Решение У.бр.109/2021

У.бр.109/2021

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 27 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 22 декември 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 75 од Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.08-1090/8 од 24.04.2015 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.4 од 28.04.2015 година) и член 8 од Одлуката за измена на Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.8-1188/7 од 30.06.2020 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.5 од 30.06.2020 година), донесени од Советот на Општина Ѓорче Петров.

2. Здружениетo за заштита на животните „Анима Мунди“ од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 75 и член 8 од oдлуките означени во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорениот член 75 од Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров и член 8 од Одлуката за измена на Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, биле спротивни на член 8 став 1 алинеи 3, 6, 8, 10 и 11 и ставот 2, член 9, член 25, член 26, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 50 став 3, член 51 и член 54 ставови 1, 2 и 3 од Уставот.

Во поткрепа на аргументите во иницијативата, се укажува на неколку меѓународни акти: Европската конвенција за заштита на животните кои се чуваат како домашни миленици (Стразбур, 13.11.1987 година), Договорот од Махстрит (од 1991 година), со посебната Декларација за заштита на животните, како и принципите на Светската организација за благосостојба на животните. Понатаму,во иницијативата се укажува и на одредбите од член 3 став 2 алинеја 1, членот 6 и член 23 став 2 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2007 и 136/2011) – (овој закон престанал да важи со донесувањето на Законот за заштита и
благосостојба на животните, „Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014, 149/2015 и 53/2016); членови 2 и 16 од Законот за идентификација и регистрација на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.69/2004 и 81/2007) – (овој закон престанал да важи со донесувањето на Законот за идентификација и регистрација на животните „Службен весник на Република Македонија“ бр.95/2012, 27/2014, 149/2014 и 53/2016, но тој бил донесен пред донесувањето на оспорената одлука); членовите 3, 49, 92, 93 и 94 од Законот за ветеринарното здравство („Службен весник на Република Македонија“ бр.113/2007 и 67/2010, 24/2011, 136/2011) особено членовите 3, 49 и членот 92-94 од Законот за јавната чистота („Службен весник на Република Македонија“ бр.111/2008); членовите 7, 9 и 29 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир („Службен весник на Република Македонија“ бр.66/2007); и член 205 став 2 и член 233 од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.37/1996 и бр.97/2014).

Покрај цитирањето на погоре наведените прописи, во иницијативата се наведува дека Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров која била донесена во 2015 година од Советот на Општина Ѓорче Петров, претставувала подзаконски акт и како таква Одлуката требало да биде во согласност со Устав и закон. Оттука, со оспорениот член 75 особено ставовите 3 и 4 од Одлуката, како подзаконски акт, не можело автономно да се утврдуваат права и обврски, а со тоа не можело да се утврдуваат услови за начинот на остварување на правото на чување на кучиња во домаќинствата, како што во случајов се утврдувало дека сопствениците на кучиња се должни своите кучиња да ги држат во сопствените дворни места, а надвор од дворните места само со кошница на устата и врзани со каиш, не било дозволено чување на кучиња кои постојано лаеле и завивале, не било дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови освен за кои сопственикот има прибавено писмено одбрение на куќниот совет на колективната станбена зграда.

Одредбите од оспорените членови на одлуките содржеле услови и забрани кои не можеле да бидат предмет на уредување со подзаконски акт и тие директно го повредувале уставниот принцип на владеење на правото (член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот) и правото на сопственост (член 30 став 2 од Уставот). Потоа, оспорените одредби регулирале забрани без постоење на јавен интерес утврден со закон (член 30 став 3 од Уставот), и со нив директно се задирало во правото на приватната сопсвеност по две основи, и тоа забрана за чување на куче и ограничување на користење, плодоуживање и располагање со својот сопствен стан, спротивно на член 10 став 1 алинеја 6 и членовите 6 и 7 од Законот за сопственост и други стварни права. Со оспорената одредба од Одлуката се повредувале и темелните вредности на уставниот поредок: хуманизмот, уредувањето и хуманизацијата на просторот, заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, почитувањето на општо прифатените цивилизирани норми на меѓународното право (член 8 став 1 алинеи 8 и 11 од Уставот). Оспорените одредби биле спротивни на антидискриминаторската клаузула на општеството со оглед дека граѓаните во Република Северна Македонија се наполно рамноправни во уживањето на слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествента положба односно тие се еднакви пред Уставот и законите (член 9 од Уставот).

Според подносителот на иницијативата со оспорената одредба се повредувал и членот 30 од Уставот, односно со безрезервната и изречна ius cogens забрана да се чува куче се повредувало правото на сопственост, кое подрзабирало полна власт врз стварите и нивно поседување на: апсолутен начин (без полагање на сметка за начинот на користење на своето природно право), исклучив начин (исклучување на државата и другите субјекти од располагање со нештото), како и стален начин (можност стално да се располага со нештото, па дури и постхумно). Оттука, оспорената одредба со која се ограничувале станарите на зграда да чуваат кучиња не го исполнувала предвидениот уставен услов сопственоста да служи за доброто на поединецот и на заедницата. Со одредбата се нарушувале социјалните односи на имателите на кучињата со нивните домашни миленици, а напуштањето на милениците заради ваквата одредба, би создало проблем на зголемување на бездомни кучиња, што пак не било за добро на заедницата. Исто така, јавен интерес било да се има што повеќе здомени, а не што повеќе бездомни кучиња, уште повеќе што оваа несразмерна мерка немала основ во ниту еден закон.

Од друга страна, правото на приватност, станарското право и правото на неповредливост на домот, содржеле право на секој човек на достоинствен, слободен и спокоен личен и семеен живот, кој тој би ги градел врз основа на сопствените, а не врз туѓи критериуми и вредности. Оттука, ограничувањето на бројот и видот на милениците било суверено право, за кое било дискутабилно дури и дали може да се ограничи со закон, а камоли со подзаконски акт на единицата на локалната самоуправа. Од значење било и тоа што согласно член 26 став 2 од Уставот, правото на неповредливост на домот можело да се ограничи само со судска одлука, што во хипотетичка ситуација значело дека станарите имаат право да тужат кога постои куче кое ги вознемирува. Секое куче што се чува во стан го нарушува мирот и спокојот на соседите било премногу екстензивна и непропорционална регулатива.

Со оглед на тоа што постоеле и други миленици кои можат да го реметат мирот на соседите (мачки, папагали и друго), но одлуката се однесувала само по однос на кучињата, подносителот на иницијативата смета дека била сторена повреда и на членот 9 од Уставот, бидејќи ги ограничувала слободите и правата по основ на имотната и социјална положба.

Иницијативата завршува со констатација дека оспорената одредба како антиконституционална и конфузна требала да биде касирана и повеќе да не постои во нашиот правен поредок.

Поради погоре изнесеното, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените членови 75 и 8 од наведената одлука.

3. Судот на седницата утврди дека во членот 75 од Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.08-1090/8 од 24.04.2015 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.4 од 28.04.2015 година) е предвидено:

„На подрачјето на Општина Ѓорче Петров во кругот на едно домаќинство може да се чуваат домашни миленици (кучиња, мачки, украсни птици и слично), под услов истите да бидат регистрирани во надлежната ветеринарна институција и редовно вакцинирани.

Сопствениците на кучиња се должни своите кучиња да ги држат во сопствените дворни места. Кучето може да се изведе надвор од дворното место само со кошница на устата и врзано со каиш.

Не е дозволено чување на кучиња со ќут на постојано лаење и завивање.

Не е дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови освен за кои сопственикот има прибавено писмено одобрение на куќниот совет на колективната станбена зграда.“.

Судот на седницата, исто така, утврди дека во членот 8 од Одлуката за измена на Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.8-1188/7 од 30.06.2020 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.5 од 30.06.2020 година), донесени од Советот на Општина Ѓорче Петров е предвидено:

„Во членот 75 во став 1 втората реченица после заградата пред зборот „под“ се додаваат зборовите „но не повеќе од два миленика“.

4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според Амандман XVII на Уставот, со кој со точка 1 на овој амандман се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 20 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Според член 21 став 1 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општината е утврдена во член 22 став 1, при што во точката 4, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.

Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ 95/2012, 163/2013 , 42/2014, 44/2015, 47/2015, 31/2016, 64/2018 и 302/2020).

Во членот 1 од Законот за комунални дејности е определено дека, со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.

Заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на Градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, според членот 12 став 2 од наведениот закон.

Според членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот, со одлуката од ставот 2 на овој член (меѓу другото) особено се пропишуваат услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места.

Од анализата на цитираните одредби од Законот за комунални дејности произлегува дека законодавецот им пренел на единиците на локалната самоуправа овластувања од областа на спроведувањето на комуналните дејности, меѓу кои и да пропишат посебни услови за чување на домашните миленци во дворните места на колективните и индивидуалните станбени објекти во населените места.

Законот за локалната самоуправа (член 21 став 1 и член 22 став 1) определува дека општините самостојно врз основа на стандарди и постапки утврдени во закон и во рамките на закон ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со Законот за локалната самоуправа или друг закон.

Имено од анализата на оспорената одредба на членот 75 од Одлуката и членот 8 од Одлуката за измена на одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, произлегува дека Советот на Општина Ѓорче Петров при пропишувањето на посебните услови не се задржал на рамката дадена во член 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности (пропишување на посебните услови за чување на домашните миленици во дворните места), туку отишол и понатаму. Во ставот 1 од членот 75 од Одлуката која е изменета со членот 8 од Одлуката за измена на Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, ограничен е бројот на домашните миленици-кучиња „но не повеќе од два миленика“, значи до две во едно домаќинство, што значи пропишување на услови што се однесуваат на чување на кучињата во едно домаќинство, а не прашањето исклучиво во однос на дворните места за што бил даден законски основ. За ваквото пропишување коешто се однесува на „домаќинство“, Судот оцени, нема овластување ниту во наведениот, ниту во кој било друг закон, кој го уредува прашањето по однос на третманот и бројот на домашни миленици-кучиња кои можат да бидат чувани во едно домаќинство.

Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014, бр.149/2015 и бр.53/2016), кој влегол во сила пред донесување на Одлуката за комунален ред на Општина Ѓорче Петров, содржи подетално уредување по однос на движењето на кучињата на јавни места, водејќи сметка и за тоа на кој вид тие им припаѓаат. Во актуелната регулатива не се среќава уредување кое налага постојано и секаде држење на кучињата надвор од дворното место само со кошница на устата и врзано со каиш, како што е предвидено во оспорениот член 75 став 2 од Одлуката.

Согласно член 27 од горенаведениот закон, сопствениците на кучиња се должни да ги пријават своите кучиња еднаш годишно во ветеринарните амбуланти, клиники и болници кои се овластени за спроведување на ветеринарно здравствена заштита од јавен интерес во нивното место на постојан престој, со цел да ги регистрираат и идентификуваат, како и да ги исполнат одредбите во однос на здравствената заштита согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство, а трошоците за овие постапки се на товар на сопствениците (став 1); сопствениците на кучиња треба на влезната врата во дворот на видливо место да постават табла со која недвосмислено се укажува на присуство на куче, без разлика дали кучето или кучињата чиј е сопственик се опасни или не (став 2); кучињата кога се на јавно место треба да бидат врзани на поводник освен кога се на јавни места каде е дозволено кучињата слободно да се движат во придружба на нивните сопствeници (став 3); по исклучок од став 3 на овој член ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо не треба да бидат врзани на поводник (став 4); oпштините, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба да определат временски периоди и соодветно означени јавни површини каде домашните миленици во придружба на сопственикот може слободно да се движат без поводник (став 5).

Врз основа на направената анализа произлегува дека пропишувањето кучето да мора да се изведе и со кошница на устата (заштитна маска) од член 75 став 2 од Одлуката нема свој основ во закон.

Во членот 30 од Законот за заштита и благосостојба на животните е уредено, што се подразбира под опасно куче и на кој начин се утврдува дека одредено куче е опасно. Имено, според ставот 1 од овој член од Законот, опасни кучиња се кучиња: кои без причина нападнале човек и му нанеле телесни повреди или смрт; кои се затекнати во организирана борба на животни; од одредени раси и нивни мелези кои заради нивните расни карактеристики може да представуваат опасност за луѓето и животните и кои на тестот на социјализација се прогласени за опасни кучиња. Кучињата кои може да претставуваат опасност за луѓето и за животните се прогласуваат за опасни кучиња и се внесуваат во Регистарот на опасни кучиња кој го води соодветна агенција (став 2). Сопственикот или одговорното лице за опасно куче треба да обезбеди услови за држење на животното соодветно за расата, потребите и карактеристичното однесување, при што вклучително треба: кучето да го чува во заграден простор или врзано и при движење кучето да го врзе на поводник и да му стави заштитна маска (став 3). Опасните кучиња при движење треба да бидат придружувани од полнолетно лице (став 4).

Сопствениците или одговорното лице за опасно куче кои ги прекршиле одредбите на ставовите 3 и 4 од овој член и одредбите утврдени во прописот од став 7 од овој член треба да поминат соодветна обука во однос на чување и одгледување опасни кучиња организирана и спроведена од страна на Агенцијата. Трошоците за спроведување на обуката се на товар на сопствениците или одговорното лице (став 5).

Кучињата кои се затекнати во организирана борба со кучиња се одземаат и привремено сместуваат во прифатилиште за бездомни кучиња или на друго соодветно место заради нивна изолација, опсервација и спроведување на потребните мерки предвидени со прописите од областа на ветеринарното здравство. На кучињата им се спроведува тест за социјализација за утврдување на агресивност. Доколку се утврди дека кучето не е агресивно, по спроведување на мерките согласно прописите од областа на ветеринарното здравство, тоа се нуди за вдомување или се еутаназира во случај кога се исцрпени сите можности за вдомување но не подоцна од 30 дена сметано од денот кога е спроведен тестот за социјализација. Доколку се утврди дека кучето е агресивно, кучето се еутаназира. Трошоците направени за спроведување на овие постапки се на терет на сопствениците односно лицата кои се затекнати во организираната борба со кучиња (став 6).

Директорот на Агенцијата ги пропишува расите на кучиња кои се прогласуваат за опасни кучиња по претходно добиено мислење од Kомисијата за заштита и благосостојба на животните, начинот на спроведување и содржината на обуката за сопствениците на опасни кучиња, начинот на спроведување на тестот за социјализација, формата и содржината на Регистарот на опасни кучиња, како и висината на трошоците за спроведената обука (став 7).

Во членот 33 од Законот за заштита и благосостојба на животните е уредено на кој начин и од кои стручни лица се спроведува тест за социјализација на кучињата, по што одредено куче може да се прогласи за опасно.

Имајќи ги предвид наведените ставови сметаме дека општата забрана на Советот на Општината Ѓорче Петров за чување на куче кое постојано лае или завива од оспорениот член 75 став 3 од Одлуката, исто така нема законска основа. Ова особено поради околноста што со Законот за заштита и благосостојба на животните е определена целата постапка за утврдување на околност дали одредено куче е опасно од страна на овластена агенција, па останува нејасно врз основа на кои показатели општината утврдува дека станува збор за домашен миленик што постојано лае и завива за да се забрани негово чување.

Имено, пропишувањето на Советот на Општина Ѓорче Петров од членот 75 од Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.08-1090/8 од 24.04.2015 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.4 од 28.04.2015 година) и членот 8 од Одлуката за измена на Одлуката за комунален ред и мерки за нејзино спроведување на подрачјето на Општина Ѓорче Петров, бр.8-1188/7 од 30.06.2020 година („Службен гласник на Општина Ѓорче Петров“ бр.5 од 30.06.2020 година), нема законска основа.

Според анализата на одредбите од Законот за домување („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2012) кој ги уредува прашањата од областа на домувањето во станбени згради произлегува дека наведениот закон воопшто не предвидел писмено одобрение на куќниот совет за чување на домашен миленик, од каде вакво одобрение не може да пропише ни единицата на локалната самоуправа.

Врз основа на направената анализа на изнесената регулатива, како и имајќи го предвид ставот на Судот изразен во предметите У.бр.48/2014 од 13 мај 2015 година и У.бр.107/2017 од 31 јануари 2018 година, произлегува дека единиците на локалната самоуправа можат да ги реализираат законски пренесените овластувања за пропишување, односно доуредување на условите за чување на животни и домашни миленици, но исклучиво само по однос на дворните места. Во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности, Законот за заштита и благосостојба на животните, Законот за домување и други закони не се наоѓа пренесено овластување за единиците на локалната самоуправа да ги доуредат: бројот на домашните миленици кои можат да бидат чувани во едно семејно домаќинство, начинот на нивното движење надвор од дворните места, барањето на посебно одобрение за чување на миленик од куќниот совет или пак да забрани чување на куче кое постојано лае и завива надвор од законски предвидена процедура.

Член 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот налагаат во правниот поредок да егзистираат јасни недвосмислени норми, кои меѓусебно се усогласени според рангот на нормативната хиерархија, што овде не е случај, од каде произлегува дека оспорените одредби од Одлуките може да се стави под сомнение по однос на нејзината согласност со наведените уставни одредби. Со оглед на тоа што Советот на Општина Ѓорче Петров со оспорениот член 75 од Одлуката и членот 8 од Одлуката за измена на одлуката за комунален ред и мерки за нејзиното спроведување на подрачјето на општината, излегол надвор од рамките дадени во член 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности и член 21 став 2 и член 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа, Судот оцени дека оспорената одредба може да се стави под сомнение и по однос на нејзината согласност со означените законски одредби.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.109/2021
22.12.2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска