Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.55/2022 со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 99/2022), писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Јове Кекеновски од Скопје, на седницата одржана на 18.01.2023 година, Судот, со мнозинство гласови, одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од Решението У.бр.55/2022. Сметам дека наводите во иницијативата се основани, дека оспорената одредба може уставно-правно да се проблематизира со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Подносителот на иницијативата, по цитирање на член 1 од Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија” број 99/2022) со кој се менува член 87 од Законот, како и по цитирање на оспорениот член 3 од истиот закон, наведува дека оспорениот член 3 од Законот ги изедначува категориите – ниво на квалификации VI А, 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен и ниво на квалификации VI Б или 180 кредити според ЕКТС, поради нивното вреднување со исти бодови, иако имаат различно ниво на квалификации/образование, што е неуставно, незаконски, неоправдано и неосновано, дотолку повеќе што зголемувањето на бодовите за опфатената категорија со оспорениот член 3 од Законот се однесува од моментот на примената на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014), односно ретроактивно.
Упатувајќи на член 32 од Уставот, според кој секој вработен има право на соодветна заработувачка и дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, наведува дека одредбите од законите не смеат да бидат контрадикторни, да дискриминираат или да привилегираат посебна категорија на државни службеници како што тоа се прави со оспорениот член 3 од Законот. Член 9 од Уставот ја гарантира еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите и затоа не смее да има посебна категорија граѓани (државни службеници) кои со одделни одредби од законите ќе бидат привилегирани, а друга категорија дискриминирани. Оттука, неуставно и незаконски е да се прави изедначување на административните службеници со помал број на стекнати ЕКТС кредити, со административните службеници со поголем број на стекнати кредити според ЕКТС, бидејќи со тоа едните се привилегираат, а другите се дискриминираат. Логично е да се постави и прашањето, зошто некој кој вложил повеќе време, труд, енергија и средства во надградување на сопственото знаење за да се стекне со повисоко образование и со поголем број на ЕКТС кредити, да биде изедначен со друг кој помалку вложувал.
Во продолжение на иницијативата се цитира член 52 став 4 од Уставот според кој законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните, по што подносителот наведува дека ретроактивната примена овозможена со оспорениот член 3 од Законот, е поволна само за една катагорија на граѓани – државни службеници, меѓутоа истовремено е дискриминирачка и онеправдувачка за друга категорија на граѓани, посебно за оние со стекнато повисоко ниво на квалификации/образование. Од изнесените причини подносителот смета дека Уставниот суд треба да поведе постапка за оцена на уставноста на оспорениот член 3 од Законот и истиот да го поништи.
3. За разлика од аргументите на мнозинството судии, јас сметав дека наводите во иницијативата во нивната суштина се основани. За прв пат со Законот за државни службеници од 2000 година („Службен весник на Република Македонија“ број 59/2000), степенот на образование бил утврден согласно член 35 став 2, и тоа и за првата и за втората група високо образование биле предвидени 200 бода. Со Законот за измени и дополнувања на Законот за државни службеници од 2009 („Службен весник на Република Македонија“ број 114/2009), се менува ставот 2 на член 35 и се додава нов став 3, согласно кој „на државниот службеник кој покрај стекнати 300 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен е доктор на науки, образованието му се вреднува со 250 бодови, доколку е магистер на науки со 225 бодови”. Согласно ова законско решение, вработените опфатени со Законот за државни службеници кои имале стекнат степен доктор или магистер на науки, се стекнале со право за зголемување на вреднувањето на образованието за 50 односно 25 бода. Ваквото законско решение е апсолутно оправдано имајќи предвид дека вработените за стекнување со академски звања доктор, магистар, за разлика од вработените само со високо образование, го продолжуваат своето академско надградување, вложуваат време, енергија, средства и целта е преку ваквата надградба да имаат свој придонес за заедницата во различни области. Таквиот ангажман, време, средства и цел која се очекува да биде постигната, несомнено е оправдано да биде сразмерно и пропорционално вреднувана од заедницата односно од законодавецот, како што впрочем и било сторено со законските измени.
Законодавецот во 2014 година со донесувањето на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 27/2014), кој влегол во сила во на 13 февруари 2015 година (а со влегувањето на сила престанал да важи Законот за државни службеници) оправдано продолжува да ги признава, односно ги респектира и вреднува вака стекнатите права на вработените кои се стекнале со докторско, односно магистерско звање одредувајќи дека на истите степенот на образование им се вреднува со 250 односно 225 бода.
Но, законодавецот со измени и дополнувања на истиот Закон за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 199/2014), истата година 2014, ги анулира, ги укинува таквите стекнати права на тие категории службеници кои се стекнале со академско звање доктор односно магистер на науки, и сите нив ги изедначува со категоријата службеници кои имаат само високо образование, односно сите нивоа на високо образование ги вреднува со 200 бода.
Во контекст на наведената законска интервенција со која се укинуваат стекнатите права на одредена категорија административни службеници, мојот став изразен во претходни издвоени мислења е јасен. Уставните права имаат двојна природа. Ова особено се однесува на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, чија заштита согласно член 8 став 1 алинеја 1 претставува темелна вредност на нашиот уставен поредок. Такво право, согласно член 32 од Уставот, претставува и следното „секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на соодветна заработувачка”. Позитивноста е само едната страна на уставните права, имено нивната реална или фактичка страна. Покрај тоа, тие поседуваат идеална димензија. Причината за ова е тоа што уставните права, потенцирам повторно, особено оние кои се однесуваат на човековите слободи и права, се права запишани во Уставот со намера да се позитивизираат во „најголема можна мерка”. Идеалниот карактер на човековите права не исчезнува откако ќе се трансформираат во позитивни права, таа е присутна и по нивната позитивизација. Токму потрагата по идеалната димензија, со барања за оптимизација во „најголема можна мерка“ или алтернативите, барање за „гаранција за минимална позиција” или барање за „забрана за голема диспропорција”, бара од законодавецот и особено од уставните судии сериозно да ја разберат и идеалната и реалната димензија на правото. Но, за жал, ниту законодавецот ниту мнозинството судии во конкретниот случај не пристапи правилно во однос на вреднувањето на стекнатите права, односно на правото на соодветно вреднување на степенот на образование vis a vis уставното право на соодветна заработувачка од член 32 од Уставот, во смисла на барањето за обезбедување на нивна позитивизација во „најголема можна мерка”, ниту пак во барањето за „гаранција за минимална позиција”. За жал, мнозинството судии не успеа правилно да протолкува и да утврди дека помеѓу степенот на образование и правото на соодветна заработувачка, постои нераскинлива меѓузависна врска.
Ваквиот пристап на законодавецот, да задира со нови правила во однос на веќе вработени лица, чии права се настанати, стекнати и реализирани во минатото со законско решение, во смисла на нивно укинување, доведува до загрозување на правната сигурност на граѓаните, што е во спротивност на принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок. Неспорно е правото на законодавецот да ги уредува условите за работа, вреднувањето на степенот на образование на административните службеници, истите да ги менува или надополнува, но, не во смисла на уредување што значи негирање на претходно предвидените и стекнати права и нивно негирање. Имајќи го предвид претходно искажаното, сметам дека тоа право на законодавецот не може да биде оправдан основ за понеповолно и дискриминаторско дејство на законската измена која уредува нови услови за вреднување на образованието бидејќи новиот режим на уредување на односите во правото, треба да се обезбеди на начин кој подразбира избраните мерки, односно средства да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или непропорционално и општествено неоправдано да се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат. Еден од елементите на владеењето на правото е и сигурноста на правниот субјект во неговата правна положба, како и забрана јавните власти да воведуваат мерки со кои би ја влошиле, односно би ја направиле понеповолна правната ситуација на субјектите. Оттука, обезбедувањето на сигурноста на правната положба нужно бара заштита и почитување на стекнатите права. Стекнатите права се субјективни права кои настанале (се стекнале) во време на важење на претходен закон што е заменет со нов според кој тие права не може да настанат и да се користат. Во правната теорија и во судската практика е јасно утврдено дека тие права треба да се почитуваат такви какви што се стекнати. Тоа се права кои поединците ги стекнале врз основа на закон, така што подоцнежната измена на прописите не смее и не може да влијае врз субјективното право настанато врз основа на претходно важечкиот пропис, особено не на несразмерен, непропорционален и општествено неоправдан начин. Стекнатите права се еден од аспектите на ретроактивноста, бидејќи тие забрануваат повратно дејство на законот, односно негова примена на случаи што настанале пред неговото влегување во сила.
Понатаму, оспорената одредба со оваа иницијатива, односно член 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници, ако се анализира текстуално, статички односно механички, може да создаде впечаток кој е привиден дека не ги повредува уставните одредби на кои се повикува подносителот, дека претставува едноставно нова методологија на вреднување на бодовите на административните службеници. Но, доколку истата се толкува низ призма на темелната вредност – владеењето на правото и нејзиниот суштински принцип правната сигурност, низ призмата на принципот на еднаквоста, принципот на забрана на дискриминација и забрана на ретроактивноста, како и уставното право на „соодветна заработувачка”, несомнено мнозинството судии требаше правилно го откријат уставното значење на уставните вредности, принципи, и норми, и да утврдат дека оспорената одредба која претставува правен континуитет на претходните законски измени со кои се сторени уставните повреди, односно истата претставува континуирана повреда на уставните права на одредена категорија административни службеници, поради што и самата е неуставна.
Оттука, имајќи ја предвид ваквата уставно-судска анализа, сметам дека наводите на подносителот на иницијативата се основани, дека оспорената одредба не ги задоволува уставните стандарди кои се битни елементи на темелната вредност владеење на правото, односно ги потврдува стекнатите права на одредена категорија административни службеници, а со тоа и правната сигурност на граѓаните. Истата, го повредува член 9 од Уставот, од причина што со изедначувањето на административните службеници со помал број на стекнати ЕКТС кредити, со административните службеници со поголем број на стекнати кредити според ЕКТС, едните се привилегираат, а другите се дискриминираат. Оспорениот член 3 од Законот за административни службеници го повредува и член 52 став 4 од Уставот според кој законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните, од причина што ретроактивната примена овозможена со оспорениот член 3 од Законот, е поволна само за една катагорија на граѓани – државни службеници, меѓутоа истовремено е дискриминирачка за друга категорија на граѓани, оние со стекнато повисоко ниво на образование.
Оспорената одредба го повредува и член 32 став 3 од Уставот, според кој секој вработен има право на соодветна заработувачка, од причина што „соодветноста на заработувачката”, покрај другите критериуми, несомнено го содржи и елементот степен на образование и соодветно вреднување на степенот на образование.
4. Поради изнесеното, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на член 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 99/2022), и да ја испита неговата уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 и член 52 став 4 од Уставот.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски