Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 11 јуни 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 5 став 2 од Правилникот за начинот на вршење надзор над законитоста на работењето на нотарот (“Службен весник на Република Македонија” број 226/2016 и 30/2017 донесен од министерот за правда.
2. Оливер Давидовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на одредбата од актот означен во точката 1 на ова решение.
Според наводите од иницијативата, со оспорената одредба од Правилникот се доведувало во прашање начелото на законитост и истата била во спротивност на уставното начело на владеење на правото, како темелна вредност на уставниот поредок, а со тоа се создавала правна несигурност.
Според подносителот на иницијативата, оспорениот член 5 став 2 од Правилникот, според кој министерот пропишува дека надзорот по конкретен предмет на нотар кој постапувал по поднесен предлог за издавање на нотарски платен налог се врши само во делот на постапувањето на нотарот во роковите пропишани со Законот за нотаријат, при спроведување на постапката за издавање на нотарски платен налог, претставувало непосредно интервенирање на извршниот орган – министерот, во самата смисла и суштина на бројни законски одредби од Законот за нотаријат. На ваков начин, според подносителот, министерот со помош на посебна одредба во подзаконскиот акт, директно ја ограничувал и стеснувал примената на законските одредби кои го регулираат надзорот над законитоста на работењето на нотарот.
Според подносителот воопшто не било јасно од каде произлегувала потребата од пропишување на еден ваков дополнителен материјален критериум со помош на подзаконскиот акт, надзорот над законитоста во постапките за издавање на платен налог да се ограничи исклучиво во почитување на роковите, утврдени со Законот за нотаријат, а притоа сите останати дејствија и аспекти од постапувањето во овие постапки однапред да бидат исклучени од сферата на надзорот, иако во голем број случаи можело да се работи за најразлични видови на повреди на Законот кои настанувале токму во овие нотарски постапки за издавање на платни налози, а тоа несомнено повлекувало и одговорност на нотарот за сторена дисциплинска повреда.
Овластувањето што во конкретниот случај го дозволува законската одредба од член 130 став 8 од Законот за нотаријатот за донесување на подзаконски акт, според подносителот, било исклучиво во функција на попрецизно определување и разработување на постапката и начинот на вршење на надзор од страна на овластените претставници на министерството, односно извршниот орган во случајов бил овластен да донесе пропис исклучиво во функција на извршување на законот, но тоа никако не значи дека министерот е овластен да ја ограничува и стеснува примената на општата законска норма за вршење на надзор и да пропишува дополнителни материјални критериуми, за што е надлежен е законодавецот.
Во конкретниот случај, според подносителот, законодавецот допуштал надзорот над законитоста да ги опфати сите дејствија, елементи и постапки во нотарското работење, односно од толкувањето на погоре цитираните законски одредби во ниту еден случај не можело да се заклучи дека законодавецот имал интенција надзорот над законитоста да го ограничи исклучиво на одредени аспекти од работењето на нотарот. Таквото право никако не можел да го преземе министерот и со свој правилник да интервенира во примената на законските одредби.
Поради тоа подносителот го поставува прашањето дали со вметнување на посебна одредба во подзаконскиот акт, министерот не ја ограничувал примената на општите законски одредби кои се однесуваат на надзорот над законитоста на работењето на нотарите и предвидел надзор да се врши само во делот на почитување на роковите, иако биле бројни примерите во секојдневната нотарска пракса, кои укажувале на незаконито постапување и работење во постапките во кои се одпучува за издавање на нотарски платен налог. Имено според подносителот незаконитоста може да настане во било која фаза и во било кој дел од постапката пред нотарите.
Подносителот на иницијативата, исто така, ги наведува член 132 ставови 1, 2 и 5 и член 134 ставови 1 и 4 од Законот за нотаријатот кои се однесуваат на дисциплинската одговорност на нотарите и во тој контекст наведува дека Законот на ниту еден начин не предвидел никаков исклучок за постапките за издавање на нотарски платен налог, и истите не може да бидат третирани поинаку и нотарот да биде изземен од одговорност во овие постапки. Тоа воопшто не ја одразувало интенцијата на законодавецот и било во спротивност со основните начела врз кои се заснова Законот за нотаријат, пред сè начелото на гарантирање на законито постапување, начелото на вршење надзор над законитоста во вршењето на нотарската служба и начелото на одговорност од предизвикана штета.
Според подносителот на иницијативата, во конкретниот случај се создавала правна несигурност, бидејќи во овие постапки нотарот веќе однапред ќе бил сигурен дека целокупната постапка за издавање на платни налози ќе биде исклучена од можноста над неа да се врши контрола и надзор од страна на Министерството за правда, а со исклучувањето на можноста Министерството да врши надзор над законитоста во постапките за издвање платни налози освен во поглед на роковите, се создавала можност за самоволие и арбитрарност во постапувањето на нотарите.
Поради наведеното, подносителот на иницијативата на Уставниот суд му предлага да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 5 став 2 од Правилникот за начинот на вршење на надзор над законитоста на работењето на нотарот и истиот да го укине.
3. Судот на седницата утврди дека според член 5 став 2 од Правилникот за начинот на вршење надзор над законитоста на работењето на нотарот (“Службен весник на Република Македонија” бр.226/2016 и 30/2017) надзорот по конкретен предмет на нотар кој постапувал по поднесен предлог за издавање на нотарски платен налог се врши само во делот на постапувањето на нотарот во роковите пропишани со Законот за нотаријатот, при спроведување на постапката за издавање на нотарски платен налог.
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Со членот 51 од Уставот е определено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Според член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.
Со член 56 став 1 од истиот закон е определено дека со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според член 61 став 1 од Законот со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Со Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016) се уредуваат организацијата на нотаријатот како јавна служба и неговите органи, постапката за именување и разрешување на нотарите, делокругот на работа и службените дејствија на нотарите, овластувањата на нотарите, составувањето нотарски исправи, надзорот и дисциплинската одговорност на нотарите, како и други прашања кое се однесуваат на нотаријатот.
Според член 3 став 4 од Законот за нотаријатот, нотарската служба се врши со примена на начелата за гарантирање на законито вршење на работите, одговорност за причинетата штета во вршење на нотарската служба, неспорност на правниот однос, надзор над законитоста во вршењето на нотарската служба, угледно и достоинствено вршење на нотарската служба и надомест за извршената работа.
Согласно членот 9 од Законот, нотарите одговараат за својата работа во согласност со закон.
Во главата XII од наведениот закон, е регулуран НАДЗОРОТ НАД РАБОТЕЊЕТО НА НОТАРСКАТА СЛУЖБА, при што во членот 128 е утврдено дека надзор над работењето на Комората и над работењето на нотарите врши Министерството за правда.
Министерството за правда врши надзор над законитоста на работењето на нотарот врз основа на член 130 став 1 од Законот за нотаријат.
(2) За вршење на надзорот, министерот формира комисија составена од претставници на Министерството и судија на надлежниот суд на подрачјето на кое се наоѓа седиштето на нотарот. При вршењето на надзорот од страна на Министерството, мора да биде присутен нотарот.
(3) При вршење на надзорот, нотарот е должен да овозможи пристап до просториите, архивата, нотарските исправи, списи и деловни книги во писмена и електронска форма.
(4) При вршење на надзорот не смее да биде повредена тајноста на списите и заштитените информации, како и тајноста на содржината на тестамент којшто не е прогласен.
(5) За вршење на надзорот, Министерството го известува нотарот, најмалку 3 дена пред вршење на надзорот.
(6) По спроведениот надзор комисијата формирана од министерот составува записник за констатирана состојба при надзорот. Примерок од записникот се доставува до нотарот и Комората во рок од 45 дена од денот на извршениот надзор.
(7) Надзор се врши и по конкретен предмет на нотар, со учество и на адвокатот кој учествувал во постапката пред нотар како полномошник на учесникот по предметот на надзорот, без претходно известување на нотарот над чие работење се врши надзорот, согласно ставовите (2), (3), (4) и (6) на овој член.
(8) Начинот на вршење на надзорот го пропишува министерот.
Воедно, во Законот за нотаријатот посебно е уредена постапката по предлог за издавање на решение за нотарски платен налог во членот 71 кој гласи:
„(1) Ако нотарот оцени дека предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог врз основа на веродостојна исправа е допуштен и основан, ќе донесе решение со кое го усвојува предложениот платен налог.
(2) Решението за издавање на нотарски платен налог се доставува до доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот и до должникот. На должникот со решението му се доставува и примерок од предлогот за издавање на нотарски платен налог заедно со прилозите.
(3) Ако е поднесен предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог врз основа на веродостојна исправа против државни органи основани со закон, решението за издавање на нотарски платен налог се доставува и до Државниот правобранител на Република Македонија.
(4) Ако нотарот оцени дека предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог не е допуштен или не е основан, ќе го препрати предметот до надлежниот суд за натамошно постапување и одлучување како да е поднесена тужба.
(5) Ако нотарот оцени дека предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог врз основа на веродостојна исправа не е уреден, ќе го врати на доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот да го уреди според дадените насоки во рок од осум дена од денот на приемот на известувањето. Ако доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот не го достави предлогот во определениот рок, нотарот ќе донесе решение со кое предлогот ќе се смета за повлечен.
(6) Ако доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот го достави предлогот, а предлогот не е уреден согласно со дадените насоки, нотарот ќе донесе решение со кое предлогот се отфрла со решение, против кое е дозволен приговор во рок од осум дена од денот на приемот на решението до надлежниот основен суд на чие подрачје се наоѓа седиштето на нотарот кој постапувал по предлогот. Приговорот се поднесува преку нотарот кој го донел решението.
(7) Против решението на судот е дозволена жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението до надлежниот апелационен суд.
(8) Ако доверителот не ја плати судската такса во рок од осум дена од денот на поднесување на предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог, нотарот ќе донесе решение со кое предлогот за издавање на нотарски платен налог ќе се смета за повлечен поради неплатена судска такса.
Со цитираните законски одредби посебно се уредува постапката за издавање на решение за нотарски платен налог, при што, покрај другото, се утврдуваат неколку рокови во кои е должен да постапи нотарот во постапката за издавање на нотарски платен налог и тоа само во случај кога нотарот располага со веродостојна исправа и кога оценил дека предлогот е основан и допуштен. Тоа значи дека нотарот не одлучува за работи што се спорни и доколку нема сигурни докази дека предлогот е допуштен и основан, во такви случаи предметот го препраќа до надлежниот суд. Исто така, од овие одредби произлегува дека во поглед на постапката што се однесува на издавањето на нотарски платен налог се надлежни и судовите, односно согласно наведениот закон и другите соодветни закони (Законот за парничната постапка) натамошната постапка во поглед на законитоста и основаноста на нотарскиот акт или во случај кога нотарот ќе оцени дека предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог не е допуштен или не е основан, како и во поглед на правото на странките за користење на правни лекови против актите на нотарот во поглед на платниот налог, се во надлежност на судовите. Поради тоа со Правилникот е утврдено дека надзор над работењето на нотарот во поглед на постапката за издавање на нотарски платен налог е само во поглед на пропишаните рокови кои треба да ги почитува нотарот, а не и на целокупната постапка, затоа што истата не се води само пред нотарот туку и пред судовите.
Исто така од изнесените законски одредби произлегува дека министерството е овластено да врши надзор над целокупното работење на нотарите, како и надзор по конкретни предмети, а начинот на кој го врши надзорот го пропишалo во свој правилник.
Во таа смисла, врз основа на член 130 став 8 од Законот за нотаријатот, министерот за правда го донел Правилникот за начинот на вршење на надзор над законитоста на работењето на нотарот (“Службен весник на Република Македонија” бр.226/2016 и 30/2017), кој влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а почнал да се применува со отпочнувањето на примената на Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр.72/2016 и 142/2016).
Во членот 2 од Правилникот се утврдува начинот на кој се врши надзорот, а во членот 4 од истиот правилник е утврдено што сé опфаќа надзорот над законитоста на работењето на нотарот.
Во оспорениот член 5 став 2 од Правилникот е предвидено дека надзорот по конкретен предмет на нотар кој постапувал по поднесен предлог за издавање на нотарски платен налог се врши само во делот на постапувањето на нотарот во роковите пропишани со Законот за нотаријатот, при спроведување на постапката за издавање на нотарски платен налог. Овие рокови, како што е погоре наведено, се утврдени во членот 71 став 5 од Законот за нотаријатот: „Ако нотарот оцени дека предлогот за издавање на решение за нотарски платен налог врз основа на веродостојна исправа не е уреден, ќе го врати на доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот да го уреди според дадените насоки во рок од осум дена од денот на приемот на известувањето. Ако доверителот или адвокатот како полномошник на доверителот не го достави предлогот во определениот рок, нотарот ќе донесе решение со кое предлогот ќе се смета за повлечен.“ Другите рокови се однесуваат на рокови за поднесување на приговор против решението на нотарот за отфрлање на предлогот до надлежниот основен суд, рок за поднесување на жалба против решението на надлежниот суд и рок за плаќање на судска такса, рокови кои не се поврзани со законитоста во работењето на нотарот, туку се рокови поврзани со работењето на надлежните судови.
Имено со членот 72 од Законот за нотаријатот се пропишани одредби за приговор против решението со кое е издаден нотарски платен налог, односно според ставот 1 од наведениот член должникот може да изјави приговор против решението со кое е издаден нотарски платен налог, како и за одлуката за трошоците. Приговорот се поднесува до надлежниот основен суд на чие подрачје се наоѓа седиштето на нотарот кој постапувал по предлогот, преку нотарот кој го донел решението со кое е издаден нотарскиот платен налог, во рок од осум дена сметано од денот на приемот на решението. (став 2)
Согласно ставот 3 од истиот член нотарот кај кој е поднесен приговор против нотарскиот платен налог, односно против решението во делот на трошоците, во рок од три дена од денот на поднесениот приговор ќе ги достави списите до надлежниот основен суд на чие подрачје е седиштето на нотарот кој постапувал по предлогот.
Според ставот 4 на наведениот член против решението на судот е дозволена жалба во рок од осум дена од денот на приемот на решението до надлежниот апелационен суд.
Од Законот неспорно произлегува дека доколку постојат спорни прашања или доколку странките сметаат дека решението на нотарот е неосновано и незаконито тие имаат право да побараат заштита на своите права и оценка на законитоста и основаноста на нотарскиот платен налог пред надлежните судови.
Тргнувајќи од содржината на цитираните одредби од Законот за нотаријатот се утврди дека законодавецот во членот 128 од Законот, утврдил овластување за вршење на надзор над работењето на Комората и нотарите од страна на Министерството за правда. Имено, од цитираните законски одредби произлегува дека Министерството за правда врши надзор над законитоста на целокупното работењето на нотарот, при што начинот на вршењето на надзор го пропишува министерот. Согласно тоа законско овластување, министерот за правда со Правилник го уредил начинот на вршење на надзор над законитоста на целокупното работење на нотарот од страна на Министерството за правда.
Од содржината на оспорената одредба од Правилникот, а имајќи ги во предвид посебните законски одредби кои се однесуваат на нотарски платен налог, се утврди дека со Правилникот се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби од Законот заради нивно извршување, а кои се однесуваат на надзорот над законитоста на работењето на нотарот, односно доуреден е начинот на кој надзорот се врши по конкретен предмет на нотар врз основа на сознанија за незаконито работење на нотарот, добиени од државни органи, правни и физички лица.
Со иницијативата се оспорува член 5 став 2 од Правилникот, со кои е разработен начинот на вршењето на надзор по конкретен предмет на нотар кој постапувал по поднесен предлог за издавање на нотарски платен налог кој се врши само во делот на постапувањето на нотарот во роковите кои се пропишани со Законот на нотаријатот, при спроведување на постапката за издавање на нотарски платен налог, со наводи дека министерот со оспорената подзаконска одредба пропишува дополнителни материјални критериуми и услови кои значат рестрикција на примената на законските одредби за што министерот не е овластен да ја ограничува и стеснува примената на општата законска норма, кое нешто е исклучиво во функција на законодавецот.
Имајќи го предвид фактот дека со Законот за нотаријат и со други закони (Законот за парничната постапка) е утврдена посебна постапка за издавање на платен налог, при што за одредени постапки нема овластување да постапува нотарот туку надлежните судови, произлегува дека министерството за правда нема можност да врши надзор над работењето на нотарот за целокупната постапка во поглед на нотарскиот платен налог, туку само во поглед на одредените рокови во кои е должен да постапува нотарот. Министерството нема надлежност да врши надзор на законитоста, основаноста, застареноста и за другите прашања за кои одлучуваат надлежните судови, а не нотарот, бидејќи во таков случај Министерството би одлучувало за прашања за кои се надлежни судовите што би значело мешање на извршната во судската власт.
За Судот е оправдано решението во оспорената одредба надзорот да се врши само во делот на постапувањето на нотарот во роковите кои се пропишани во Законот за нотаријатот, при спроведување на постапката за издавање на нотарски платен налог, од причина што странките не можат да поднесат приговор или жалба на роковите за постапувањето на нотарите утврдени со Законот за нотаријатот. Со надзорот во делот на роковите, надлежното Министерство за правда ја следи ажурноста, ефикасноста и ефективноста во постапувањето на нотарите согласно законските утврдени рокови од причина што во овој дел не е обезбедена судска заштита на странките во тие постапки, а не на законитоста на целата постапка, затоа што странките ги остваруваат своите права пред надлежните судови.
Од тука произлегува дека се неосновани наводите во иницијативата дека со исклучување на можноста Министерството да врши надзор над законитоста во постапките за издавање платни налози, освено во поглед на роковите, се создавало можност за самоволие и арбитрарност во постапувањето на нотарите што претставувало повреда на принципот на владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Судот оцени дека оспорената одредба од член 5 став 2 од Правилникот не е во спротивност со Уставот и со Законот за нотаријатот, од причина што секоја странка може да ги заштити своите права во постапката за издавање на нотарски платен налог пред надлежните судови со поднесување на (редовни и вонредни) правни лекови, кои одлучуваат за евентуални повреди во законитоста на постапките за издавање на нотарски платен налог.
Тргнувајќи од погоре изнесеното, се утврди дека со оспорената одредба од Правилникот се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на Законот за нотаријатот заради нивно извршување, односно се уредени во насока на операционализација на одредбите од Законот, поради што Судот утврди дека во конкретниот случај, не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 5 став 2 од Правилникот за начинот на вршење надзор над законитоста на работењето на нотарот со цитираните одредби од Уставот и Законот.
5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.158/2017
11.06.2018 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски