Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 2 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 23 септември 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 67 став 1 алинеја 2 од Законот за Агенција за национална безбедност („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 108/2019).
2. Борис Јанкуловски од Битола до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за оценување на член 67 став 1 алинеја 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот член 67 став 1 алинеја 2 од Законот не бил во согласност со членовите: 4, 8, 9, 32, 51 и 54 од Уставот на Република Северна Македонија, членовите: 2 и 3 од Законот за државјанство, членовите 3, 4, 5 и 6 од Законот за заштита и спречување на дискриминација, чија содржина ја цитира. Воедно подносителот смета дека оспорениот член 67 од Законот за Агенцијата за национална безбедност е во спротивност и со членот 68 од истиот закон.
Подносителот, како македонски државјанин по потекло, од својата 4 годишна возраст живее и работи во Република Северна Македонија, каде го формирал своето професионално образование (дипломиран криминалист на Факултетот за безбедност) и своето професионално искуство од 25 години ефективен работен стаж т.е. скоро 32 години бенифициран стаж со договор за работа на неопределено време во Управата за безбедност и контраразузнавање при Министерството за внатрешни работи.
Со донесување на Законот за Агенцијата за национална безбедност, според член 67 став 1 алинеја 2 од Законот, работен однос во Агенцијата може да заснова лице кое ги исполнува општите критериуми, а тоа покрај другите е да нема државјанство на друга држава, а во членот 186 од истиот закон е уредено прашањето на преземањето на работниците од Управата за безбедност и контраразузнавање во Агенцијата за национална безбедност.
Согласно член 186 од Законот преземањето на вработените од Управата во Агенција го спроведува посебна Комисија за селекција и избор од Управата во Агенцијата со објавување на јавен повик за работниците на Управата за безбедност и контраразузнавање во Министерството за внатрешни работи, при што во постапката за селекција и избор, Комисијата утврдува дали работникот ги исполнува условите за засновање на работен однос утврдени со членовите 67 и 69 од Законот.
Понатаму, подносителот наведува дека во конкретниот случај, покрај почитување на принципот на владеење на правото, усогласеноста на законите со Уставот, заштита на темелните вредности, почитување на граѓанските и политичките слободи и права, забрана за дискриминација, на правото на еднаквост, тој има и легитимен интерес т.е сопствена засегнатост од последиците од овие општествени случувања.
Исто така, подносителот наведува дека потенцијалното образложение или мислење на законодавецот или предлагачот на Законот дека ваквата одредба е од значење за националната безбедност е неосновано од повеќе причини:
– Во Република Северна Македонија согласно постоечката законска регулатива не постои законско ограничување за лице кое покрај македонското има државјанство на друга држава да биде вработен на која било работна позиција или избран за претседател на државата, пратеник, министер и бројни други функции и други позиции како и ( генерали и други војни лица, вработени во агенцијата за разузнавање, јавното обвинителство, Дирекцијата за безбедност на класифицирани информации итн.) кои реално имаат а дел и поголемо значење за националната безбедност што укажува на концизноста од одредбата од членот 2 од Законот за државјанство, е дека ваквата одредба од Законот за Агенцијата за национална безбедност е неоснована односно нелегитимно дискриминаторска и неуставна.
– Реално се поставува прашањето, дали лицето кое има државјанство само на Република Северна Македонија, а неговите родители или брачен другар се државјани на друга држава или лицето кое има стекнато државјанство на Република Северна Македонија по основ на раѓање , и други дополнителни основи, реално и правично, односно правно е попогодно во чување на националната безбедност од лица кои се чистокрвни државјани по потекло.
– Дали лицата со македонско и државјанство на друга држава во одредени моменти не можат да бидат од поголемо значење за националната безбедност од лицата кои имаат само македонско државјанство или дали поседувањето на државјанство на друга држава значи и потенцијална загрозеност т.е безбедносен ризик за националната безбедност, бидејќи неспорно е дека одредена професија ја прават професионална, образованието, искуството и моралните вредности и принципи и сл.
– Законодавецот можел и на поинаков начин т.е. помалку дискриминаторски да ја регулира спорната одредба од членот 67 пример: „да нема државјанство на друга држава освен ако тоа е од интерес за националната безбедност“ и на многу други начини согласно Уставот и законите на Република Северна Македонија.
– Каква е пораката што се упатува спрема нашите иселеници и нивните деца кои во тековниот актуелен миграциски процес, реално би се родиле во некоја европска односно странска држава со која Републиката нема меѓународен договор во делот на регулирањето на државјанството, ќе бидат ли и тие ограничувани за работа во оваа или друга институција доколку ваквата законска одредба се имплементира и практикува и спрема други државни органи и институции.
Според наводите на подносителот на иницијативата во членот 9 од Уставот се утврдува генерален принцип на еднаквост, но само за граѓаните на Република Северна Македонија, а во членот 14 т.1 од Законот за спречување и заштита од дискриминација, нема да се смета за дискриминација, различниот третман на лица кои не се државјани на Република Северна Македонија во врска со слободите и правата дадени во Уставот, во законите и меѓународните договори кон кои пристапила Република Северна Македонија, а кои произлегуваат од државјанството на Република Северна Македонија.
Во конкретниот случај подносителот е македонски државјанин по потекло, а државјанството на друга држава т.е. австралиско државјанство е стекнато без избор на подносителот т.е изворно-природно по раѓање, а со своето долгогодишно професионално искуство ја докажал својата лојалност кон службата и државата, за да во моментот биде ставен во понеповолна положба само заради тоа што по раѓање стекнал државјанство на друга држава.
Во контекст на изнесеното, подносителот смета дека предметната одредба е противуставна и дискриминаторска по повеќе основи.
3. Судот, на седницата утврди дека според оспорениот член 67 став 1 алинеја 2 од Законот за Агенцијата за национална безбедност, работен однос во Агенцијата може да заснова лице кое покрај другите предвидени услови го исполнува и условот да нема државјанство на друга држава.
4. Судот, исто така, утврди дека со Решение У.бр.112/2019 од 24 јуни 2020 година, покрај другото не повел постапка за оценување на уставноста и во однос на член 67 став 1 алинеја 2 од Законот за Агенцијата за национална безбедност.
Во образложението на наведеното решение, Судот утврдил дека законодавецот во уредувањето на правната регулатива за остварување на правата на вработените и нивната правна положба во Агенцијата, уредил услови за вработување во службата на Агенцијата кои се однесуваат подеднакво за сите кандидати кои ќе бидат преземени од Управата за безбедност и контраразузнавање како и за сите оние кои ќе конкурираат за конкретното работно место.
Оттука, наведените законски одредби јасно укажуваат на сензитивноста на предметот на уредување на овој закон, како и на сериозноста на полето на делување односно надлежноста на Агенцијата за национална безбедност со што се создаваат нормативни предуслови за реализација на успешно функционирање на Агенцијата што директно се одразува врз заштитата на безбедноста на државата и истовремено се обезбедува и непристрасно и објективно вршење на довереното работно место.
Имено, законодавецот има уставна основа да донесува закони и со нив да ги уредува односите во сите сфери на општеството, и сето тоа во уставни рамки. Во конкретниов случај пропишаниот услов – кандидат за директор, заменик директор или работник на Агенцијата да нема државјанство на друга држава претставува еден вид гаранција за кредибилитетот на вработените во Агенцијата, кои совесно и чесно ќе ги извршуваат доверливите работи и задачи, притоа имајќи ги предвид нивниот вид и карактер.
Неспорно е дека, Уставот го утврдил правото на работа, при што со определувањето на содржината на ова право е оставено на уредување со закон и колективни договори, што значи дека законодавецот има широк простор за уредување на бројни релевантни прашања и односи коишто се од значење за остварување на наведеното право, при што автономијата на уредување на сите прашања единствено е ограничена со обврска за почитување на уставните принципи и начела, а пред се на начелото на еднаквост, како и тоа дека, остварувањето на правото на вработување е детерминирано со исполнување на услови кои се однесуваат подеднакво за сите, односно секому под еднакви услови му е достапно работното место.
Во конкретниот случај се наведува дека државјаните на Република Северна Македонија кои поседувале и државјанство на друга држава, иако до сега биле дел од безбедносните служби, им се оспорувало правото да бидат преземени во Агенцијата за национална безбедност.
Согласно Законот, за да се изврши преземање на работници од Управата за безбедност и контраразузнавање во Министерството за внатрешни работи потребно е да се спроведе постапка за селекција и избор со која се утврдува исполнување на потребните услови како што се: општите и посебните услови за засновање на работен однос и безбедносна проверка, исполнување на посебните услови утврдени во актот за систематизација на работните места како и утврдување на постоење на судир на интереси односно е поведена постапка за судир на интереси согласно закон.
Според тоа легитимно право на законодавецот е да пропише посебни услови што треба да ги исполнуваат лицата кои ќе бидат вработени во Агенцијата се со цел да се создадат услови за постигнување на повисок степен на доверба, ефикасно и отчетно функционирање на Агенцијата и истовремено би се исклучиле можностите од појава на елементи на сомнение со што вработените би биле недостојни за вршење на работата која е поврзана со откривање и спречување на активности што се поврзани со безбедносни закани и ризици за националната безбедност на државата.
Имено, согласно член 188 од Законот, работниците на Управата за безбедност и контраразузнавање во Министерството за внатрешни работи кои нема да бидат преземени од страна на Агенцијата, ќе се распоредат на работни места во Министерството за внатрешни работи соодветни на нивната стручна подготовка (став 1). При распоредувањето на работниците од ставот (1) на овој член, се земаат предвид стручната подготовка на работникот, завршени обуки, работен стаж, постојната работна позиција на работникот, како и неговиот вкупен придонес во работата на Управата за безбедност и контраразузнавање, односно Министерството за внатрешни работи. (став 2).
Во овој случај пропишувањето на посебниот услов за именување на директор и заменик директор на Агенцијата како и за вработување во истата се однесува на сите граѓани без ограничување, односно секој кој го исполнува пропишаниот услов, му е достапна позицијата директор или заменик директор како и вработен во Агенцијата, како за кандидатите кои не се именуваат односно вработуваат од редовите на Агенцијата така и за кандидатите кои произлегуваат од Агенцијата односно се преземени од Управата за безбедност и контраразузнавање во Министерството за внатрешни работи.
Оттука, достапноста на секој граѓанин на секое работно место и секоја функција, под еднакви услови значи само потврда и доследност во практична примена, односно реализација на уставното начело за еднаквоста на сите граѓани во правата и должностите без оглед на националноста, расата, полот, вероисповеста, политичкото уверување и другите општествени функции.
Исто така, меѓународната регулатива во поголемиот дел покажува постоење на условот за кандидатот за директор и заменик директор или за вработување во исти или слични тела или државни органи како Агенцијата за национална безбедност да нема државјанство на друга држава, а како основна причина за утврдување на таков услов се појавува специфичноста на работата и задачите, а пред се нивниот вид и карактер што директно се одразувал на националната безбедност на државата односно на заштитата на државата и други аспекти поврзани со националниот суверенитет и неговата одбрана.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 32 од Уставот секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност (став1). Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место (став 2). Секој вработен има право на соодветна заработувачка (став 3). Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор (став 4). Од овие права вработените не можат да се откажат (став 5). Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори (став 5).
Согласно член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3).
Управата за безбедност и контраразузнавање како посебен орган, во рамките на Министерството за внатрешни работи, до денот на започнување со работа на Агенцијата за национална безбедност била надлежна да ги извршува работите на системот на државната безбедност коишто се однесувале за заштита од шпионажа, тероризам или други активности насочени кон загрозување или уривање на демократските институции утврдени со Уставот на Република Северна Македонија со насилни средства, како и заштита од потешки форми на организиран криминал.
Според член 1 од Законот за Агенцијата за национална безбедност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.108/2019) со овој закон се уредува, основањето, целта, надлежноста, раководењето и внатрешната организација на Агенцијата за национална безбедност, начинот на работа на Агенцијата за национална безбедност, условите и постапката за спроведување на мерките за тајно собирање на податоци и информации, евиденцијата на податоци и информации и нивното користење, контролата и надзорот на Агенцијата за национална безбедност, меѓународната соработка, финансирањето, транспарентноста на работењето на Агенцијата за национална безбедност, како и правата и обврските на работниците на Агенцијата за национална безбедност на Република Северна Македонија.
Членот 2 од Законот, ги определува целта и основањето на Агенцијата, и тоа: заради заштита на националната безбедност на државата, односно заради заштита на независноста, суверенитетот, уставното уредување, основните слободи и права на човекот и граѓанинот гарантирани со Уставот на Република Северна Македонија, како и други работи од интерес на националната безбедност на државата, се основа Агенција за национална безбедност на Република Северна Македонија (став 1), Агенцијата се основа како самостоен орган на државната управа со својство на правно лице.(став2).
Согласно член 3 од Законот, Агенцијата своите работи ги врши во согласност со Уставот на Република Северна Македонија, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот на Република Северна Македонија (став 1). Агенцијата во вршењето на работите од законски утврдената надлежност постапува независно и без влијание од политичките партии (став 2).
Според член 4 од Законот, Агенцијата собира, обработува, анализира, проценува, разменува, чува и штити податоци и информации со цел откривање и спречување на активности што се поврзани со безбедносни закани и ризици за националната безбедност на државата и тоа: – шпионажа, – тероризам и негово финансирање, – насилен екстремизам, – сите форми на сериозни и организирани криминални активности насочени против државата, – спречување на кривични дела против човечноста и меѓународното право, – незаконито производство и пролиферација на оружје за масовно уништување или нивни компоненти, како и материјали и уреди кои се потребни за нивно производство, – нарушување на виталните економски интереси и финансиската безбедност на државата, – нарушување на безбедноста на носители на високи државни функции и на објекти од стратешко значење за државата, – откривање и спречување на други активности поврзани со безбедносни закани и ризици за националната безбедност на државата (став 1). Агенцијата врши и безбедносни проверки во согласност со овој и друг закон (став 2).
Според член 67 став 1 алинеја 2 од истиот закон, работен однос во Агенцијата може да заснова лице кое покрај другите предвидени услови го исполнува и условот да нема државјанство на друга држава.
6. Согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите.
Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Тргнувајќи од наведените уставни одредби, одредбите од Законот за Агенцијата за национална безбедност, а посебно оспорениот член 67 став 1 алинеја 2 од наведениот закон како и фактот што Уставниот суд веќе се произнел за уставноста на оспорената одредба и не наоѓа основи за поинакво одлучување произлегува дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата, согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот.
7. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева, Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, и Вангелина Маркудова.
У.бр.122/2019
23.09.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати