Решение У.бр.157/2019

У.бр.157/2019

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 5 мај 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 73 став 6 од Законот за лековите и медицинските средства („Службен весник на Република Македонија” број 106/2007, 88/2010, 36/2011, 53/2011, 136/2011, 11/2012, 147/2013, 164/2013, 27/2014, 43/2014, 88/2015, 154/2015, 228/2015, 7/2016, 53/2016, 83/2018, 113/2018, 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 28/2021).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 73 ставови 7 и 8 од Законот, означен во точката 1 од Решението.

3. Тодор Петров од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот, означен во точката 1 од Решението.

Според наводите од иницијативата, член 73 ставови 6, 7 и 8 од Законот за лековите и медицинските средства не бил согласен со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7, член 9 став 2, членот 30, член 51 став 1, член 54 ставови 1, 2 и 3, членот 55 и членот 58 од Уставот на Република Северна Македонија.

Во иницијативата се цитираат уставните одредби, одредби од Законот за лековите и медицинските средства, Законот за судир на интереси и Законот за трговските друштва со наводи дека во Законот за трговските друштва не постоела забрана веледрогериите да можат да вршат промет на мало, а не постоела ниту забрана правно лице кое врши промет на големо со лекови и правно лице кое врши промет на мало со лекови да не смеат да бидат капитално, управувачки или роднински поврзани (доколку лицата кои се основачи, односно содружници на правното лице кое врши промет на големо со лекови и правното лице кое врши промет на мало со лекови се брачен другар, татко, мајка, брат, сестра, син, ќерка, посвоеник или посвоител). Со Законот за заштита на конкуренцијата државата веќе обезбедила механизми и инструменти за заштита од евентуална монополска положба на пазарот, па оттука, според подносителот, недозволено и спротивно на владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото од член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот било со закон да се забрани веледрогеријата да не смее да биде капитално, управувачки или роднински поврзана со аптека.

Оспорениот член 73 ставови 6, 7 и 8 од Законот бил спротивен на членот 9 од Уставот бидејќи ги правел граѓаните нееднакви пред Уставот и законите, со образложение дека сите трговски друштва можеле да вршат трговија на големо и мало, освен веледрогериите, за коишто постоела дополнителна забрана да не смеат да бидат капитално, управувачки или роднински поврзана со аптеките, односно со друштва коишто вршат промет на лекови на мало. Со ова оспорените законски одредби биле во спротивност и со членот 51 од Уставот.

Оспорените законски одредби биле спротивни и со членот 55 од Уставот бидејќи ја нарушувале уставно загарантираната слобода на пазарот и претприемништвото и не обезбедувале еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Веледрогериите не биле монополска положба на пазарот сами по себе и не претставувале монополско однесување на пазарот затоа што не постоел монопол на пазарот на лекови и медицински помагала, а на државата и стоеле на располагање други мерки за ограничување на монополската положба и монополското однесување на пазарот. Согласно член 55 став 2 од Уставот, слободата на пазарот и претприемништвото можела да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето, а веледрогеријата ниту ја загрозувала одбраната на Републиката, ниту ги нарушувала природата, животната средина или здравјето на луѓето, уште помалку доколку основале аптеки за продажба на лекови на пазарот на мало.

Според член 58 став 1 од Уставот, сопственоста и трудот биле основа за управување и учество во одлучувањето, а оспорениот член 73 ставови 6, 7 и 8 од Законот, ја суспендирале сопственоста како основа на управување и учество во одлучувањето на веледрогериите доколку основаат аптеки каде што се врши промет на мало со лекови бидејќи оспорениот член забранувал правно лице кое врши промет на големо со лекови и правно лице кое врши промет на мало со лекови да бидат капитално, управувачки или роднински поврзани во смисла на брачен другар, татко, мајка, брат, сестра, син, ќерка, посвоеник или посвоител.

Од наведените причини со иницијативата се бара поништување на оспорените законски одредби, а до конечната одлука и донесување на решение за времена мерка со запирање на извршување на поединечните акти и дејствија преземени врз основа на оспорениот член од Законот, поради ризик од штетни последици од примената на Законот по сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото, како и подносителот да бил поканет на подготвителна и јавна седница.

4. Судот на седницата утврди дека според член 73 ставови 6, 7 и 8 од од Законот за лековите и медицинските средства,

(6) Веледрогериите не смеат да вршат промет на мало.
(7) Правно лице кое врши промет на големо со лекови и правно лице кое врши промет на мало со лекови не смеат да бидат капитално, управувачки или роднински поврзани.
(8) Како роднинска поврзаност во смисла на ставот 7 на овој член се смета доколку лицата кои се основачи, односно содружници на правното лице кое врши промет на големо со лекови и правното лице кое врши промет на мало со лекови се брачен другар, татко, мајка, брат, сестра, син, ќерка, посвоеник или посвоител.

5. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со членот 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Според член 58 став 1 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето.

Со Законот за лековите и медицинските средства („Службен весник на Република Македонија” број 106/2007, 88/2010, 36/2011, 53/2011, 136/2011, 11/2012, 147/2013, 164/2013, 27/2014, 43/2014, 88/2015, 154/2015, 228/2015, 7/2016, 53/2016, 83/2018, 113/2018, 245/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 28/2021) се уредуваат лековите и медицинските средства за употреба во хуманата медицина, условите и начинот за обезбедување на нивниот квалитет, безбедност и ефикасност, начинот и постапките за нивно производство, испитување, ставање во промет, промет, формирање на цени, контрола на квалитет, огласување и инспекциски надзор (член 1 став 1).

Во глава III. 4. ПРОМЕТ СО ЛЕКОВИ се содржани одредбите (членови 72-82) од Законот кои се однесуваат на прометот со лекови на големо и мало.

Снабдувањето на граѓаните во Република Македонија со лекови претставува дејност од јавен интерес, кој се врши преку правните лица кои вршат промет на големо и мало со лекови.

Прометот со лекови опфаќа увоз, извоз, промет на големо и промет на мало со лекови (член 72 став 1 од Законот).

Промет на големо со лекови опфаќа снабдување, складирање, транспорт, дистрибуција и продажба на лекови (член 73 став 1 од Законот).

Според ставот 2 од членот 73 од Законот, дистрибуцијата на лекови на големо ја врши само правно лице кое има одобрение за промет на големо со лекови издадено од Агенцијата (во натамошниот текст: веледрогерија).

Со членот 81 став 1 од Законот е определено дека промет на мало со лекови се врши во аптека.

Според ставот 2 од членот 81 од Законот, промет на мало со лекови опфаќа снабдување, складирање, чување и издавање на лековите.

Со ставот 3 од членот 81 од Законот, е определено дека аптеката е правно лице. Основањето и дејноста на аптеките се врши во согласност со овој закон и Законот за здравствената заштита.

Според член 12 став 1 од Законот за здравствената заштита („Службен весник на Република Македонија” број 43/2012, 145/2012, 87/2013, 164/2013, 39/2014, 43/2014, 132/2014, 188/2014, 10/2015, 61/2015, 154/2015, 192/2015, 17/2016, 37/2016 и 20/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 101/2019, 153/2019 и 180/2019), здравствената дејсност е дејност од јавен интерес.

Со член 15 точка 38 од Законот за здравствената заштита, е определено што се подразбира под „фармацевтска дејност“, односно дека фармацевтска дејност е дел од здравствената дејност, која опфаќа непрекинато, континуирано снабдување со лекови и медицински помагала, нивна изработка, производство, дистрибуција и контрола, информирање, советување, консултирање и едуцирање на пациентите и здравствените работници за рационална и ефикасна употреба на лековите и медицинските помагала и следење на ефектите од употребата на лековите.

Според член 30 став 2 од Законот за здравствената заштита, фармацевтската дејност се врши согласно со овој закон и прописите од областа на лековите и медицинските помагала.

Според оспорениот став 6 на членот 73 од Законот, веледрогериите не смеат да вршат промет на мало.

Според наводите од иницијативата во Законот за трговските друштва не постоела одредба со која на веледрогериите им се забранувало да вршат промет на мало, а бидејќи таква забрана постоела во Законот за лековите и медицинските средства, оспорениот член 73 став 6 од овој закон ги правел граѓаните нееднакви пред Уставот и законите, бидејќи сите трговски друштва можеле да вршат трговија на големо и мало, освен веледрогериите, што било спротивно со членот 9 од Уставот, а и со членот 55 од Уставот, бидејќи ја нарушувале уставно загарантираната слобода на пазарот и претприемништвото и не обезбедувале еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Принципот на еднаква правна положба на субјектите на пазарот подразбира за ист вид субјекти на пазарот, за ист правен однос да им се обезбедат ист по вид и обем права и обврски. Поточно, согласно овој принцип, се забранува за ист вид субјекти на пазарот за ист правен однос да им се даваат различни по вид и обем права и обврски.

Од содржината на оспорениот став 6 на членот 73 од Законот, произлегува дека веледрогериите не смеат да вршат промет на мало. Произлегува и дека забраната со член 73 став 6 од Законот, се однесува за субјекти на пазарот од ист вид, односно за сите веледрогерии.

Принципот на еднаквост подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво и овој принцип има смисла само во поглед на субјектите кои припаѓаат на иста категорија субјекти на пазарот, поточно принципот на еднаквост може да биде доведен во прашање само при евентуални меѓусебни разлики во правата и обврските на субјекти кои вршат иста дејност, односно кои припаѓаат на иста категорија субјекти на пазарот, а се различно третирани во поглед на можностите од остварување на одредено право.

Во конкретниот случај, веледрогерии коишто вршат дејност – дистрибуција на лекови на големо и други трговски друштва коишто не вршат дистрибуција на лекови на големо, се субјекти коишто не припаѓаат на иста категорија субјекти на пазарот, односно не станува збор за ист вид субјекти на пазарот, туку за различен вид субјекти на пазарот, па соодветно на разликите, подлежат на различни права и обврски, а она што во основа ги прави различни веледрогериите од останатите субјекти на пазарот, е дејност којашто тие ја вршат, односно промет на големо со лекови.

Станува збор за специфична дејност поврзана со специфични производи – лекови. Поради таа специфика оваа дејност подлежи под строга контрола и строг правен режим од страна на државата. Собранието на Републиката како законодавна власт е овластено да ги утврдува условите за вршење на одделни дејности посебно за оние кои имаат своја специфичност, а се од јавен интерес и во кои се остваруваат одредени уставни права на граѓаните, како што во случајот е правото на здравствена заштита. Оттука, секој што се занимава со ваква дејност е должен да ги почитува правилата утврдени со Законот, поточно, сите правни лица кои имаат регистрирано дејност вршење на промет на големо со лекови како што се веледрогериите, имаат обврска да ги исполнуваат сите услови предвидени во Законот за лековите и медицинските средства, за вршење на таа дејност, меѓу кои и оспорениот став 6 на членот 73 од Законот, а тоа е дека не смеат да вршат промет на лекови на мало.

Во однос на наводите дека постоеле механизми и инструменти за заштита од евентуална монополска положба на пазарот како што бил Законот за заштита на конкуренцијата, односно дека државата со овој закон, веќе обезбедила механизми, според Судот, ваквите наводи водат кон тоа дека член 73 став 6 од Законот за лековите и медицинските помагала, се оспорува од аспект на неговата целисходност што не е прашање од надлежност на Уставниот суд.

Кои и какви мерки се потребни за да се елиминира и најмал ризик од монополско однесување и нелојална конкуренција на пазарот, поготово кога станува збор за специфична дејност како што се прометот со лекови, сфера која е најтесно поврзана со здравјето на луѓето, е прашање од надлежност на законодавецот и во негова надлежност е кои и какви инструменти ќе преземе во таа насока. Законодавецот има одговорна задача детално да ги пропише условите под кои ќе се врши дејноста поврзана со промет со лекови, а не во овој сегмент да создава услови на монополска положба и нелојална пазарна конкуренција и натпревар помеѓу аптеките како здравствени установи, што неспорно таков ризик би постоел доколку веледрогериите чија дејност е промет со лекови на големо, би вршеле и дејност промет со лекови на мало, ако се има во вид дека промет со лекови на мало се врши во аптеки (член 81 став 1 од предметниот закон).

Уставно загарантираната слобода на пазарот и претприемништвото и заштита на еднаквата правна положба на субјектите на пазарот како темелни вредности на уставниот поредок, не може да се сфати во апсолутна смисла на зборот, односно како работа само на субјектите на пазарот бидејќи и државата како гарант на оваа слобода има значајна улога како регулатор на пазарните текови, особено во областите чии дејности се од јавен интерес и се од особено значење за човековото здравје како витално заштитено правно добро.

Оттука, од аспект на принципот на еднаквост којшто подразбира еднакво постапување со еднаквите, а различно со нееднаквите, според Судот, не може да се доведе под уставно сомнение согласноста на оспорениот член 73 став 6 од Законот за лековите и медицинските средства со членот 9 од Уставот. Воедно, Судот смета дека со оспорената законска одредба не се ограничува слободата на пазарот и претприемништвото утврдена во член 55 став 1 од Уставот, затоа што со оспорената законска одредба веледрогериите не се ограничени во рамките на извршувањето на својата дејност – промет со лекови на големо. Уредувањето веледрогериите да не смеат да вршат промет на мало (аптека) се услов и правила за вршење на дејноста од оваа област, а кои се однесуваат подеднакво за сите субјекти кои вршат промет на големо, односно за сите правни лица – веледрогерии.

Понатаму, со иницијативата се оспоруваат и ставовите 7 и 8 на членот 73 од Законот за лековите и медицинските средства според кои:

(7) Правно лице кое врши промет на големо со лекови и правно лице кое врши промет на мало со лекови не смеат да бидат капитално, управувачки или роднински поврзани.
(8) Како роднинска поврзаност во смисла на ставот 7 на овој член се смета доколку лицата кои се основачи, односно содружници на правното лице кое врши промет на големо со лекови и правното лице кое врши промет на мало со лекови се брачен другар, татко, мајка, брат, сестра, син, ќерка, посвоеник или посвоител.

Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

По повод претходно поднесена иницијатива, Уставниот суд со Решение У.бр.121/2014 од 08.04.2015 година, не повел постапка за оценување на уставноста на член 73 став 7 во делот: „или роднински” и ставот 8, член 74 ставови 2, 3 и 4, член 81 ставови 9 и 10, членот 81-а и членот 81-б од Законот за лековите и медицинските помагала („Службен весник на Република Македонија” број 106/2007, 88/2010, 36/2011, 53/2011, 136/2011, 11/2012, 147/2013, 164/2013, 27/2014 и 43/2014), како и на членот 12, членот 13 и членот 14 од Законот за изменување и дополнување на Законот за лековите и медицинските помагала („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014).

Со предметната иницијатива се оспорува член 73 ставови 7 и 8 од Законот, коишто веќе биле предмет на оцена пред овој суд. Околноста што сега со иницијативата се оспорува целината на ставот 7 на членот 73 од Законот, а со претходната иницијатива ставот 7 во делот: „или роднински”, не е од влијание по однос сега во целина оспорената законска одредба, бидејќи Судот и во тој случај, при формирањето на правното мислење ја имал предвид содржината на целиот став 7 на членот 73 од Законот.

Судот во тој предмет го изразил следниот став:

„Забраната за роднинска поврзаност уредена со оспорените законски одредби, не значи ограничување на правните лица кои вршат промет на големо со лекови и промет на мало со лекови слободно да настапуваат на пазарот, бидејќи тие и понатаму слободно можат да настапуваат на пазарот со прилагодување на основачката структура согласно оспорените законски решенија. Правните лица не се ограничени во рамките на извршувањето на својата работа во фармацевтската дејност слободно да ја изразат својата креативност, стручност и иницијативност, туку со неа само се утврдуваат условите и правилата за вршење на дејностите од оваа област, а кои се однесуваат подеднакво за сите субјекти кои вршат промет на големо и мало со лекови.

Имајќи предвид дека снабдувањето на граѓаните во Република Македонија со лекови претставува дејност од јавен интерес, кој се врши преку правните лица кои вршат промет на големо и мало со лекови, државата како гарант на слободата на пазарот и претприемништвото има значајна улога како регулатор на пазарните текови, особено во областите чии дејности се од јавен интерес и се од особено значење за човековото здравје како витално заштитено правно добро.

Поради јавниот интерес која ја има дејноста снабдување на граѓаните на Република Македонија со лекови, како и фактот дека оваа дејност се врши исклучиво преку правните лица кои вршат промет на големо и мало со лекови, законодавецот уредил забрана за капитална, управувачка и роднинска поврзаност на правните лица кои ја вршат таа дејност, со цел таа поврзаност да не доведе до можно нарушување на снабдувањето со лекови во случај на престанок со работа од кои било причини на едно или повеќе такви поврзани правни лица. Токму заради можната таква состојба, законодавецот со оспорените законски одредби утврдил одредени правила во однос на основачите, со цел да се овозможи редовно и целосно снабдување на граѓаните со лекови, без оставање простор за прекин во снабдувањето како резултат на капитална, управувачка или роднинска поврзаност на таквите правни лица, бидејќи правото на граѓаните на снабдување со лекови кои им се неопходни за нивното здравје е далеку позначајно во однос на кое било друго право на поединци кое се однесува на сопственичката структура на правните лица кои вршат промет на големо и мало со лекови.

Според Судот, во конкретниот случај на уредување со оспорените законски решенија, не станува збор за одземање или ограничување на сопственоста на основачите на правните лица кои вршат промет на големо и мало со лекови. Ова од причини што обврската за промена на основачката структура не значи одземање на нивниот вложен капитал бидејќи тие имаат можност да учествуваат со својот удел во правното лице.

Што се однесува до случаите каде во правните лица што вршат промет на големо и мало со лекови, работат блиски роднини, уредувањето со оспорените законски решенија не претставува пречка истите и понатаму да продолжат со работа, бидејќи оспорените законски одредби се однесуваат на својството на основач на таквите правни лица, а не на својствата на вработените во правното лице.

Собранието на Републиката како законодавна власт е овластено да ги утврдува условите за вршење на одделни дејности посебно за оние кои имаат своја специфичност, а се од јавен интерес и во кои се остваруваат одредени уставни права на граѓаните, како што е во случајот правото на здравствена заштита. Според тоа, секој што се занимава со одредена дејност е должен да ги почитува правилата утврдени со закон, кои според оценката на законодавецот обезбедуваат порационално и поуспешно вршење на дејноста битна за остварување на уставните права на граѓаните и задоволување на нивните потреби и интереси, но и на заедницата во целина. Притоа, начинот на уредување на овие односи е прашање од надлежност на Собранието.”

6. Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може да се постави прашањето за согласноста на член 73 став 6 од Законот со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата, како и имајќи предвид дека Судот веќе одлучувал за согласноста на оспорените законски одредби од член 73 ставови 7 и 8 од Законот со одредбите на Уставот, а во конкретниот случај не најде основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот за отфрлање на иницијативата во тој дел.

7. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.157/2019
5 мај 2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати