Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.151/2019

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), по моето гласање против Решението У.бр.151/2019 година, донесено на ден 03.06.2019 година, за отфрлање на иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2004, 109/2006 и 157/2007) го издвојувам и писмено го образложувам следното:

ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

I

Уставниот суд на Република Северна Македонија постапувајќи по иницијативата поднесена од Државната комисија за спречување на корупцијата, со мнозинство гласови донесе Решение за отфрлање на иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2004, 109/2006 и 157/2007).

Изразувајќи несогласност со таквото решение гласав против и го издвојувам своето мислење, затоа што сметам дека оспорениот Закон за правата на претседателот на Република Северна Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата во целина не е во согласност со Уставот, поради што требаше да се поведе постапка за оценување на неговата уставност и врз основа на изведување на правно издржани аргументи да се донесе правилна одлука.

Моето спротивно мислење го темелам на ставот дека овој закон е во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3 и 11 (владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок, правна заштита на сопственоста и почитување на општо прифатените норми на меѓународното право), членот 9, членот 32, членот 34 и членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија, поради што имаше основ Судот да поведе постапка за оценување на неговата согласност со Уставот.

Во ова решение Судот оценил дека: „Со оглед дека за овие прашања Уставниот суд веќе се произнел со Решението У.бр.75/2005, кога ја ценел уставноста на Законот во целина, а потоа и со другите наведени решенија кога ја ценел уставноста на одделни одредби од Законот, а нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата“.

II

За да имаме една јасна и прецизна слика во врска со оспорениот закон, првин ќе ја изложам содржината на Законот, компаративните анализи во опкружувањето и моите аргументи против уставноста на наведениот закон.

Законот за правата на претседателот на Република Северна Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата е систематизиран во пет глави и 21 члена.

Во основните одредби се предвидува дека со овој закон се уредуваат правата на претседателот и на неговото семејство по престанување на функцијата (член 1).

Претседателот на Република Северна Македонија стекнува права утврдени со овој закон по престанок на мандатот за кој е избран и поради трајна спреченост да ја извршува функцијата за времетраење на мандатот.

Додека пак семејството на претседателот на Република Северна Македонија стекнува права утврдени со овој закон во случај на смрт на претседателот (член 2).

а. На претседателот на Република Северна Македонија по престанување на функцијата му се определуваат следните права:
– На претседателот му се признава право на пензија во висина на платата што ја прима претседателот на Република Македонија (член 3);
– Претседателот има право на канцелариски простор и стручна служба (член 4);
– Претседателот ужива право на лично обезбедување, користење на службено возило и возило и протоколарен статус (членови 5 и 6).
– Во Законот се предвидува дека во случај на смрт, претседателот на Република Македонија се погребува на државен трошок (член 8).
– Во Законот се предвидува дека финансиските и административно техничките работи за потребите на претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата ги врши надлежната служба на Владата на Република Македонија (член 9).
– Исто така претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата има право на материјални трошоци во висина од 8% од средствата утврдени во Буџетот на Република Македонија за остварување на неговите активности (член 10).

б. Покрај правата што се предвидени за претседателот, Законот предвидува права на семејството на претседателот на Република Македонија по престанување на функцијата.

Законот предвидидува дека во случај на смрт на претседателот на Република Македонија на семејството му се определуваат:
– право на пензија од член 3 на овој закон намален за 30% за неговиот брачен другар и неговите малолетни деца до завршување на редовно школување односно до наполнување на 26-годишна возраст (член 11);
– право на месечен паричен надоместок кој е еднаков на износот на платата што ја прима претседателот на Република Македонија, кој надоместок го прима брачниот другар трајно. Ако, пак, починатиот претседател во моментот на настапување на смртта имал малолетни деца, правото на месечен паричен надоместок го користат малолетните деца до завршување на редовното школување, односно до наполнување на 26 годишна возраст (член 12);
– право на стипендија за школување во земјата или во странство до наполнување на 26-годишна возраст, како и на други трошоци поврзани со школувањето (такси за пријавување, сместување, исхрана, патни трошоци и здравствено осигурување) (член 13);
– право на еднократен паричен надоместок по основ на нематеријална штета (член 14);
– право на станбено обезбедување (член 15) и други права (член 16).

III

Од направените анализи се покажа дека во ниту една држава нема ваков пример на непропорчионални доживотни привилегии и трошење на значителни буџетски средства за поранешен претседател и нивните семејства, како што предвидува нашиот закон за претходните претседатели.

Компаративните анализи и законските решенија во другите земји покажуваат дека постои временско ограничување на правата што ги уживаат поранешните претседатели, помали износи коишто се во согласност со законот за пензиско и инвалидско осигурување во нивните земји и помал круг на корисници на овие бенифиции.

Во Република Србија оваа проблематика е регулирана со Законот за правото на претседателот на Републиката (Zakon o predsedniku Republike „Sluzben Glasnik na RS br.111/2007“)*, во кој е уредено дека претседателот по престанокот на мандатот има право на плата во износ колку што му била платата додека бил претседател сѐ додека не се вработи или не ги исполни условите за пензија, но најмногу шест месеци од денот кога му престанал мандатот (член 36 став 1). Правото на плата може да се продолжи додека тој не ги исполни условите за пензија, но исто така во време од шест месеци, што значи вкупно 12 месеци (член 36 став 2). По тој период, ако не најде работа, сѐ до остварување на правото на пензија може да добива надоместок во висина од 80% колку што му била платата (членови 37 и 38). Право на канцеларија и на вработени има онолку време колку што ја извршувал функцијата претседател. Поранешните претседатели на Република Србија имаат ограничено време на користење на канцеларија и вработени (член 40). Претседателот на Република Србија на кого му престанала функцијата има право на лично обезбедување за период од една година по престанок на мандатот согласно со прописите што ги донесува Владата (член 42).

И во Република Хрватска** согласно со Законот „Zakon o posebnim pravima predsjednika Republike Hrvatske po prestanku obnašanja dužnosti“ поранешниот претседател требало да се врати на работното место коешто го вршел пред да стане шеф на државата, а ако не успеел, можело да оди во старосна пензија чијашто висина ќе се пресметува како за кој било друг граѓанин. Поранешниот претседател има право на користење на канцеларијa, двајца вработени, возач и службено возило (член 3). Согласно членот 5 од наведениот закон, овие права на поранешниот претседател може да ги користи до 5 години сметано од денот на престанокот на функцијата (член 5).

Во Република Црна Гора со Законот „Zakon o Predsjedniku Crne Gore“ поранешните претседатели, користеле ограничени износи на пензии и други бенефиции до пет години по завршувањето на мандатот***, а во Република Словенија со Законот „Zakon o zagotavljanju pogojev za opravljanje funkcije predsednika republike“, поранешните претседатели користеле бенефиции до една година по завршувањето на мандатот****.

IV

Од анализата на оспорениот закон, на претседателот му се гарантира право на пензија чијшто износ е еднаков со износот на плата што ја прима активниот претседател. Со други зборови, тоа би значело право на претседателска плата од првиот месец на претседателскиот мандат до крајот на животот. За него не важат условите за пензионирање предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Сметам дека со вакво решение се повредува уставното начело за еднаквост на граѓаните пред законот (членот 9 од Уставот).

Исто така, поранешниот претседател има право на вработување на три стручни лица во кабинетот (член 4 од Законот). По правило, лицата ги избира од редот на неговите соработници кои му помагале додека ја вршел функцијата претседател. Привилегиите опфаќаат и други права, како што се правото на канцелариски простор, правото на лично обезбедување, правото на службено возило и возач и правото на материјални трошоци во висина од 8% од средствата на буџетот наменети за претседателот (член 10).

Од анализа на наведениот закон се гледа дека правата ги немаат само поранешните претседатели кои останале на функција до крајот на мандатот, туку правата ги ужива и претседателот кој трајно бил спречен да ја врши својата функција пред истекот на мандатот. Ако поради здравствени причини, на пример, претседателот престане да ја врши функцијата, во таков случај тој веднаш се здобива со наведените привилегии, независно дали функцијата ја извршувал еден ден или подолго време (член 2).

Привилегирано е и семејството на претседателот. Во случај на смрт, неговиот брачен другар и малолетните деца до навршени 26 години возраст имаат право на претседателска пензија намалена за 30% (член 11). Нивната пензија е поголема од пензиите на другите граѓани предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Привилегиите, пак, на семејството на починатиот претседател за време на траење на неговиот мандат се уште поголеми. Секој месец, сопругата или сопругот имаат право на паричен надомест во износ на претседателската плата. Право на таков надомест имаат и малолетните деца на починатиот претседател ако немаат друг родител. Тоа право го користат до завршување на редовното школување односно до наполнување на 26 години возраст. Децата на починатиот претседател имат право и на стипендија за школување во земјата и странство до наполнети 26 години возраст (член 12 и член 13).

Семејството на починатиот претседател има и други права и бенифиции: право на сопственост на семејна куќа од 300 м2 простор платена со буџетски средства; право на лично обезбедување, службено возило и возач; право на службени простории за прием на домашни и странски делегации; право на финансиски средства и на службена придружба при патувања на член на семејството ако добие официјална покана за присуство на манифестации надвор од земјата (членови 15 и 16).

Привилегиите на семејството биле надградени двапати, во 2006 и 2007 година. До 2006 година семејството имало право на сопственост само на градежно земјиште за изградба на семејна куќа со платен надоместок од буџетски средства. Од 2006 година семејството се здобива со право на буџетски средства за изградба на семејна куќа до 300 м2 простор. Во 2007 година рокот од две години се продолжува на три години за изградба на семејната куќа, по стекнатото право на сопственост врз градежното земјиште. До вселувањето во семејната куќа, семејството на починатиот претседател има право на бесплатно користење на државен стан, со неопределена квадратура.

Законот им овозможува на поранешните претседатели на нивно барање да им мируваат привилегиите до исполнување на условите за пензија предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување (член 7). Законот му овозможува и на семејството на починатиот претседател, наместо семејна куќа, да одбере стан во своја сопственост, платен со буџетски средства.

Самиот принцип на привилегии до крајот на животот за поранешните претседатели на државата, односно доживотна пензија во висина на претседателската плата е анахрон концепт, несоодветен на модерните демократски држави. Практиката на долготрајни привилегии за носители на јавни функции, конкретно на доживотни привилегии за поранешните претседатели на државата ја компромитира идејата за градење општество како модерна демократија и владеење на правото. Не се оспорува моментот да им биде обезбедена заштита (материјална и физичка) на носителите на јавни функции по завршување на нивниот мандат, за да не бидат предмет на атак поради нивното дејствување за време на мандатот, но тоа не треба да биде на штета на општеството, односно да не отстапува од принципот на еднаквост пред Уставот и законите. Доживотните привилегии за функционерите и на членовите на нивните семејства, освен што се противуставни, го прекршуваат и владеењето на правото и имаат една неприродна димензија.

V

Од друга страна, според членот 68 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија донесува закони. Во глава III дел 2 од Уставот во кој се уредуваат функциите и положбата на претседателот на Републиката не постојат одредби со кои изречно се пропишува донесување на Закон за правата на претседателот на Република Северна Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата или непосредно би се уредувале прашањата опфатени со тој закон.

Претседателот на Република Северна Македонија е централна државна институција, заедно со Собранието, Владата, Уставниот и Врховниот суд на Република Северна Македонија. За сите нив важи начелото на статусна или институционална уставност. Според овој принцип, нивните права и должности се утврдуваат со Уставот, а не со закон. Утврдувањето на права и надлежности со пониски правни акти како што е закон претставува слабеење на нивната уставна положба. Овој закон е донесен со обично мнозинство гласови и воведува привилегии за претседателот за кои нема ни збор во Уставот.

Разгледувајќи ја содржината на одредбите од Законот, неспорно е дека со Законот, на претседателот на Република Северна Македонија и неговото семејство, по престанокот на функцијата му се утврдуваат права и положба коишто се различни од положбата и правата на другите граѓани. Според членот 9 од Уставот на Република Северна Македонија, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви. Разгледувајќи ја содржината на одредбите од Законот од аспект на членот 9 од Уставот, неспорно е дека со Законот, на претседателот на Република Северна Македонија и неговото семејство, по престанокот на функцијата му се утврдуваат права и положба коишто се различни од положбата и правата на другите граѓани.

Не е спорно дека македонскиот Парламент има право директно и самостојно да одлучува за регулирање на економските, правните и политичките односи во Република Северна Македонија „во согласност со Уставот и законот“, Уставот предвидува дека во ова „одлучување“ треба да се почитуваат основните уставни вредности и мора да се почитуваат заштитените уставни добра. Во оваа смисла, генерално кажано, секогаш кога ќе се регулираат нови односи, ограничат или одземаат претходно признатите права, законодавецот мора да има легитимна цел во јавниот интерес да ја оправда таквата мерка и мора да ги почитува другите барања што произлегуваат од принципите на владеење на правото, правната сигурност и правната извесност.

Со конкретниот закон се повредени наведените вредности, Законот не е во духот на нашиот Устав, не ги штити уставните вредности, не се заштитуваат уставните добра и духот на Уставот, нема оправдана пропорционална и легитимна цел, не се заштитува јавниот интерес и не се заштитуваат другите барања што произлегуваат од принципот на владеење на правото и правната сигурност.

Ако се резимираат правата и бенифициите на претседателот и на неговото семејство по престанок на мандатот ќе се види дека не е во склоп со темелните вредности и духот на Уставот, односно се повредува принципот на еднаквост на граѓаните и се повредува дел од членот 32 од Уставот „Секој вработен има право на соодветна заработувачка“. Со овие бенефиции нивната заработувачка и заработувачката на нивните семејства не се СООДВЕТНИ. Со наведените бенифиции се повредува и членот 34 од Уставот „Граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор“, како и членот 51 од Уставот во кој е предвидено дека „Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“. Со донесување на наведениот закон се повредува и членот 68 од Уставот, а одредбите од наведениот закон се спротивни и со одредбите од Законот за пензиско и инвалидско осигурување.

Во сите други држави се ограничени примањата, никаде не се предвидува апсолутна пензија, износот на последната плата да биде износ на доживотна пензија, во други држави износот на пензијата на претходниот претседател се регулира согласно со законот за пензиско и инвалидско осигурување. Кај нас, бившите претседатели доживотно имаат право на пензија во износ колку што му била и платата. Со ова сметам дека претседателите се доста привилегирани во однос на другите граѓани.

Од анализата на законите на другите држави наведени погоре и компаративните анализи во регионот, произлегува дека претходните претседатели во Република Србија и Република Хрватска имаат помали привилегии. И во двете земји имаат одредби во кои се наведува дека претседателот има право да се врати на работното место од коешто дошол на позицијата, а привилегиите како плата и канцеларија им се временски ограничени.

За разлика од Македонија, српските поранешни претседатели, имаат ограничено време на користење канцеларија и вработени. Кај нас им следува доживотно канцеларија со тројца вработени без временско ограничување, а во Србија тоа може да биде најмногу онолку години колку што ја извршувал функцијата претседател.

Во Република Хрватска, во законот се наведува дека претседателот треба да се обиде да се врати на работното место коешто го вршел пред да стане шеф на државата, а ако не успее може да оди во старосна пензија чијашто висина ќе се пресметува како за кој било друг граѓанин.

Додека пак во нашето законодавство, претседателската функција е единствената позиција од која следува доживотна пензија, канцеларија, кабинет, посебен буџет, обезбедување и возач, привилегии на членовите на семејството, градежни и други поволности наспроти останатите функционери за кои е предвидена апанажа од една година доколку немаат работни места на кои треба да се вратат.

Од друга страна, со овој закон, донесен со обично мнозинство гласови, се воведуваат привилегии за претседателот за што нема ни збор во Уставот. Новиот закон ги презема старите привилегии и воведува нови, без оправдан јавен интерес и легитимни општествени цели. На претседателот му се гарантира правото на пензија чијшто износ е еднаков со износот на платата што ја прима активниот претседател (член 3). Тоа значи право на претседателска плата од првиот месец на претседателскиот мандат до крајот на животот. За претходните претседатели не важат условите за пензионирање предвидени со Законот за пензиско и инвалидско осигурување. Со ваква норма се повредува уставното начело за еднаквост на граѓаните пред законот.

Вакви бенифиции и права ги немаат само поранешните претседатели кои останале на функција до крајот на мандатот. Правата ги ужива и претседателот кој трајно е спречен да ја врши функцијата пред истекот на мандатот. Ако поради здравствени причини, на пример, претседателот престане да ја врши функцијата, во таков случај тој веднаш се здобива со наведените привилегии, независно дали функцијата ја обавувал еден ден или подолго време (член 2).

Привилегирано е и семејството на претседателот, што може да се проблематизира од уставен аспект. Во случај на смрт, неговиот брачен другар и малолетните деца до наполнети 26 години возраст имаат право на претседателска пензија намалена за 30 отсто (член 11). Нивната пензија е поголема од пензиите на другите граѓани предвидени со Законот за пензиско и инвалидско осигурување.

VI

Тргнувајќи од сето погоре наведено, сметам дека основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот Закон за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2004, 109/2006 и 157/2007) и дека не е во согласност со Уставот и тоа со член 8 став 1 алинеи 3 и 11 (владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок и почитување на општо прифатените норми на меѓународното право), членот 9 (забрана на дискриминација и еднаквост пред законот), членот 32, членот 34 и членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија и општо прифатените меѓународни норми, а согласно со член 25 став 6 од Деловникот на Судот го издвојувам своето мислење по донесеното Решение за отфрлање на иницијативата за поведување на постапка.

* Zakon o predsedniku Republike Sluzben Glasnik na RS br. 111/2007)
** Zakona o posebnim pravima predsjednika Republike Hrvatske po prestanku obnašanja dužnosti «Narodne novine», broj 105/04, 22/13, 102/14 – O i RUSRH i 49/16)
*** Zakon o Predsjedniku Crne Gore (26 juna 2018 godine)
**** Zakon o zagotavljanju pogojev za opravljanje funkcije predsednika republike (Uradni list RS, št. 15/03 in 109/12)

Претседател на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
Сали Мурати

Решение У.бр.151/2019