Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 27 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 44 точка 5 од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018).
2. Дарко Павловски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот од актот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата со оспорената одредба се повредувале одредбите од Уставот, поточно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 10, членот 43, членот 57 и членот 115, како и одредбите на членовите 4 и 68 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, потоа членот 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и членот 112 од Законот за сопственост и други стварни права.
Подносителот на иницијативата смета дека одредбата предвидувала почитување на „стечени права” по однос на височината на објектите пласирано како принцип на урбанистичко планирање. Со тоа на неуставен начин се заштитувало некакво непредвидено и непостоечко право. На тој начин со подзаконски пропис се создавало и заштитувало право коешто не постоело во законодавството. Имено, од самата оспорена одредба и местото каде истата била пропишана се чинело дека целта на доносителот на актот, министерот, била да даде заштита на вредноста на градежните парцели со тоа што височината предвидена во урбанистичкиот план не би можела да биде намалена со донесување на нов план. А со тоа што со подзаконски пропис се пропишувало, односно се признавало некакво стечено право, всушност се вршело упад на извршната во законодавната власт.
Според наводите во иницијативата одредбата претставувала силно ограничувачки фактор, односно атак за архитектонско-урбанистичката струка бидејќи истата била оневозможена да произведе најдобро решение согласно професионалните стандарди на струката како и уставните и законски начела и вредности за хуманизација на просторот, заштита на околината, здравјето и јавниот интерес во баланс на заштита на сопственичките права и интереси на граѓаните. Имено, преку оспорената одредба се правело обид да се заштитат фиктивни, непостоечки стекнати сопственички права, а притоа се загрозувале уставните права на граѓаните. Оттука, истата била во спротивност и со Законот за просторно и урбанистичко планирање, поточно со членот 4 во кој се предвидени основните начела на планирањето на просторот и со статичноста која ја востановува доведува до нивна колизија. Оспорената одредба имала дикција на императивност со што станувала правило, дотолку повеќе што предлог плановите пред да бидат дадени за усвојување ги одобрува министерството кое такво одобрување нема да даде доколку предлогот не е во согласност со правилникот и оспорената одредба.
3. Судот на седницата утврди дека во членот 44 од оспорениот правилник се предвидува:
„Одредувањето на максимална височина на градбите во урбанистички план и урбанистичко планска документација ги следи следните принципи:
1) Со одредувањето максимална височина се обезбедува хармонизација и рамномерен развој на урбаното ткаење, па цел на оваа планска одредба е воедначување на висините на градбите најмалку на ниво на еден уличен фронт;
2) Со рестриктивна политика на градење во височина се заштитува на ниво на хомогенизирана наменска зона секој тип на домување, па зголемувањето на максималната височина на градбите по правило се утврдува со промена на наменска зона и со промена на типот на домување;
3) Максималните височини на градбите во централно-градските четврти со деловни или мешани намени не требаат да се ограничуваат како во зоните со хомогено домување без оглед на намените на градбите.
4) Максималната височина зависи од намената на земјиштето и градбите, како и од густината на градењето, односно од мегусебното растојание на градбите, како и од густината на градењето, односно од меѓусебното растојание на градбите и широчината на уличниот профил. Пошироките улични коридори овозможуваат поголеми максимални височини на градбите и обратно.
5) При одредувањето на максималната височина на градбата се почитуваат стечените права од важечките урбанистички планови, па височината по правило се задржува или зголемува, но не се намалува со нов урбанистичка планска документација (оспорен став).
6) Зголемување на максималната височина на една површина за градење во однос на височината на уличниот фронт е можно на аголни градежни парцели и на специјални локации утврдени и аргументирани во планска програма.”
4. Според член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 57 од Уставот, Републиката го поттикнува економскиот напредок и се грижи за порамномерен просторен и регионален развој како и за побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја.
Согласно членот 4 од Законот за просторно и урбанистичко планирање:
(1) Со просторното и урбанистичкото планирање се одредуваат основните начела во процесот на планирање и уредување на просторот,
(2) Начела во процесот на планирање и уредување на просторот се: рамномерен просторен развој, рационално уредување и користење на просторот, услови за хумано живеење и работа на граѓаните, надминување на урбаните бариери на лицата со инвалидитет, оддржлив развој, заштита и унапредување на животната средина и природата, заштита на недвижното културно наследство, заштита од воени разурнувања, од природни и технолошки катастрофи и хаварии и јавност во постапка за донесување и спроведување на планската документација.
Според членот 68 од истиот закон: (1) урбанистичките планови, урбанистичко-планската документација, регулациските планови на генерален урбанистички план и урбанистичко-проектната документација се изработуваат врз основа на стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, со кои се уредуваат основите за рационално планирање, уредување и користење на просторот, заради создавање на услови за хумано живеење и работа на граѓаните.
(2) Стандардите и нормативите од став (1) на овој член ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
Според членот 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000 и 44/2002), министерот, меѓу другото, донесува правилници за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон.
Според член 56 став 1 од овој закон, со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување, а според член 61 став 1 од овој закон, со актите коишто ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Членот 112 од Законот за сопственост и други стварни права ги предвидува основите за стекнување на сопственост – закон, правна работа и наследување.
Од анализата наведените уставни и законски одредби, Судот оцени дека подзаконскиот акт чијашто одредба е оспорена со иницијативата е донесен во согласност со овластувањата нормирани во наведените акти.
Законот за просторно и урбанистичко планирање ги уредува прашањата за условите и системот на просторното и урбанистичко планирање како континуиран процес којшто се обезбедува со изработување, донесување и спроведување на просторен план, урбанистички планови, урбанистичко-планска документација со цел да се обезбеди уредувањето и хуманизацијата на просторот како една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија предвидена во член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот.
Според членот 68 од наведениот закон, урбанистичките планови, урбанистичко-планската документација, регулациските планови на генерален урбанистички план и урбанистичко-проектната документација се изработуваат врз основите за рационално планирање, уредување и користење на просторот, заради создавање на услови за хумано живеење и работа на граѓаните. (2) Стандардите и нормативите од став (1) на овој член ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на простор.
Тргнувајќи од наведените законски овластувања, министерот за транспорт и врски, како надлежно ресорно министерство во законски дадената рамка, ги пропишал стандардите и нормативите за урбанистичкото планирање што значи дека нема мешање на извршната во законодавната власт како што се тврди во иницијативата, односно оспорената одредба е во согласност со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.
Имено, според членот 1 од овој правилник, со овој правилник се пропишуваат стандардите и нормативите за урбанистичко планирање коишто се применуваат при изработување и спроведување на урбанистичките планови, урбанистичко-планските документации, регулациски план на генерален урбанистички план, урбанистичко-проектна документација и општите акти од Законот за просторно и урбанистичко планирање.
Според членот 2, заради обезбедување на услови за похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и одржлив просторен развој на населените места и градбите, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на недвижното културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природата, со овој правилник се утврдуваат урбанистичките начела потребни за изработка и спроведување на урбанистичките планови и урбанистичко-плански документации.
Членот 3 од Правилникот предвидува дека со стандардите и нормативите се обезбедува: 1. Зголемување на степенот на хуманост на живеењето и подобрување на условите за работа со плански одредби коишто воведуваат повисоки стандарди во однос на постојната состојба или во однос на претходниот урбанистички план и урбанистичко-планска документација; 2. Хармонизација на просторот со плански одредби за заштита на домувањето и дејностите од јавен интерес со создавање подрачја со иста намена на земјиштето или подрачја со мешани компатибилни намени на земјиштето; 3. Уредување и хуманизација на просторот со плански одредби коишто ќе ја штитат и стимулираат приватната сопственост и слободното претприемаштво на начин којшто нема да го повреди или стесни јавниот интерес; 4. Сукцесивно зголемување на стечените права по основ на сопственоста на градежното земјиште, уредувањето на земјиштето и правата на градење, освен ако тоа не е спротивно на јавниот интерес; 5. Зголемување на вредноста на земјиштето, недвижнините и сите други просторни ресурси со плански одредби; 6. Заштита и развој на јавниот интерес со плански одредби со кои се утврдува просторна диспозиција за градење и развој на градби од значење за Републиката и градби за кои со закон е утврден јавниот интерес и 7. Заштита на недвижното културно наследство, животната средина и природата со плански одредби кои ги интегрираат културните и природните богатства во подрачјата на планските опфати со што воедно ги прават достапни на луѓето и заштитени од деградација.
Во делот 2. со наслов: „ПЛАНСКИ ОПФАТ” е содржан членот 4 во кој се предвидува дека плански опфат е подрачјето уредено со урбанистички план и урбанистичко планска документација односно подрачје на кое урбанистички план и урбанистичко планска документација е на сила. (2) Планскиот опфат се дефинира со утврдување на граница на планскиот опфат која секогаш е затворена линија што го опкружува подрачјето на кое се протега правното дејство на урбанистичкиот план. (3) Границата на планскиот опфат е планска одредба којашто се уредува со урбанистички план и урбанистичко-планска документација на графички и текстуален начин.
Во наведениот член 3 точка 4 од Правилникот јасно и децидно е пропишано дека со стандардите и нормативите, меѓу другото, се обезбедува и сукцесивното зголемување на стечените права по основ на сопственоста на градежното земјиште, уредувањето на земјиштето и правата на градење, освен ако тоа не е спротивно на јавниот интерес.
Оспорениот член 44 од Правилникот е поместен во точката 8 од Правилникот со наслов: „Височина на градење” и со истиот се уредува дека одредувањето на максималната височина на градбите во урбанистичкиот план и урбанистичко планска документација, меѓу другото, го следи и принципот предвиден во ставот 5 на овој член кој определува дека при одредувањето на максималната височина на градбата се почитуваат стечените права од важечките урбанистички планови, па височината по правило се задржува или зголемува, но не се намалува со нова урбанистичка планска документација.
Според Судот, токму со овој правилник и оспорена одредба во која се уредува височината на градењето и со која посебно при одредувањето на максималната височина на градбата се почитуваат стечените права од важечките урбанистички планови и по правило височината се задржува или зголемува, но недопуштено е истата да се намалува, се штити неприкосновеното право на сопственост на оние кои веќе се стекнале со тоа право по основите предвидени во членот 112 од Законот за сопственост и други стварни права. Токму на овој начин и со ваквото уредување се обезбедува правната сигурност на граѓаните како составен дел на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Оттука, имајќи ги предвид наведените аргументи, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се доведе под сомнение уставноста и законитоста на оспорениот член 44 точка 5 од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање по однос на член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 10, членот 43, членот 57, како и по однос на членот 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и членот 112 од Законот за сопственост и други стварни права.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.12/2020
27 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Саи Мурати