Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.103/2022
Скопје, 14.02.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 14 февруари 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 78-г од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014, 187/2014, 44/2015, 129/2015, 217/2015, 226/2015, 30/2016, 31/2016, 39/2016, 71/2016, 132/2016, 35/2018, 64/2018 и 168/5018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.244/2019, 18/2020, 279/2020, 227/2022, 111/2023 и 115/2023).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Даниел Георгиевски од Скопје, до Судот достави иницијатива со која ја оспорува уставноста на член 78-г од Законот за градење.
Според наводите на подносителот на иницијативата, со оспорениот член се повредени член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 15, член 50 и член 55 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во наводите на иницијативата, се наведува дека оспорениот член е спротивен на горенаведените уставни одредби бидејќи се нарушува принципот на владеење на правото и принципот на еднаквост пред законите и правото на судската заштита за сите правни и физички лица.
Во иницијативата се наведува дека со оспорениот член се доделуваат ексклузивни права и повластици на оние субјекти што ги прекршуваат законите и го нарушуваат принципот на владеење на правото. Конкретно, оспорениот член е спротивен на член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 15, член 50 и член 55 став 2 од Уставот затоа што обезбедува дополнителни права само за оние субјекти што незаконски изградиле објекти за индустриски градби со класа на намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија) кој не е ни објект од јавен интерес за да се прават исклучоци.
Понатаму, според подносителот на иницијативата, нарушување на принципот на владеење на правото има во делот од оспорениот член кој го става извештајот од надзорен инженер за извршен технички преглед во кој е констатирано дека дивоизградената градба може да се употребува над управните акти на надлежните државни органи кои издаваат одобренија за градење и одобренија за употреба во постапката за издавање на одобрение за градење и употреба.
Во наводите на иницијативата се наведува дека со оспорениот член се заобиколува целокупната законска постапка пропишана со член 59 од Законот за градење кој се однесува на постапка за издавање одобрение за градење и член 87 во кој е уредена постапката за одобрение за употреба која се применува и важи за сите правни и физички лица. На тој начин, оние субјекти коишто изградиле објекти без одобрение за градење се доведуваат во повластена положба над останатите субјекти коишто изградиле објекти (или се во постапка за добивање) со одобрение за градење согласно со Законот.
На крајот, подносителот наведува дека со оспорениот член се дерогира правото на судска заштита на заинтересираните лица (соседи) да изјават жалба и да поведат управен спор против нелегално изграден објект чиешто одобрение за градење не станало правосилно според член 65 и член 65-а од Законот на градење, што е спротивно на член 15 и член 50 од Уставот.
Според горенаведеното, се предлага Уставниот суд да донесе одлука со која ќе го поништи оспорениот член од Законот за градење и воедно, според член 27 од Деловникот на Уставниот суд, Судот да донесе решение со кое ќе се запрат сите постапки и преземени дејствија во врска со примената на оспорениот член 78-г од Законот за градење, со што ќе се спречи настанување на штетни и тешко отстранливи последици по јавниот интерес. Исто така, со иницијативата се бара, Уставниот суд да ги поништи и сите акти на надлежните државни органи донесени врз основа на член 78-г од Законот за градење.
II
На седницата Судот утврди дека во член 78-г став 1 се предвидува дека за индустриски градби со намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија) и делови на овие градби, кои се изградени без одобрение за градење, може да се издаде одобрение за градење доколку истите се изградени во согласност со параметрите од важечки урбанистички план или друга важечка планска документација и е изработен извештај за извршен технички преглед од надзорен инженер во кој е констатирано дека градбата може да се употребува. Во став 2 е предвидено дека за добивање одобрение за градење за градбите од ставот (1) на овој член, се доставува барање до надлежниот орган од членот 58 од овој закон, кон кое се приложува документацијата утврденa во членот 59 од овој закон како и извештај за извршен технички преглед од ставот (6) на овој член во кој е констатирано дека градбата може да се употребува. Според став 3, постапката за добивање одобрение за градење за градбите од ставот (1) на овој член се спроведува согласно со членот 59 од овој закон. Согласно со став 4, имотно-правните односи за градежната парцела на која се изградени градбите од ставот (1) на овој член треба да се целосно регулирани. Според став 5, висината на надоместокот за уредување градежно земјиште за градбите од ставот (1) на овој член е двојно повисока од надоместокот за уредување градежно земјиште за овие градби, кој е утврден од единиците на локалната самоуправа, односно единиците на локалната самоуправа во Градот Скопје. Во став 6 е предвидено дека за градбите од ставот (1) на овој член, се врши технички преглед од надзорен инженер со овластување А или овластување Б за вршење надзор над изградбата на градби, по што истиот изработува извештај за извршен технички преглед со кој се констатира дали градбата може да се употребува. Според став 7, при вршењето технички преглед надзорниот инженер утврдува дали градбата е изградена согласно со основниот проект, дали има одредени недостатоци кои мора да бидат отстранети, дали има одредени недостатоци кои ги нарушуваат основните барања на градбата кои се однесуваат на механичката отпорност, стабилност и сеизмичка заштита поради кои градбата не може да се употребува и во зависност од утврдената фактичка состојба констатира дали градбата може да се употребува. Согласно со став 8, градбите од ставот (1) на овој член се запишуваат во јавната книга за недвижности по поднесено барање од надлежниот орган од членот 58 од овој закон кој го издал одобрението за градење, кон кое се доставува одобрението за градење, основниот проект, извештај за извршен технички преглед од надзорен инженер во кој е констатирано дека градбата може да се употребува, геодетски елаборат од извршен премер на објектот и доказ за платени трошоци за запишување на објектот во јавната книга на недвижности од страна на барателот. Според став 9, сопственикот на градбата од ставот (1) на овој член за која е издадено одобрение за градење, е должен во рок од една година од денот на правосилноста на одобрението за градење, на кровната конструкција на објектот да постави фотонапонска електроцентрала согласно со одредбите од овој закон, во спротивно надлежниот орган од членот 58 од овој закон кој го издал одобрението за градење донесува акт за ништовност на одобрението за градење, кој се доставува до органот надлежен за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите и истиот е основ за бришење на сите прибележувања, предбележувања и запишувања поврзани со недвижноста и согласно став 10, формата и содржината на извештајот за извршен технички преглед од надзорен инженер за градбите од ставот (1) на овој член ги пропишува министерот кој раководи со органот на државна управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во член 9 од Уставот е уредено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според Амандманот XXI од Уставот со кој се заменува член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.
Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Со член 50 од Уставот јасно е утврдено дека секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност.
Согласно со член 55 став 2 од Уставот, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Во член 1 од Законот за градење е предвидено дека со овој закон се уредуваат градењето, основните барања на градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, како и други прашања од значење за градењето.
Во член 3 став 1 од Законот, е предвидено дека секоја градба зависно од намената, треба да ги исполни основните барања за градбата предвидени со параметрите од урбанистичкиот план или државната односно локалната урбанистичка планска документација или проектот за инфраструктура или урбанистичкиот проект за градби од стратешки интерес и други услови пропишани со овој закон и посебните закони. Додека во став 2 е предвидено дека основните барања за градбата се однесуваат на механичка отпорност, стабилност и сеизмичка заштита, заштита од пожар, санитарна и здравствена заштита, заштита на работната и животната средина, заштита од бучава, сигурност во употребувањето, ефикасно користење на енергијата и топлинската заштита, непречен пристап и движење до и во градбата и техничките својства на градежните производи што се користат за изградба.
Со член 57 став 2 од истиот закон се дефинирани градбите од втора категорија, меѓу кои се и индустриските градби.
Во член 58 став 2 од Законот за градење се наведува дека градбите од втора категорија од членот 57 на овој закон се градби од локално значење и одобрение за градење издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во Градот Скопје.
Согласно со член 59 точка 15 од истиот закон, градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во Градот Скопје како надлежен орган од член 58 на овој закон кој го издал одобрението за градење е должен на инвеститорот да му достави пресметка за плаќање на трошоците за запишување на објектот во јавните книги на недвижности во електронска форма преку информацискиот систем е-одобрение за градење.
Во однос на наводите во иницијативата дека со оспорениот член се дерогира правото на судска заштита на заинтересираните лица лица (соседи), релевантни се членовите 62-а и 65 од Законот за градење.
Според член 62-а од Законот, надлежниот орган што го донел одобрението за градење е должен во рок од три дена од денот на донесувањето на одобрението за градење да ги извести непосредните соседи на градежната парцела за која се донесува одобрението, за издаденото одобрение за градење и дека во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење можат да извршат увид во документацијата. Доколку непосредните соседи не извршат увид и/или не поднесат жалба против одобрението за градење во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење, одобрението за градење станува правосилно. Органот надлежен за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите е должен да достави податоци за непосредни соседи на градежната парцела за која се донесува одобрение за градење, како и пресметка за трошоците за запишување на објектот во јавните книги за недвижности, во електронска форма, по приемот на барање во електронска форма од надлежниот орган од членот 58 од овој закон.
Со член 65 од истиот закон, во однос на правото на жалба против одобрението за градење издадено од органот на државна управа надлежен за вршење на работите на уредување на просторот, односно Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони односно Министерството за економија, е утврдено дека може да се изјави жалба во рокот определен во член 62-а на овој закон до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен, а против одобрението за градење издадено од градоначалникот на општината, односно градоначалникот на Градот Скопје може да се изјави жалба во рокот определен во член 62-а на овој закон до органот на државна управа надлежен за вршење на работите на уредување на просторот. Исто така, жалба може да се изјави против решението за одбивање на барањето за одобрение за градење на органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот, односно Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони односно Министерството за економија, при што е пропишана можноста да се изјави жалба во рок од 15 дена од денот на приемот на решението до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен, а против решението за одбивање на барањето за одобрение за градење на градоначалникот на општината, односно градоначалникот на Градот Скопје може да се изјави жалба во рок од 15 дена од денот на приемот на решението до органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот.
Член 65-а во ставовите 1 и 2 предвидува дека инвеститорот може да започне со изградба на градбата врз основа на правосилно одобрение за градење. По исклучок од став 1 на овој член инвеститорот на сопствена одговорност и ризик може да започне со изградба и врз основа на конечно одобрение за градење.
Во глава VII од Зaконот во член 87 се предвидени случаите кога се дава одобрение за употреба за градбите.
Градбата ќе се стави во употреба по издавање на одобрение за употреба за градбите од прва категорија од член 57 на овој закон, по изготвување на извештај за извршен технички преглед од надзорен инженер во кој е констатирано дека градбата може да се стави во употреба за градбите од втора категорија, и за надградбите во случаите од членот 59-ѕ став (1) од овој закон а градбите наменети за индивидуaлно домување со бруто развиена површина до 300 м2 (освен надградбите во случаите од член 59-ѕ став (1) на овој закон) ќе се стават во употреба по давање на изјава заверена кај нотар под полна материјална и кривична одговорност од изведувачот со која ќе потврди дека објектот е изграден во согласност со одбрението за градење и основниот проект или проектот на изведена состојба. Во случаите од членот 59 став (2) алинеја 5 од овој закон, кога градежната парцела е најмалку 90% сопственост на барателот во постапката за одобрение за градење, градбата ќе се стави во употреба по регулирање на имотно правните односи на целата градежна парцела, најдоцна до поднесување на одобрението за употреба односно до подготвување на извештајот за извршен технички преглед од надзорен инженер со доставување на доказот за сопственост за целата градежна парцела согласно со изводот од урбанистички план и геодетскиот елаборат за нумерички податоци до надлежниот орган.
Одобрението за употреба за градбите од прва категорија од членот 57 на овој закон го издава надлежниот орган од членот 58 на овој закон кој го издал одобрението за градење, откако по техничкиот преглед ќе се утврди дека градбата е изградена во согласност со основниот проект или со проектот на изведена состојба доколку се извршени измени во текот на изградбата.
Понатаму, со член 87 ставови 4 и 5 се пропишува дека постапката за издавање одобрение за употреба се спроведува согласно со Законот за општата управна постапка, доколку со овој закон поинаку не е уредено, при што одобрението за употреба на објектот му се издава на инвеститорот врз основа на доказ од јавната книга за запишување на правата на недвижностите – имотен лист со запишано право на сопственост, други стварни права и сите предбелешки и прибелешки или друг доказ за стекнато право на градење согласно со закон. Со ставот 6 од истиот член се утврдува исклучок од став (5) на овој член за линиски инфраструктурни објекти што се државни патишта, локални патишта и улици, водоснабдителни и канализациони системи, железнички пруги, гасоводи, далноводи, продуктоводи, топловоди, нафтоводи, жичари, системи за наводнување и одводнување, магистрални и собирни улици на подрачјето на Градот Скопје, за градбите од стратешки интерес како и хидроцентрали и брани со акумулации, при што е пропишано дека одобрението за употреба на објектот може да му се издаде на инвеститорот, доколку во постапка за експропријација е донесена одлука за воведување во владение на земјиштето согласно со Законот за експропријација.
Со член 87 став 7 е уредено правото на жалба против одобрението за употреба, односно против решението со кое се одбива барањето за издавање одобрение за употреба издадено од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, односно од Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони, односно од Министерството за економија. Утврдено е дека може да се изјави жалба во рок од 15 дена од денот на приемот на одобрението, односно од приемот на решението до Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен.
Според член 89 став 5 од Законот, за градбите од втора категорија од членот 57 на овој закон и за надградбите во случаите од членот 59-ѕ став (1) од овој закон, техничкиот преглед го врши надзорниот инженер за што изготвува извештај за извршен технички преглед. Извештајот се доставува до општината каде што е изграден објектот заедно со геодетски елаборат од извршен премер на објектот и доказ за платени трошоци за запишување на објектот во јавните книги на недвижности согласно со пресметката од членот 59 став (15) на овој закон.
Наводите на подносителот на иницијативата дека оспорениот член обезбедува дополнителни права и привилегии само за субјектите кои изградиле индустриски објекти со класа на намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија), кои не се објекти од јавен интерес, со што се заобиколува целокупната постапка за издавање одобрение за градење пропишана со член 59 од Законот и постапката за издавање на одобрение за употреба пропишана со член 87 од Законот, поради што субјектите кои ги изградиле предметните објекти се ставаат во поповолна положба во однос на другите субјекти кои изградиле објекти со одобрение за градење, а се дерогира и правото на судска заштита на заинтересираните лица (соседи), да изјават жалба и да поведат управен спор против нелегално изграден објект чиешто одобрение за градење не станало правосилно согласно со членовите 65 и 65-а од Законот за градење, Судот цени дека се неосновани. Ова од причина што, од содржината на оспорениот член 78-г од Законот за градење, произлегува дека за да се издаде одобрение за градење за индустриски градби со намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија), како и за делови на овие градби, кои се изградени без одобрение за градење, потребно е истите да се изградени во согласност со важечки урбанистички план или друга важечка планска документација и да биде изготвен извештај за извршен технички преглед од надзорен инженер, во кој е констатирано дека градбата може да се употребува.
Во однос на наводите во иницијативата дека со оспорениот член 78-г од Законот, се заобиколува целокупната законска постапка пропишана со член 59 од Законот за градење кој се однесува на постапка за издавање одобрение за градење, бидејќи субјектите коишто изградиле објекти без одобрение за градење се доведуваат во поповолна положба над останатите субјекти коишто изградиле објекти со одобрение за градење согласно со Законот (или се во постапка за добивање одобрение), Судот цени дека не станува збор за нееднаков третман и положба помеѓу субјекти коишто изградиле објекти со одобрение или без одобрение од причина што, за добивање на одобрение за градење за овие градби се доставува документација и се применува постапка која е предвидена во член 59 од Законот и која се применува за сите видови градби предвидени во член 57 од Законот за кои се издава одобрение за градење. Ова од причина што градбите од член 78-г став 1, треба да ги исполнат истите услови за изградба како и другите градби од овој вид, односно се врши технички преглед од надзорен инженер и се изготвува извештај за технички преглед во кој треба да се констатира дали градбата може да се стави во употреба.
Исто така, од аспект дали е релевантен за уставно-судска оцена Судот имаше предвид дека временскиот период за поднесување барање за добивање одобрение за градење за предметните градби е ограничен, односно согласно со член 9 од Законот за изменување и дополнување на Законот за градење („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.227/22) барање за добивање одобрение за градење за градбите од член 78-г став 1 од овој закон, може да се поднесе во рок од три месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон. Оттука, со оглед на тоа дека Законот влегол во сила на 26 октомври 2022 година, произлегува дека предметното барање можело да се поднесе најкасно до 26 јануари 2023 година.
Во однос на наводите на иницијативата дека со оспорениот член има повреда на принципот на владеење на правото кога извештајот за извршен технички преглед на надзорниот инжинер во кој е констатирано дека градбата може да се стави во употреба, се става над управните акти кои ги издаваат надлежните државни органи во постапката за издавање одобрение за градење и одобрение за употреба, Судот го зеде предвид фактот дека во Законот за градење предвидени се два начини на ставање на градбите во употреба во зависност од видот на градбата. Во член 87 став 1 од Законот е утврдено дека градбата ќе се стави во употреба по издавање одобрение за употреба на градбите од прва категорија од член 57 на овој закон, а за градбите од втора категорија по изготвување извештај за извршен технички преглед од надзорен инженер во кој е констатирано дека градбата може да се стави во употреба. Индустриските градби со намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија) се градби од втора категорија, за кои градби не се издава одобрение за употреба, а согласно со член 89 став 5 од Законот е утврдено дека за градбите од втора категорија од член 57 на овој закон техничкиот преглед го врши надзорниот инженер за што изготвува извештај за извршен технички преглед.
Наводите во иницијативата дека се дерогира правото на судска заштита на заинтересираните лица (соседи) да изјават жалба и да поведат управен спор против нелегално изграден објект чиешто одобрение за градење не станало правосилно согласно со членовите 65 и 65-а од Законот за градење, Судот цени дека се неосновани од причина што за овие градби се издава одобрение за градење согласно член 59 од Законот против кое може да се поднесе жалба согласно член 65 од Законот, и со ниту една одредба од Законот не е исклучена примената на овие одредби во случаите кога се издава одобрение за градење за градбите од член 78-г став 1 од Законот.
Во однос на наводите од иницијативата дека со оспорениот член се доделуваат ексклузивни права и повластици на „оние субјекти што незаконски изградиле објекти“, треба да се има предвид фактот дека со оспорениот член 78-г став 9 од Законот за градење, им се овозможува на сите физички и правни лица кои без одобрение за градење изградиле индустриски градби со намена Г2 (лесна преработувачка и помалку загадувачка индустрија) и делови на овие градби, може да се стекнат со одобрение за градење во истата правна процедура пропишана со овој закон, која се применува за сите видови градби за кои се издава одобрение за градење, со дополнителна обврска да постават фотонапонска електроцентрала на кровната конструкција на објектот, во рок од една година од правосилноста на одобрението за градење, во спротивно надлежниот орган кој го издал одобрението за градење донесува акт за ништовност на одобрението за градење, кој е основ за бришење на сите прибележувања, предбележувања и запишувања поврзани со недвижноста од овој член.
Исто така, треба да се има предвид и фактот дека висината на надоместокот за уредување градежно земјиште комуналии, за градбите од став 1 од оспорениот член 78-г од Законот за градење е двојно поголема од надоместокот за уредување градежно земјиште за овие градби, со што е утврдена и дополнителна обврска за сопственикот на овие градби, согласно со став 5 од оспорениот член од Законот.
Од наведените причини, Судот цени дека се неосновани наводите на иницијативата дека се даваат повластици на субјектите кои изградиле вакви објекти и се заобиколува целокупната законска постапка за добивање на одобрение за градење утврдена со член 59 од Законот за градење, како и постапката за добивање одобрение за употреба утврдена со член 87 од истиот закон, а кои постапки се применуваат за сите физички и правни лица.
Врз основа на горенаведеното, Судот цени дека оспорениот член 78-г од Законот за градење не може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 15, член 50 и член 55 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска