Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 17 ноември 1999 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ член 22 став 2 во делот “на регион, национален парк, подрачје на град Скопје и на општина” и “… за други локалитети со објекти од јавен интерес” и на член 54-а од Законот за просторно и урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр.4/96, 28/97 и 18/99).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
3. Уставниот суд на Република Македонија по повод иницијативата на Мирослав Грчев, градоначалник на Општина Центар-Скопје, со решение У.бр.214/98 од 9.09.1999 година поведе постапка за оценување уставноста на одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање означени во точката 1 од оваа одлука, затоа што се постави прашањето за нивната согласност со Уставот на Република Македонија.
4. На седницата Судот утврди дека според член 22 став 2 од Законот просторниот план на регион, национален парк, подрачје на град Скопје и на општина, урбанистичките планови за граничните премини и за други локалитети со објекти од јавен интерес, ги донесува Владата на Република Македонија.
Во врска со оспорениот член Уставниот суд исто така утврди дека во член 7 точка 1 од Законот во Република Македонија постои само еден просторен план – просторниот план на Република Македонија. Него, според член 68 од Уставот и член 22 став 1 од Законот го донесува Собранието на Република Македонија.
Меѓутоа, во член 8 став 3 од Законот е предвидено дека за спроведување на просторниот план на Републиката може по потреба да се изработуваат просторен план на регион, национален парк, подрачје на град Скопје и на општина, а според член 9 став 1 од Законот “со просторните планови од член 8 став 3 подетално се планира уредувањето на просторот на регионот, националниот парк, градот Скопје и општината”.
5. Согласно член 68 став 1 алинеја 6 и член 91 алинеја 3 од Уставот Собранието на Република Македонија донесува просторен план на Републиката по предлог на Владата на Република Македонија.
Според член 8 став 1 алинеи 4, 10 и 11 од Уставот темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска, уредувањето и хуманизацијата на просторот, како и локалната самоуправа.
Согласно член 115 од Уставот во единиците на локалната самоуправа граѓаните учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, покрај другото и во сферата на урбанизмот.
6. Судот утврди дека просторниот план на Република Македонија како единствен просторен план според член 7 и просторните планови за негово спроведување од член 8 став 3, Законот ги поставува во однос на општ нормативен акт и спроведбени прописи, иако во член 8 став 2 и член 9 став 2 од Законот содржината на просторниот план на Република Македонија и просторните планови од член 8 став 3 е речиси идентична. Оттука, од една страна, во формална смисла оспорената одредба изгледа како да се вклопува во уставниот концепт според кој Владата е овластена да донесува извршни прописи. Меѓутоа Судот смета дека овластувањето со просторните планови на регион, национален парк, градот Скопје или општина да се утврдуваат натамошни насоки за користење на просторот, за разместеноста на населените места и т.н. (член 9 став 2) што е основната содржина на просторниот план на Републиката (член 8 став 2) не го менува нивниот карактер на интегрален дел на просторниот план на Републиката. Имено, регионите, посебните целини и сл. од аспект на просторното планирање се нужно интегрирани со просторниот план на Републиката или, така да се рече, нивното просторно планирање е содржина на просторниот план на Републиката. Поаѓајќи од тоа дека просторниот план на Републиката може да се идентификува со просторното планирање на територијата на Републиката како регионално или функционално структурирана целина, а само Собранието на Република Македонија е надлежно да го донесе тој план, Судот смета дека регионалното просторно планирање не може да се извлече од тој контекст, независно од тоа како ќе се формулира, поради што утврди дека ваквото овластување на Владата не е во согласност со Уставот.
Вториот дел од оспорениот член 22 став 2 отвора друг проблем. Имено, урбанистичкото планирање е поделена сфера помеѓу државата и единиците на локалната самоуправа и во основа колку и припаѓа на едната, толку и припаѓа и на другата страна. Законот ја уважува уставната норма од член 115 од Уставот со која граѓаните во единиците на локалната самоуправа одлучуваат и за прашања од урбанизмот, но го заштитува и дражавниот интерес (од член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот) преку пропишување обврска за добивање согласност на секој урбанистички план што го донесува општината односно градот Скопје. Во оспорениот член 22 став 2, вториот дел, законот извлекува дел од прашањата на урбанистичкото планирање, кои инаку би можеле да бидат надлежност и на општината, и ги става во надлежност на Владата како прашања од јавен интерес. Притоа, граничните премини се изречно утврдени како такви, но оваа одредба употребува уште една неопределена формулација ” и за други локалитети со објекти од јавен интерес”.
Граничните премини се типична државна функција, без оглед на тоа што се наоѓаат на територијата на некоја единица на локалната самоуправа. Нивното урбанистичко уредување не претставува “прашање од локално значење” во смисла на член 115 од Уставот и одлучувањето за тоа прашање ни по дикцијата на Уставот не им припаѓа на граѓаните на единиците на локалната самоуправа на чија територија се наоѓа граничниот премин, поради што Судот оцени дека тој дел од оспорените одредби не е во несогласност со Уставот.
Вториот дел на овластувањето на Владата да донесува урбанистички планови за локалитети со објекти од јавен интерес, според мислењето на Судот, го отвора проблемот на завлегување на Владата односно државата во сферата на правото на локалната самоуправа, дотолку повеќе што и без оваа одредба според ставовите 6 и 7 на овој член секој урбанистички план подлежи на согласност од Министерството за урбанизам, без која плановите не можат да се донесат. Со оспорената одредба практично се отвора можност секаде каде што постојат објекти од јавен интерес (а секаде постојат такви) наместо општината, урбанистичките планови да ги донесува Владата. Освен тоа, секогаш останува отворено прашањето што е и кој го одредува објектот од јавен интерес. Граничниот премин е таков објект, но тој е определен со закон. Исто така, кога се работи за прашање на урбанистичко уредување од локално значење, не е можно граѓаните на единицата на локалната самоуправа (непосредно или претставени во советот и други органи) да се исклучат потполно од учеството во донесување таква одлука. Според одредбите на член 115, Уставот ја дава таа минимална гаранција на учество во одлучувањето за локалните прашања, поради што Судот оцени дека овој дел од член 2 од Законот не е во согласност со одредбите на Уставот.
7. Според член 54-а од Законот до усогласување на постојните детални урбанистички планови со одредбите на овој закон, за објектите предвидени со плановите може да се издаде решение за услови за градба во поглед на: определување на површината која се зафаќа со објектот; определување на градежни линии; максимална висина на објектот и другите поблиски услови за градба, врз основа на претходно изготвен урбанистички проект со кој изградбата се усогласува со соседните постојни објекти на одделна улица или компелкс, во согласност со генералниот урбанистички план.
Неспорно е дека член 54-а содржи овластувања за органот на управата со решението за услови за градба да определи елементи (висина на објектот, градежна линија и сл.) кои, согласно член 11 од Законот, се дел од деталниот урбанистички план. Со оспорената одредба практично е можно со решението за услови за градба, еден постоечки објект во постојниот детален урбанистички план да се прошири или извиши, со тоа што не би можел да ги наруши основните параметри утврдени со генералниот урбанистички план. Со други зборови, решението за услови за градба, кое по својата природа е класичен управен акт, го заменува деталниот урбанистички план.
Поаѓајќи од означениот член 115 од Уставот според кој урбанистичкото планирање во оштините е предмет на одлучување на граѓаните на општината непосредно или преку нивни претставници, Судот оцени дека оспорената одредба не е во согласност со тој принцип на Уставот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
9. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов.
У.бр.214/1998
17 ноември 1999 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Милан Недков