Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 20 декември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 10 од Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.287/2021).
2. Емилија Атанасовска-Јовановиќ од Скопје и други до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорениот член од Законот е во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 став 3, член 51 и член 64 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, подносителите на иницијативата сметаат дека со оспорената одредба се врши дискриминација и нееднакво владеење на правото кон вработените во буџетските корисници од централната власт кои работеле во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, а кои правото на плата не го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници. Така, на вработените во Министерството за внатрешни работи кои работат во структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА правото на плата го остваруваат според Законот за внатрешни работи, на вработените во Царинска управа според Законот за Царинската управа, на вработените во Управата за јавни приходи според Законот за Управата за јавни приходи итн.
Со оспорената одредба не може да се зборува за темелната вредност – владеењето на правото и обезбедување на правната сигурност бидејќи за еден дел од вработените во буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, а кои правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници, важи член 10 од оспорениот закон, а за останатите не се применува овој закон, а притоа станува збор за иста категорија на вработени лица во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА.
Исто така, оспорената одредба оневозможува еднакво владеење на правото, односно на додатокот на плата во висина од 15 % за сите вработени кај буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, што е спротивно на член 8 од Уставот.
Според наводите во иницијативата, ваквата одредба ја повредува еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, која е уставно загарантирана, и истовремено истата е извор на правна несигурност и не ја обезбедува уставната темелна вредност на владеењето на правото.
Оспорената одредба е спротивна и на член 9 од Уставот бидејќи ги прави нееднакви граѓаните на Република Северна Македонија во слободите и правата. Во конкретниот случај уставната норма на член 9 од Уставот нема никаква реална важност во општествениот живот кога за иста категорија на граѓани/вработени во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА кои правото на плата го остваруваат согласно Законот за административни службеници важи Законот за извршување на Буџетот за 2022 година, додека за истата категорија вработени, а кои правото на плата не го остваруваат согласно Законот за административни службеници не важи спомнатиот закон.
Имено, според наводите во иницијативата, уставна обврска на законодавецот е при уредувањето на прашањата во врска со остварувањето на правата, обврските и одговорностите на работникот и работодавачот од работниот однос, вклучително и правото на плата и додаток на плата, граѓаните да ги стави во еднаква правна положба.
Оспорената одредба, исто така, претставува и грубо кршење на член 54 став 3 од Уставот бидејќи истата е дискриминациска по однос на општествената положба на вработените кај буџетските корисници од централната власт кои работеле во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, а кои правото на плата не го остваруваат според Законот за административни службеници.
Во Конвенцијата за еднакво наградување од 1951 година во член 1 став (а) е предвидено дека терминот наградување опфаќа вообичаена, основна или минимална заработувачка или плата и какви било додатни приходи кои му се исплаќаат на работникот директно или индиректно, во готово или во натура од страна на работодавачот како резултат на вработувањето на работникот.
Исто така, подносителите на иницијативата сметаат дека со оспорениот член од Законот не е почитуван и член 4 од Европската социјална повелба од 1966 година која била донесена од Советот на Европа во кој е дефинирано правото на праведна заработувачка.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека со оспорениот член не е почитуван ниту член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права, како и член 1 став 1 од Протоколот бр.12 од наведената конвенција.
Подносителите на иницијативата наведуваат дека оспорениот член 10 од Законот е во спротивност со Уставот и меѓународното право. Имено, поради ваквото непочитување на меѓународните конвенции и националното законодавство оспорената одредба овозможува за една група на вработени во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА да се постапува поповолно во споредба со друга група вработени во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, иако двете групи на вработени биле во идентична ситуација и двете групи на вработени се под јурисдикција на ист закон, а тоа е Законот за ратификација на Рамковната спогодба меѓу Република Северна Македонија застапувана од страна на Владата на Република Северна Македонија и Европската комисија за постапките за спроведување на финансиската помош од Унијата за Република Северна Македонија во рамките на спроведувањето на помошта според инструментот за претпристапна помош (ИПА II).
Имено, според наводите во иницијативата во конкретниот случај станува збор за различно третирање на идентична ситуација, односно нееднаков третман на една група на вработени лица во однос на друга група во споредлива ситуација. Преку оспорената одредба одредена група на вработени во Министерството за внатрешни работи, Управата за јавни приходи, Царинската управа и Ревизорското тело за ревизија на ИПА, се ставаат во неповолна и дискриминаторска положба во однос на вработените во Министерството за финансии и другите државни органи кои работеле на ИПА и кои правото на плата го остваруваат согласно Законот за административни службеници.
Подносителите на иницијативата наведуваат дека оспорената одредба е извор на дискриминација и повреда на правата и слободите и со истата се повредува принципот на правна сигурност на граѓаните како дел од темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото, предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Од наведените причини подносителите на иницијативата предлагаат Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот член 10 од Законот. Истовремено, со иницијативата се предлага Судот, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот закон со оглед на тоа дека со неговото извршување би настанале тешко отстранливи последици.
3. Судот на седницата утврди дека оспорениот член 10 од Законот предвидува дека вработените во буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурата за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА и правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници, имаат право на додаток на плата во висина од 15% од износот на основната плата.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија е владеењето на правото.
Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверрување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 32 став 3 од Уставот се предвидува дека секој вработен има право на соодветна заработувачка.
Член 51 од Уставот предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 54 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија е утврдено дека ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година во член 1 предвидува дека Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година се извршува според одредбите од овој закон.
Според член 2 од овој закон буџетските корисници и единките корисници се должни утврдените средства во Буџетот да ги користат наменски, рационално, економично и ефикасно.
Во точката 2. со наслов „ИЗВРШУВАЊЕ НА ОСНОВНИОТ БУЏЕТ” е содржан член 3 според кој буџетските корисници кои во својот состав имаат единки корисници се должни да го контролираат наменското и законитото користење на средствата со кои располагаат единките корисници.
Член 9 став 1 од Законот предвидува дека вработените во буџетските корисници од централната власт имаат право на додаток на плата во висина до 30% од износот на основната плата заради специфичност на работите и работните задачи и зголемен обем на работа, доколку во буџетот на буџетскиот корисник се обезбедени средства за оваа намена. Според став 2 на овој член од Законот буџетските корисници, поблиските критериуми за остварување на правото на додатокот и начинот на утврдување на висината на додатокот од ставот 1 на овој член на предлог на Mинистерството за финансии и Министерството за информатичко општество и администрација, ги утврдува Владата на Република Северна Македонија. Во став 3 од член 9 на истиот закон се предвидува дека додатокот на плата од ставот 1 на овој член, не се исплаќа на вработените во буџетскиот корисник од централната власт на кои им е утврдено правото на додаток на плата со посебен закон и/или колективен договор, освен додатоците на плата за ноќна работа, работа во смени, работа за време на неделен одмор, работа за време на празници утврдени со закон и работа подолго од полното работно време.
Оспорениот член 10 од Законот предвидува дека вработените во буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА и правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници, имаат право на додаток на плата во висина од 15% од износот на основната плата.
Од анализата на цитираните уставни и законски одредби vis a vis наводите во иницијативата Судот оцени дека наводите содржани во иницијативата не можат основано да ја доведат под сомнение согласноста на оспорениот член со уставните норми.
Имено, според Судот, во конкретниот случај не станува збор за повреда на правото на еднаквост, односно за дискриминаторско однесување и одредба која врши дискриминација на вработени лица од причина што оспорената одредба не уредува различно третирање на идентична ситуација, односно нееднаков третман на една група вработени лица во однос на друга група на вработени лица во споредлива ситуација, како што се тврди во иницијативата.
Изразот дискриминација означува изложување на одредено лице на нееднаков, различен или понеповолен третман или положба во споредба со други лица кои се наоѓаат во иста ситуација, односно неоправдано правно или фактичко, непосредно или посредно правење на разлика или нееднакво постапување односно пропуштање (исклучување, ограничување или давање првенство) во однос на лица или групи на лица, кое се заснова на некоја нивна карактеристика (дискриминаторска основа).
Суштествено кај случаите на дискриминација е лицето кое тврди дека му е повредено правото на еднакво постапување со дискриминација, треба да ги изнесе сите факти и докази во поткрепа на своето тврдење односно да докаже дека со дејствието што го оспорува тој бил дискриминиран по една или повеќе дискриминаторски основи, односно треба да покаже релевантни факти и докази дека бил изложен на нееднаков третман или недоволен третман во споредба со друго лице во иста ситуација, за да се активира механизмот за заштита од дискриминација.
Од тука произлегува дека за да постои дискриминација, вклучително и индиректна дискриминација, првенствено мора да се утврди постоењето на различен, неповолен третман на едно лице или група на лица во однос на друго лице односно друга група на лица и дека таквиот неповолен третман е поради заштитената карактеристика на лицето.
Меѓутоа, во конкретниот случај со оспорената одредба на член 10 од Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година, според Судот, не е сторена повреда на член 9 од Уставот, како и на член 54 став 3 од Уставот, од причина што не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорената одредба се вршело различно третирање на иста категорија на лица кои се наоѓале во идентична ситуација.
Ова, од причина што, според Судот, оспорената одредба го уредува правото на вработените во буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА и кои правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници да имаат право на додаток на плата во висина од 15% од износот на основната плата.
Оттука, јасно произлегува дека има суштинска разлика помеѓу оваа категорија на вработени лица, кои правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници, по однос на останатата категорија на вработени лица за кои согласно член 9 од истиот закон се предвидува дека вработените во буџетските корисници од централната власт имаат право на додаток на плата во висина до 30% од износот на основната плата, што значи различно од категоријата на вработени лица предвидени со оспорениот член 10 од Законот, а пред сẻ заради специфичност на работите и работните задачи и зголемен обем на работа, доколку во буџетот на буџетскиот корисник се обезбедени средства за оваа намена.
Меѓутоа, во став 3 на овој член од Законот, законодавецот предвидел дека додатокот на плата од ставот 1 на овој член, нема да се исплаќа на вработените во буџетскиот корисник од централната власт на кои им е утврдено правото на додаток на плата со посебен закон и/или колективен договор, освен додатоците на плата за ноќна работа, работа во смени, работа за време на неделен одмор, работа за време на празници утврдени со закон и работа подолго од полното работно време.
Според Судот, во конкретниот случај не станува збор за идентична ситуација, односно не станува збор за иста категорија на вработени лица на што се должи и различното уредување на начинот на определување на правото на додаток на плата. Оттука, Судот оцени дека ваквото законско уредување не значи и дискриминаторско однесување и доведување во нееднаква положба на вработените во буџетските корисници од централната власт кои работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА и кои правото на плата го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници.
Токму вака определената дистинкција во Законот упатува на различноста на категориите на вработени лица во зависност од тоа по кој основ, односно под кои услови и критериуми го остваруваат правото на плата, поради што и основано законодавецот дава различно уредување. Имено, од анализата на целината на Законот, јасно произлегува дека со конкретната одредба законодавецот предвидува два кумулативни услови за исполнување со цел примена на оспорената одредба, а тоа е: прво) вработените во буџетските корисници од централната власт да работат во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА и второ) правото на плата да го остваруваат под услови и критериуми утврдени со Законот за административни службеници и само со исполнување на наведените кумулативни услови истите имаат право на додаток на плата во висина од 15% од износот на основната плата.
Оттука, јасно произлегува дека законодавецот прави разлика помеѓу административниот службеник кој правото на плата го остварува врз основа на Законот за административни службеници, како и оние кои правото на плата го остваруваат врз основа на услови и критериуми од други посебни закони, што значи дека е неопходно постоење на двата услови за примена на оспорениот член и на другите вработени во буџетските корисници од централната власт во органите и структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА. Ваквата дистинкција потенцирана во оспорениот член од Законот, според Судот, упатува на постоење на различна правна состојба во која се наоѓаат вработените поради што и не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека оспорената одредба има дискриминациски карактер.
Имено, од наведените причини, вработени во Министерството за внатрешни работи, Царинската управа, Ревизорското тело за ревизија на ИПА, а кои работат на имплементација, управување, контрола и ревизија на инструментот за претпристапна помош ИПА правото на плата го остваруваат со посебни закони, во кои правото на плата се уредува врз основа на сосема поинакви критериуми и услови во зависност од сложеноста на работата која истите ја остваруваат во наведените институции, како и специфичноста на работите и работните задачи кои ги вршат и големиот обем на работа што подразбира дека истите се наоѓаат во различна правна состојба од онаа на вработените на кои се однесува член 10 од оспорениот закон.
Така, вработените во Министерството за внатрешни работи кои работат во структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА го остваруваат правото на плата според Законот за внатрешни работи, вработените во Царинската управа кои работат во структурите за управување со инструментот за претпристапна помош ИПА, според Законот за Царинската управа итн. што точно упатува и на причината зошто истите имаат различен третман, односно нивната сложеност и обемност на работа и работни задачи изискува уредување на исплата на правото на надоместок на плата да се уредува со посебни закони, што следствено на тоа упатува на констатација дека вработените лица од оспорената одредба не се наоѓаат во идентична правна состојба со останатите вработени лица. Токму и од тие причини со оспорениот закон се врши и интервенција во надоместокот на плата за вработените од оваа сфера на работење.
Оттука, Судот оцени дека според дефиницијата на изразот дискриминација, за да постои дискриминација потребно е да има различно постапување со граѓани кои се во иста правна ситуација и положба и во тој случај се имплицира истовремено и дискриминаторско постапување. Но, во конкретниот случај, не може да се прифати дека станува збор за различно постапување на вработени лица бидејќи истите не се во иста правна ситуација, и ваквото уредување не значи повреда на наведените членови од Уставот.
Исто така, според Судот, оспорената одредба од Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година не упатува на постоење на дискриминација на граѓаните поради што ваквото законско уредување не е спротивно на уставните норми на кои се повикува иницијативата.
Според Судот, токму оспорената одредба има за цел да обезбеди еднакво владеење на правото и да го почитува темелниот принцип на уставниот поредок предвиден и утврден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните во Република Северна Македонија. Ова, дотолку повеќе што Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година е закон кој се применува заклучно со 31 декември 2022 година, што значи дека оспорената законска одредба има времен и преоден карактер и претставува интервентно решение од определен временски рок.
Од направената уставно-судска анализа, според Судот, оспорениот член 10 од Законот за извршување на Буџетот на Република Северна Македонија за 2022 година не може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 став 3 и член 54 став 3 од Уставот.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.145/2021
20.12.2022 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска