Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), по нашето гласање против Одлуката У.бр.15/2020 од 24 февруари 2021 година, со која се укинува член 65-а став 3 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2009, 124/2010, 18/2011, 18/2011, 36/2011, 49/2011, 54/2011, 59/2011, 13/2012, 39/2012, 144/2012, 25/2013, 70/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014, 187/2014, 44/2015, 129/2015, 129/2015, 217/2015, 226/2015, 30/2016, 31/2016, 39/2016, 71/2016, 103/2016, 132/2016, 35/2018, 64/2018, 168/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.244/2019 и 18/2020), го издвојуваме и писмено го образложуваме нашето
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Сметаме дека во овој предмет не постоеја основи за поведување постапка за оценување на уставноста, како и за подоцнежното укинување на член 65-а став 3 од Законот за градење.
Според нашето мислење, член 65-а став 3 од Законот за градење е во согласност со:
– член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот, според кои владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија;
– членот 24 од Уставот на Република Северна Македонија каде се предвидува дека, секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и други јавни служби и на нив да добие одговор. Граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело;
– член 30 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија со кој се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 4). Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
– членот 50 од Уставот на Република Северна Македонија, каде се предвидува дека секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Македонија, во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност. Со ставот 2 од членот 50 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања;
– членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија според кој, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите;
Постапувајќи по иницијативата на Заедницата на сопственици на станбена зграда на булевар „Туристичка“ од Охрид, застапувана од Владо Алексиевски адвокат од Охрид, Уставниот суд, првин одлучи да поведе постапка за оценување на член 65-а став 3 од Законот за градење, а подоцна со предметната одлука, мнозинството судии се одлучи за негово укинување.
По повод донесената одлука, во ова издвоено мислење наведуваме неколку решавачки факти и околности за кои сметаме дека донесената одлука е во спротивност со определбите на Уставот на Република Северна Македонија.
Според наше мислење во последно време, зачестени се обидите за менување на ставовите, принципите, правилата и добрата практика коишто подолго време се почитуваат во доменот на градењето.
Прв таков обид, беше преку тнр. „мораториуми“ да се изврши поништување на одлуки за донесување на претходно донесени детални урбанистички планови. Како што е општо познато, Општина Центар во неколку наврати донесе повеќе одлуки за поништување на Одлуките за донесување на детални урбанистички планови од 2012 година, донесени од Советот на Општина Центар.
Судот, во неколку наврати поведе постапка за оценување на овие одлуки, по што Советот на Општината ги измени и дополни истите, поради што Уставниот суд ја запре постапката во овие предмети во согласност со деловничките одредби.
Потоа, до Уставниот суд беше поднесена друга иницијатива по која беше оформен предмет У.бр.273/2020, каде беше оспорена Одлуката за начинот на применување на деталните урбанистички планови, бр. 08-1859/2 од 27.03.2019 година донесена од Советот на Општина Центар („Службен гласник на Општина Центар“ бр.6/2019 од 28.03.2019 година).
По поведувањето постапка за оценување на нејзината уставност и законитост, Судот ја укина Одлуката за начинот на применување на деталните урбанистички планови, бр.08-1859/2 од 27.03.2019 година, донесена од Советот на Општина Центар („Службен гласник на Општина Центар“ бр.6/2019 од 28.03.2019 година).
Во овие предмети, Судот на многу јасен и дециден начин утврди дека наведените одлуки се спротивни на член 8 став 1 алинеи 3, 6, 8, 9 и 10 од Уставот, согласно кои владеењето на правото, правната заштита на сопственоста, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Понатаму, дека се спротивни на: член 9 од Уставот, според кој граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви; член 30 став 1 од Уставот, со кој се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а согласно став 3 од овој член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен ако се работи за јавен интерес утврден со закон; и член 51 од Уставот според кој, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Судот, укажа дека во претходниот Закон за просторното и урбанистичкото планирање, односно со членот 4, член 41 став 4 алинеја 1 и член 43 став 1 алинеја 3 од овој закон, врз основа на кои е донесена оспорената одлука, не е предвидено овластување и надлежност на локалната власт да стави во мирување еднаш донесен детален урбанистички план, односно советите на општините немаат законски утврдена надлежност да можат со своја одлука да го запрат спроведувањето на деталните урбанистички планови што ги донеле во законски утврдена постапка, од каде произлегува дека со ваквата одлука, Советот на Општина Центар излегол надвор од своите законски надлежности.
Со оваа одлука, Уставниот суд упати силна порака до локалните власти – општини, дека не можат да ја нарушуваат правната сигурност на граѓаните со вакви и слични одлуки.
Но, за жал со Одлуката У.бр.15/2020, сериозно се наруши правната сигурност на граѓаните како составен елемент на темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото и не се испочитува членот 51 од Уставот, според кој, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Истовремено, се нарушува еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, бидејќи со укинувањето на наведената одредба, граѓаните се ставаат во нееднаква правна положба на начин што се дава заштита само на подносителите на тужбата, односно жалбата без никакви ризици и се дозволува една група граѓани да ги остваруваат своите права и правни интереси, а од друга страна само инвеститорите се доведуваат во ризик.
Со укинувачката одлука, доведена е во прашање уставната гаранција на правото на сопственост од член 30 став 1 и став 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, со укинатиот член од Законот за градење се пропишуваа условите за започнување со изградба, при што е утврдено дека инвеститорот може да започне со изградба врз основа на правосилно одобрение за градење, а како ИСКЛУЧОК се утврдува можноста за започнување со изградба и врз основа на конечно одобрение за градба.
Ова од причини што од содржината и смислата на наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните имаат легитимно, уставно гарантирано право да ги заштитуваат своите уставни права и законски права и интереси пред надлежните судови, без никакви ограничувања, условувања и трпење на штетни последици. Во спротивно сите наведени темелни вредности, начела и гаранции не би имале смисла, вистинско значење и вредност Секој вид на ограничување на пристап до судот, секое попречување на правдата, особено ако тоа се прави со закон, е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа, што ја гарантира Уставот во наведената одредба, се остварува преку управниот спор пред управниот суд и пред Вишиот управен суд.
Имајќи ги предвид наведените уставни одредби, содржината на одделни одредби од Законот за градење како и оспорената одредба наспрема наводите во одлуката, сметаме дека истите се согласно со уставот.
На многу јасен начин, законодавецот предвидува со ставот 1 од членот 65-а од Законот, дека инвеститорот може да започне со изградба на градбата врз основа на правосилно одобрение за градење.
Според членот 62-а став 2 од Законот, доколку непосредните соседи не извршат увид и/или не поднесат жалба против одобрението за градење во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење, одобрението за градење станува правосилно.
Според ставот 3 на членот 65-а од Законот за градење, доколку одобрението за градење не е правосилно, поради тоа што жалителот започнал управен спор, а инвеститорот не започнал со изградба на градбата пред одобрението за градење да стане правосилно, инвеститорот има право да бара надомест на штета и надомест на изгубена добивка од жалителот доколку тужбеното барање и/или жалбеното барање од надлежните судови се одбиени како неосновани и/или недопуштени.
Не е спорно дека граѓаните имаат легитимно и уставно право да бараат заштита на своите права и интереси пред надлежните судови, без никакви ограничувања. Судската заштита на законитоста на поединечните акти на органите на државната управа што ја гарантира Уставот, се остварува преку управен спор пред Управен суд и Вишиот управен суд, додека правото на жалба против одобрението за градење е утврдено и гарантирано во членот 65 од Законот за градење, при што со ниту една одредба од овој закон, не е ограничено правото за поведување на управен спор.
Сметаме дека со Законот за градење како посебен закон со кој се уредуваат прашања од областа на градењето, во членот 65-а став 3 , се пропишуваат посебни правила за извршноста на одобрението за градење во смисла на започнување со градење.
Имајќи ги предвид последиците кои би можеле да настанат со започнувањето или незапочнувањето со градењето врз основа на конечно одобрение за градење, пропишани се и соодветни права за странките во постапката.
Согласно тоа, започнувањето со изградба врз основа на конечно одобрение за градење е РИЗИК и одговорност НА ИНВЕСТИТОРОТ, а во случај кога нема да почне со изградба поради започнат управен спор против одобрението за градење, инвеститорот има право да бара надомест на штета и надомест на изгубена добивка од жалителот, доколку тужбеното барање и/или жалбеното барање од надлежните судови се одбиени како неосновани и/или недопуштени.
Од укинатиот член 65-а став 3 од Законот, произлегува дека во суштина, со законското предвидување за плаќање надомест на штета и изгубена добивка, како последици од евентуално изгубен судски спор, се зајакнува правниот поредок и владеењето на правото. Со одредбата која се укинува, досега се оневозможуваа тнр. „фиктивни тужби“, „тужби по нарачка“ и слично со кои се нанесуваа огромни штети преку одолговлекување, односно спречување на започнувањето со градење.
Во таа смисла, досегашното постоењето во правниот поредок на укинатата одредба, не беше да се оневозможи судската заштита на правата која неспорно Уставот ја гарантира, туку да се спречи злоупотребата на таквите права. Имено, остварувањето или користењето на едно право, спротивно на целта за кое е востановено, е всушност повредување на темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото. Можноста за остварување на права без никакви ограничувања, исполнувања на услови или спротивно на целта за кои се востановени или за други цели кои немаат врска со основната цел на постоење на правото е состојба во која не постои владеење на правото.
Токму тоа е и задача на законодавецот – да предвиди норми кои ќе го спречат ова, што според нас е случај и со укинатата одредба, а кое нешто не беше препознаено од мнозинството. Впрочем, инвеститорот го имаше ова право само кога тужбеното барање или жалбата ќе беа одбиени, односно отфрлени со судска одлука, која е гаранција дека од страна на подносителот е поднесена тужба, односно жалба која нема правен основ или е недозволена, ненавремена или поднесена од неовластено лице, што најчесто укажува на постоење одредени намери за попречување на правата на инвеститорот за градење кои пак се утврдуваат во друга постапка. Од друга страна и инвеститорот има полно право да ги остварува овие права, за што законодавецот повторно согласно начелото на еднаквост исто така, треба да го обезбеди, што за жал со укинувањето на член 65 -а став 3 од Законот за градење, не е повеќе случај.
Од тие причини, сметаме дека одредбата која се укинува е целосно согласна со претходно наведените уставни одредби.
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Сали Мурати
Судија
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Насер Ајдари