Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 1 декември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 174 ставови 8 и 9 и член 176 став 3 од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.82/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.178/2021).
2. Ѓорѓи Илиевски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите означени во точката 1 од Решението.
Подносителот на иницијативата смета дека оспорените законски одредби не се во согласност со член 89 став 5 од Уставот, според кој функцијата претседател на Владата и министер е неспојлива со вршење на други јавни функции и професии, а таа уставна определба е операционализирана со член 151 од Законот за работните односи на тој начин што законската одредба пропишува дека на работник кој е избран или именуван на државна или јавна функција, утврдена со закон, а чие вршење бара привремено да престане да работи кај работодавачот, му мирува работниот однос за време на вршењето на функцијата.
Таквата уставна определба и нејзината разработка во Законот за работните односи, според наводите во иницијативата, не е следена во оспорените одредби од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.82/2018), и евидентна е неусогласеноста на наведените одредби од Законот за високото образование со наведената уставна одредба и наместо целосно мирување на правата и обврските од работниот однос на означените лица избрани на јавна функција, тие функционери се ставени над Уставот и своеволно остваруваат дополнителни права за себе во време на извршување на друга државна или јавна функција.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека во поткрепа на овие аргументи, функционерот избран на јавна или државна функција нема да има време и можност квалитетно да ја изведува наставно образовната дејност, ниту пак квалитетно и професионално да ја извршува и да постигне резултати во извршувањето на јавната, односно државната функција. Неретко, ваквата двојност на функција/професија резултира и во судир на интереси, состојба на судир меѓу јавните овластувања и должности со приватниот интерес на службеното лице во кој приватниот интерес влијае или може да влијае врз извршувањето на неговите јавни овластувања и должности. Ова начело на забрана на судир на интереси подразбира забрана на вршителите на сите јавни функции едновремено да извршуваат други функции и професии при чие извршување, би можеле објективно да дојдат во ситуација каде јавната функција ќе ја извршуваат на начин на кој јавниот интерес ќе го подведат на својот или туѓ приватен интерес, односно ќе ја извршуваат на начин на кој би се довело во прашање остварувањето на општиот интерес.
Покрај тоа, според иницијативата, ваквата спорна законска одредба предизвикува концентрација на моќ во една функција што претставува коруптивно однесување, а оваа појава е дефинирана во член 44 од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси („Службен весник на РМ“ бр.12/2019), како корупција во вршење на јавни овластувања и соодветно санкционирана. Во Конвенцијата против корупцијата на Обединетите нации („Службен весник на РМ“ бр.37/07), се утврдува дека целите на оваа конвенција се да се унапредат и зајакнат на најефикасен начин мерките против корупцијата, да се унапредат, олеснат и поддржат меѓународната соработка и техничката помош со цел спречување на корупцијата и борба против неа, вклучувајќи го и враќањето на имотите, да се унапреди интегритетот, одговорноста и доброто управување со јавните работи и државниот имот, дека секоја држава/страна на Конвенцијата во согласност со основните принципи на нејзиниот правен систем подготвува, спроведува и следи координирани политики за ефикасна превенција на корупцијата. При подготвувањето на овие политики е неопходно учество на сите сегменти од општеството и целосно почитување на принципите на правната држава, доброто владеење, интегритетот, транспарентноста, отчетноста и одговорноста, дека секоја држава членка ќе настојува, во согласност со основните принципи на нејзиното внатрешно право, да усвои, да ги задржи и да ги зајакне системите кои фаворизираат транспарентност и спречуваат конфликт на интереси. Оттука, подносителот на иницијативата смета дека од причини што оспорената одредба во однос на функционерите очигледно дозволува исклучок од забраната на корупција и судир на интереси, на овој начин не се зајакнува востановениот систем со кој тие две негативни појави се спречуваат, па оттука оспорените одредби не се во согласност ниту со прифатените меѓународни договори.
Подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд да ја оцени уставноста на оспорените законски одредби кои произведуваат спротивставен однос меѓу правото и политиката, бидејќи несомнено се спротивни на член 89 став 5 од Уставот на Република Северна Македонија и по спроведената постапка, согласно Уставот и Деловникот на Уставниот суд, да донесе одлука со која истите ќе ги поништи или укине.
3. Судот на седницата утврди дека во оспорениот став 8 од член 174 од Законот за високото образование се определува дека при мирување на работниот однос, лицето избрано во наставно-научно, наставно-стручно, наставно или соработничко звање, има право да врши високообразовна дејност на прв циклус на студии без финансиски надомест.
Во ставот 9 од истиот член од Законот се предвидува дека лицето избрано во наставно-научно, наставно-стручно или наставно звање, на кое му мирува работниот однос, има право да држи предавања и да биде ментор на втор и трет циклус на студии, како и да врши други активности од високообразовната дејност.
Членот 176 од Законот во оспорениот став 3 определува дека времето на распишување на конкурсот од ставот 1 на овој член, се продолжува за времето кое е поминато на породилно отсуство, боледување подолго од три месеци, како и мирување на работниот однос во случаи определени со закон. На барање на лицето, рокот не мора да се продолжи.
4. Согласно член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Во член 32 став 5 од Уставот се определува дека правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според член 1 став 2 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, и 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.110/2019 и 267/2020), работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување.
Според член 160 став 1 од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.82/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.178/2021), вработените на високообразовните установи се лица избрани во наставно-научни, наставно-стручни, наставни и соработнички звања, кои вршат високообразовна дејност како и лица вработени во стручната и административната служба и помошно-техничките лица.
Согласно ставот 2 од истиот член, правата, обврските и одговорностите на вработените на високообразовните установи се уредуваат со општите прописи за работните односи, освен ако со овој закон не е поинаку определено.
Од изнесената уставна одредба член 32 став 5 произлегува дека законодавецот има уставно овластување, со закон да ги уредува правата на вработените и нивната положба во работната средина.
Од наведената одредба на Законот за работните односи член 1 став 2 произлегува дека и со друг закон, не само со одредбите од Законот за работните односи, се уредува работниот однос.
Според тоа, законодавецот донел законски норми за работниот однос кои се однесуваат на сите вработени, како и посебни законски правила за работниот однос кои се однесуваат на определена група на вработени кај конкретни работадавачи и кои се применливи во конкретни случаи.
Односот, пак, меѓу општите правни правила од работниот однос, од една страна и посебните правни правила од работниот однос, од друга страна, кога уредуваат иста материја на различен начин се усогласува со употреба на општото правно начело дека се дерогира општото правно правило и се следи посебното правно правило, со што се остварува заокружен и усогласен правен поредок кој обезбедува владеење на правото како темелна вредност на државата.
Во член 151 од Законот за работните односи се определува дека на работник кој е избран или именуван на државна или јавна функција, утврдена со закон, а чие вршење бара привремено да престане да работи кај работодавачот, му мирува работниот однос за време на вршење на функцијата.
Членот 174 од Законот за високото образование, пак, определува дека при мирување на работниот однос, лицето избрано во наставно-научно, наставно-стручно, наставно или соработничко звање, има право да врши високообразовна дејност на прв циклус на студии без финансиски надомест и дека лицето избрано во наставно-научно, наставно-стручно или наставно звање, на кое му мирува работниот однос, има право да држи предавања и да биде ментор на втор и трет циклус на студии, како и да врши други активности од високообразовната дејност.
Член 176 став 3 од Законот за високото образование определува дека времето на распишување на конкурсот за изборот во наставно-научно, наставно-стручно, наставно и соработничко звање, се продолжува за времето кое е поминато на мирување на работниот однос во случаи определени со закон. По барање на лицето, рокот не мора да се продолжи.
Од наведените одредби на Законот за работните односи, од една страна, и на одредбите од Законот за високото образование, од друга страна, произлегува дека заедничка карактеристика на изнесените законски одредби е дека на секое лице избрано или именувано на државна или јавна функција му мирува работниот однос, па и на она лице кое доаѓа од редот на високообразовниот наставен кадар од високообразовните установи. Разликата што лицето кое доаѓа од редот на високообразовниот наставен кадар од високообразовните установи, иако му мирува работниот однос во високообразовната установа, има право пропишано со Законот за високото образование да врши високообразовна дејност на прв циклус на студии, но без финансиски надомест од четирите групи на звања, односно да држи предавања и да биде ментор на втор и трет циклус на студии, како и да врши други активности од високообразовната дејност од трите групи на звања. Исто така, има право да му се продолжи времето за распишување на конкурс за избор во повисоко звање, онолку колку што му мирувал работниот однос додека бил на избраната или именуваната државна или јавна функција.
Согласно член 32 став 5 од Уставот законодавецот има уставно овластување и правна основа во општа законска одредба, а согласно член 1 став 2 од Законот за работните односи да пропише посебни законски правила во врска со мирувањето на работниот однос за високообразовниот наставен кадар наспроти другите работници. Во случај на мирување на работен однос поради избор или именување на државна или јавна функција според член 174 ставови 8 и 9 и член 176 став 3 од Законот за високото образование, при што линијата на разграничување при истовремено постоење на општи и посебни правни правила за иста материја е што посебните правни правила се однесуваат на ситуации кои имаат некои специфичности поради кои се отстапува од општото законско правило за мирување на работниот однос.
Одредбите содржани во член 174 ставови 8 и 9 и член 176 став 3 од Законот за високото образование се однесуваат на мирување на работниот однос на високообразовниот наставен кадар вработен во високообразовните установи.
Специфичноста на работата на лица избрани во наставно-научни, наставно-стручни, наставни или соработнички звања, според член 161 став 1 од Законот, е што тие вршат високообразовна дејност, а согласно член 3 став 1 од Законот за високото образование таа дејност е законски определена како дејност од јавен интерес која има посебно значење за државата.
Согласно член 4 став 1 точки 1, 3, 5 и 6 од Законот за високото образование, посебното значење на високообразовната дејност за државата се состои, меѓу другото, во подигнувањето на општото образовно ниво, како и нивото на уметничко творештво во Републиката, поттикнувањето на технолошкиот развој и примената на научните сознанија во развојот на општеството, овозможувањето секој поединец да се образува во текот на целиот живот, развивањето на слободни, критички и креативни личности.
Според тоа, предвидувањето во оспорените законски одредби високообразовниот наставен кадар вработен во високообразовните установи да има право да врши високообразовна дејност, под условите определени во одредбите од Законот што се проблематизираат со оваа иницијатива, всушност значи остварување од страна на наведените лица на јавниот интерес кој е од посебно значење за државата и во ситуација кога им мирува работниот однос во високообразовната установа. Таквото посебно правно правило има општествена оправданост, како и објективна основаност за отстапување од општото правно правило за мирување на работниот однос во случај кога тие лица се избрани или именувани на државна или јавна функција, објективната основа произлегува од Законот за високото образование, а отстапувањето од општото правно правило е пропишано во член 151 од Законот за работните односи.
Што се однесува до аспектот од иницијативата дека оспорените законски одредби овозможуваат концентрирање на моќ во државна или јавна функција/професија, имајќи предвид дека вршењето на државна или јавна функција во извршната власт, на која упатува подносителот на иницијативата, од една страна, и вршењето на високообразовна дејност, од друга страна, ниту содржат моќ во смисла на присилно наметнување на волјата, ниту има концентрација на моќ со оглед дека се разликуваат во нивниот делокруг, произлегува дека таквите наводи немаат реална основа.
Во однос, пак, на наводот во иницијативата дека постои објективна неможност за квалитетно извршување на државната функција и професија, истовремено, Судот оцени дека е неоснован, со оглед на фактот дека двете активности се од јавен интерес. Оттука, произлегува дека тие активности меѓусебно се надополнуваат во насока на остварување на јавниот интерес, при што вршењето на државната или јавната функција се остварува со засновање на работен однос и со исполнување на работните обврски, а вршењето на високообразовната дејност во таков случај се остварува надвор од тој временски период, со што се обезбедува соодветност и пропорционалност, па ниту од овој аспект не може да се проблематизираат оспорените законски одредби.
Во член 173 од Законот за високото образование се определува дека изборот на кандидатите во наставно-научни, наставно-стручни, наставни и соработнички звања го врши наставно-научниот совет на факултетот, односно наставничкиот совет на високата стручна школа. Изборот се врши врз основа на реферат составен во писмена форма за секој кандидат одделно изготвен од рецензиона комисија составена од најмалку три члена, од кои повеќе од половината имаат исто или повисоко звање во истата област во која се избира кандидатот и оваа комисија ги вреднува вкупните научни, стручни, педагошки и други остварувања на кандидатите од почетокот на кариерата до денот на пријавата, дава оценка за остварувањата на кандидатите и предлог за избор на кандидатот, а таквиот реферат се објавува во соодветниот билтен на универзитетот и на веб-страницата на универзитетот, најмалку 15 дена пред денот на изборот.
Имајќи ја предвид изнесената форма и содржина на избор на кандидатите во наставно-научни, наставно-стручни, наставни и соработнички звања, произлегува дека лицата кои се избрани во тие звања се лицата кои ги исполнуваат предвидените критериуми и од кои се очекува најголем придонес во вршењето на високообразовната дејност. Во таа смисла, изборот на лица, со такви карактеристики е исклучително вреден избор на носител на државна или јавна функција, поради што постојат вредносни основи за пропишување на посебни правни норми за мирување на работниот однос на високообразовниот наставен кадар во случај на нивен избор или именување на државна или јавна функција.
Член 44 став 6 од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интереси („Службен весник на Република Македонија“ бр.12/2019) пропишува можност избраното или именуваното лице да остварува приходи од научни или наставни активности, ако тоа така е определено во член 174 ставови 8 и 9 од Законот за високото образование така што е пропишано функционерот да може да врши високообразовна дејност на прв циклус, но без финансиски надомест, а за такви активности на втор и трет циклус на студии нема финансиско ограничување, од што произлегува дека приходите на избраните и именуваните лица од научни и наставни активности пропишани со закон не се сметаат за форма на корупција ниту за состојба на судир на интереси.
При правно уредување на општествените односи законодавецот мора да тргне од основните слободи и права на човекот и граѓанинот, меѓу кои се достоинството и угледот на граѓанинот, како што е предвидено во член 25 од Уставот, а согласно член 23 од Уставот секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции, а не од претпоставката дека при избор или именување на државна или јавна функција на високообразовниот наставен кадар, а кој ќе може да врши и високообразовна дејност, тоа лице ќе даде предност на приватниот интерес на штета на јавниот интерес.
Евентуалната злоупотреба на службеното овластување и положба, чии битни интелектуални и волеви белези се законски дефинирани и казниви согласно одредбите од Кривичниот законик, но согласно член 13 став 1 од Уставот сẻ додека не се донесе правосилна судска одлука со која се утврдува вина, се смета дека лицето не е виновно.
Имајќи ја предвид изнесената фактичка и правна состојба, произлегува дека ако лицето кое е избрано во наставно-научни, наставно-стручни, наставни и соработнички звања, биде избрано на државна или јавна функција и таа функција ја врши како примарна активност, а надвор од ангажираноста на функцијата врши високообразовна дејност, таа активност не претставува вршење на високообразовна дејност како професија, туку претставува дополнително ангажирање засновано на закон, поради што член 174 ставови 8 и 9 и член 176 став 3 од Законот за високото образование не се во несогласност со член 89 став 5 од Уставот.
5. Имајќи ја предвид погоре наведената анализа, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.128/2019
1 декември 2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска