа во наведената уставна одредба, поради што не може да се постави прашањето за нивната согласност со одредбите од Уставот наведени во иницијативата.“
По донесувањето на ова решение на Уставниот суд, извршени се одредени изменувања и дополнувања на Законот за адвокатура, со кои во членот 12 алинејата 7 се брише (член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за адвокатура „Службен весник на Република Македонија“ бр.106/2008) и алинејата 4 се брише (член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за адвокатура „Службен весник на Република Македонија“ бр.113/2012). Со тоа, алинејата 9 на членот 12 од Законот за адвокатура, станува алинеја 7, без промени во нејзината содржина.
По однос на условот за упис во именикот на адвокати – лицето што бара упис да не е во работен однос, Уставниот суд изразил став и во Решението У.бр.163/2008 од 10.06.2009 година, со кое ја ценел уставноста на повеќе одредби од Законот за адвокатурата. Имено, Судот оценил: „Поаѓајќи од фактот што вршењето на адвокатската дејност е неспојлива со вршење на друга дејност, право е на законодавецот при утврдување на условите за упис во Именикот на адвокатите да предвиди лицето да не е во работен однос, имајќи го предвид фактот што барањето за упис во именикот на адвокати и добивањето на лиценца претпоставува активно вршење на адвокатската дејност. Инаку, што би била смислата лицето да се упише во Именикот, да уплати уписен влог и да добие лиценца, а да не ја врши адвокатската дејност.“
Уставниот суд, со своја Одлука У.бр. 142/2019 од 08.07.2020 година, го укина член 66 став 2 алинеја 6 од Статутот на Адвокатската комора на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.169/2011, 68/2012, 76/2013, 113/2016 и 95/2019).
Во наведената одлука, оценувајќи ја одредбата на член 66 став 2 алинеја 6 од Статутот на Адвокатската комора, според која кон барањето за прием на адвокати се приложува, покрај другото, и доказ за невработеност, Судот констатирал:
„ Притоа членот 12 од Законот за адвокатурата ги предвидува условите за запишување во Именикот на Адвокатската комора, меѓу кои, согласно алинејата 7 и условот лицето да не е во работен однос, но тоа е општ услов за запишување во Именикот и не е предвиден како услов за поднесување на барањето. Што треба да се приложи кон барањето за упис, што не е исто што и направен конечен прием, е разработено во членот 66 од Статутот, меѓу другото и во спорната алинеја 6 којашто предвидува доставување на доказ за невработеност.
Според Судот, барањето да се достави ваков доказ не е уставно проблематично за лицата кои се невработени во моментот кога го поднесуваат барањето, но за лицата кои се вработени во моментот кога аплицираат станува проблематично, од причини што барањето на ваков доказ преставува пречка за исполнување на предвидените услови. На овој начин се доведува во прашање правото на слободен избор на вработување гарантирано во членот 32 од Уставот. Практикувањето од страна на Комората лицата што се во работен однос да ја известат Комората дека се во работен однос и по одобрениот прием да достават доказ дека им престанал работниот однос на претходното работно место, односно дополнително да достават доказ за престанок на работниот однос, (појаснување од Комората), упатува на тоа дека и Комората прави разлика помеѓу доставување на докази при поднесување на барање и оценка на условите за конечен прием.
Ако се земе предвид траењето на постапката за упис, како и предвидените четири термини во годината за прием на адвокати, предвидената конечност на уписот, можноста лицето да биде одбиено и да има потреба да води спор, произлегува дека условот при поднесување на барањето предвиден во Статутот, но не и во Законот за адвокатурата (член 12 е за пристапување кон упис) се јавува како пречка за остварување на можно вработување на лицата кои се во работен однос, но сакаат да станат адвокати во иднина.
Оттаму, според Судот во оспорената одредба се предвидува обврска којашто не произлегува од условите за упис и прием во адвокати утврдени во членот 12 од Законот за адвокатура што не е во согласност со оваа законска одредба, како и со членот 32 од Уставот бидејќи се јавува како пречка за остварување на вработување на лицата кои се во работен однос во моментот кога сакаат да поднесат барање за прием за упис во Адвокатската комора.“
Со сега доставената иницијатива повторно се оспорува уставноста на истото законско решение – во Именикот на адвокати може да се запише лице кое не е во работен однос, во однос на истите уставни одредби.
Според Судот, образложението за согласноста на законското решение со уставните одредби, искажано во претходно наведените решенија на Уставниот суд, во целост се однесува и на наводите во оваа иницијатива, при што не постојат основи за поинакво одлучување.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на оваа иницијатива.
5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.203/2020
7 октомври 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати