Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), по моето гласање за Одлуката У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020 од 12 мај 2020 година, со кое Уставниот суд одлучи да ги поништи Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, бр.44-2867/1 од 9 април 2020 година (“Службен весник на Република Северна Македонија” бр.97/2020), и Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, бр.44-3091/1 од 13 април 2020 година (“Службен весник на Република Северна Македонија” бр.100/2020), писмено го образложувам следното

ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

Уставниот суд на 28.04.2020 год., со Решението У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020 поведе постапка за оценка на уставноста на горенаведените уредби со законска сила, и го запре извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на наведените уредби, а подоцна на седницата оддржана на 12 мај 2020 год., со Одлуката У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020, ги поништи предметните уредби со законска сила. Покрај фактот што гласав за наведеното Решение и Одлуката на Уставниот суд, сепак не се согласувам целосно со правните основи и аргументи на кои истите се темелат, а за некои имам и сосема спротивно, суштински различно мислење и став.

I. Мнозинството судии при анализата и одлучувањето за горе наведеното Решение и Одлука, го заземаа следново правно мислење за кое имам суштински различно и спротивно мислење:

– Испитувајќи ја оспорената уредба со законска сила и нејзиното дополнување, од аспект на согласноста на нејзината содржина со Уставот и законите, Судот утврди дека определувањето на висината на платата на наведените лица кое се прави со оспорениот акт/и, нема ниту уставна, ниту законска основа.

– …она што е спорно и уставно недозволено, е околноста што Владата, без никаква уставна и законска основа, ограничува права на граѓаните коишто им припаѓаат од сферата на работните односи. Видно од оспорениот акт/и, нема наведување на ниту една правна норма, уставна или законска, на основа на која извршната власт се впушта во ограничување на права на граѓаните, што пак од друга страна е разбирливо, затоа што такви ограничувања не се предвидени ниту со Уставот, ниту со закон.

– Уставната определба, уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, упатува на тоа дека уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон, а уште повеќе, со истите, изворно да се уредува ограничување на слободи и права за човекот и граѓанинот.

– Ограничувањето на слободите и правата е уставна материја, а само во одредени случаи кога уставотворецот препуштил со закон да може да се ограничат услови за остварување на одредени права, и тоа во Уставот децидно се наведува.

– Со оспорената уредба, исто така се повредува и членот 32 од Уставот, а посебно ставот 3 од истиот член кој предвидува дека секој вработен има право на соодветна заработувачка. Оттука, соодветноста на заработувачката на наведените лица е децидно утврдена во наведените специјални закони со кои всушност се определува заштита на соодветноста, односно на висината на платата на овие лица.

– Согласно одредбата од членот 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Во конкретниов случај, согласно одредбите од членовите 35 и 36 од Законот за Влада на Република Северна Македонија, оспорената уредба претставува акт на Владата кој за да биде во согласност со наведените закони и со Уставот, истиот мора да претставува операционализација на законските одредби, но не смее да излегува надвор од рамките на содржината на законските одредби.

– Уставот во членот 54, јасно уредува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот, при што ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Значи слободите и правата на човекот и граѓанинот за време на воена или вонредна состојба, може да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот и Уставот децидно ги наведува случаите во кои може да се ограничат слободи и права на човекот и граѓанинот за време на постоење на воена или вонредна состојба. Така според член 21 од Уставот, граѓаните имаат право мирно да се собираат и да изразуваат јавен протест без претходно пријавување и без посебна дозвола. Користењето на ова право може да биде ограничено само во услови на воена и вонредна состојба. Потоа, членот 27 од Уставот кој се однесува на правото на слободата на движењето (на територијата на Републиката, право на слободен избор на живеалиште, правото на напуштање на територијата и враќање во Републиката), јасно наведува во кои случаи, остварувањето на овие права можат да се ограничат, а тоа може единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето. Ограничувањето на слободите и правата, легитимитетот го црпат или директно од Уставот или од закон, и тоа само доколку Уставот, препуштил со закон да можат да се ограничат одредени услови за остварување на некои права. Така, со член 38 став 1 од Уставот, се гарантира правото на штрајк. Притоа, Уставот со ставот 2 од членот 38, уредува дека со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата. Оттука, ограничувањата на слободите и правата, децидно мора да бидат наведени во Уставот или Уставот за тоа ограничување да упатува на закон. Во конкретниот случај, ниту со Уставот, ниту со закон постои уреденост според која висината на платата, може да им биде ограничена на наведените субјекти во оспорената уредба за време на вонредна состојба.

– Според членот 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон. Така во членот 1 од Протоколот кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи се предвидува дека секое физичко или правно лице има право на непречено уживање на својата сопственост. Никој нема да биде лишен од својата сопственост освен кога тоа е во јавен интерес и под услови определени со закон и општите принципи на меѓународното право. Меѓутоа во конкретниов случај исклучокот предвиден во наведениот член од протоколот не е определен со ниту еден закон во позитивната законска регулатива на Република Северна Македонија

II. Апсолутно не се согласувам со горенаведените ставови и толкувања на уставните одредби, кои се вклучени во Решението У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020 од 28.04.2020 год., и Одлуката У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020 од 12 мај 2020 година, со која беа поништени предметните уредби со законска сила. Сметам дека истите се погрешни, и не се во согласност со суштината на уставните одредби кои ја уредуваат вонредната состојба, сметам дека е погрешно толкувањето на правниот карактер, опсегот и правното дејство на уредбите со законска сила, исто како што и погрешно се толкува опсегот на ограничувањето на слободите и правата односно на чл.54 од Уставот, од следниве причини:

– Неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално-правна смисла оспорените уредби, не се спорни од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нивното донесување. Уредбите со законска сила се правни прописи со sui generis карактер, односно прописи коишто имаат уникатни карактеристики. Ова од причини што, во формално- правна смисла, ги носи орган којшто во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), а правен основ за нивно носење дава Уставот единствено во ситуација на утврдено постоење вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба, но и последиците од истата. И сето ова има времен карактер односно, овластувањето за носење уредби со законска сила се ограничува со времетраењето на вонредната состојба. Уредбите со законска сила, подлежат на уставно-судска контрола и во времетраење на вонредната состојба, како и на законодавна контрола која се остварува по завршетокот на вонредната состојба . Имајќи ја предвид целовитоста на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба и во тој контекст правната природа и правните карактеристики на уредбите со законска сила, нивната суштина од аспект на целта којашто треба да ја постигнат во околности на вонредна состојба, без никаква дилема, уредбите со законска сила се правен пропис со привремена сила на закон. Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон, и во никој случај не би можел да биде третиран како подзаконски акт, како што мнозинството судии го третираат во своите правни мислења. Имајќи ја предвид нивната уставна поставеност и функционална намена, целта која тие во своето ограничено времетраење треба да ја постигнат, а таа е соочување со причините коишто довеле до вонредност на состојбата, но и последиците од истата, и враќање во редовниот нормален уставно-правен поредок, за разлика од мнозинството судии за мене не постојат дилеми дека со уредбите со законска сила, Владата може да запре од извршување одреден закон за одредено време, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови законски решенија. Тоа значи дека Уставниот суд е надлежен да ја цени нивната уставност, но не и нивната законитост, бидејќи во нивното времетраење, уредбите со законска сила се на исто правно рамниште со законите. Впрочем за правилно да се разбере намерата на уставотворецот, но и на законодавецот, треба да се види член 10 од Законот за Влада според кој за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието. Членот 36 став 1 од истиот закон предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието. Кои се прашањата од надлежност на Собранието, ако не се да носи, менува закони, односно да уредува и нормира? Постои битна разлика помеѓу уредбите со законска сила, кои црпат сила директно од уставната одредба во членот 126 (а се допрецизира во член 36 став 1 од Законот за Влада) и другите уредби од надлежност на Владата со кои се уредува извршувањето на законите, став 2 од членот 36 од Законот за Влада. Кај првите, уредбите со законска сила, нивната смисла е да нормираат (да уредуваат односи, во вонредна состојба, поврзани со причинителот но и со последиците) а на вторите е да операционализираат, и вторите без никаква дилема се подзаконски акти.

Оттука, согласно горенаведената анализа, неосновани и погрешни се толкувањата и тврдењето на мнозинството судии, дека „Уставната определба, уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, упатува на тоа дека уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон, а уште повеќе, со истите, изворно да се уредува ограничување на слободи и права за човекот и граѓанинот, кои патем, воопшто не се предмет на ограничување со Уставот, следствено ниту со закон”.

– Овластувањата на Владата согласно членот 126 од Уставот, не се неограничени. Имено, во нашиот Устав има уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е фактот што дури и во вонредна или воена состојба неопходно е почитувањето на темелната вредност владеење на правото, правната сигурност. Следно ограничување е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно (или индиректно) соочување и надминување на причините поради кои е утврдено постоењето на вонредната состојба, но и со последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Неспорен факт е дека Уставот во членот 126 го дефинира само овластувањето Владата да носи уредби со законска сила, но не и опсегот, содржината на уредбите, и нивното траење односно правно дејство по престанокот на вонредната состојба. Но, секако самото овластување коешто го добива Владата упатува на неопходноста содржината, правното дејство и опсегот на уредбите со законска сила да бидат исклучиво во функционална врска со причинителот (поради кој е утврдена вонредна состојба) и последиците што настанале. Во однос на траењето или поточно правното дејство на уредбите, општо прифатен принцип и стандард вклучително и кај Европската конвенција за човекови права, е дека ограничувањата на човековите права може да трае до завршувањето на вонредната состојба. Но, неспорно е дека одредени мерки коишто се нормирани во уредби и коишто се директно или индиректно насочени кон последиците од вонредната состојба, нужно, неопходно и општествено оправдано можат да имаат правно дејство и по престанокот на вонредната состојба. Следно ограничување е членот 54 од Уставот кој уредува двојно ограничување. Првото бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. А второто ограничување значи дека во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.

– Втората суштинска разлика којашто ја имам во однос на мнозинството судии, се однесува во толкувањето на членот 54 од Уставот, односно опсегот на ограничувањата на слободите и правата на граѓанинот за време на воена или вонредна состојба. За разлика од мнозинството судии, според кои слободите и правата на граѓанинот може да се ограничат само во “случаи утврдени со уставот” став 1 од членот 54 од Уставот, и според ставот 2 од истиот член, кој уредува дека во воена и вонредна состојба слободите и правата можат да бидат “ограничени според одредбите од Уставот”, и тоа се толкува рестриктивно, со наведување на одредби од Уставот како членот 21 каде е уредено правото на протест, членот 27 правото на слободата на движењето, и членот 38 правото на штрајк, односно се толкува во смисла случаите да бидат децидно наведени, мое мислење е дека сите слободи и права на граѓанинот, освен исклучокот во ставот 4 на членот 54 од Уставот, можат да бидат предмет на ограничување во вонредна состојба. За разлика од мнозинството судии, моето толкување на ставот 1 од членот 54 од Уставот „случаи утврдени во Уставот” се однесува „на случаите на вонредна и воена состојба” односно на членовите 125, 126, 127 и 128 од Уставот. Јас ставот 2 од членот 54 „ограничени според одредбите на Уставот” го толкувам, како реферирање на ставот 3 и ставот 4 од истиот член, односно недискриминацијата и правата коишто се апсолутни не можат да бидат ограничени ниту во воена ниту во вонредна состојба. Оттука, значи сите слободи и права утврдени во Уставот освен т.н аполутните слободи и права од ставот 4 на членот 54, можат да бидат предмет на ограничување. Секако и оние кои се предмет на ограничување не значи дека треба се предмет на неограничено ограничување. Ставот 3 бара да биде испочитуван принципот на недискриминација во ограничувањата, а членот 126 од Уставот кој ги дава овластувањата на Владата, како и општо прифатените принципи на меѓународното право бараат ограничувањата да бидат добро дизајнирани, во функционална врска со причината и последиците, пропорционални, оправдани, разумни во својата суштина. Сметам дека мнозинството судии неосновано и погрешно толкуваат дека слободите и правата на граѓанинот можат да бидат ограничени само во случаи утврдени со Уставот притоа наведувајќи ги само случаите од членот 21 (мирно собирање и јавен протест), членот 27 (слобода на движење), и членот 38 (правото на штрајк), игнорирајќи го ставот 4 од членот 54 т.н. апсолутни права коишто не можат да бидат ограничени ниту во воена ниту во вонредна состојба. Јасно е дека правата од работен однос, не се предвидени во оној сет на права уредени во членот 54 од Уставот, кои како апсолутни права не можат да бидат предмет на какво било ограничување ниту во воена ниту во вонредна состојба.

III. Единствени ставови со кои се согласувам со мнозинството судии и поради кои гласав за поништување на предметните уредби се следниве:

– Предметните уредби со законска сила се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од причина што со истата се повредува темелната вредност на уставниот поредок на Републиката – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните. Имено, во оспорената уредба е настаната состојба на двојство на примена на различни прописи со иста правна сила, по однос на едно исто фактичко и правно прашање. Поточно, уредбата со законска сила не ги изменува и не ги ограничува Законот за платите и други надоместоци на избраните и именуваните лица, Законот за надворешни работи, Законот за платите на судиите, Законот за платите на јавните обвинители, итн, туку нормира и определува во уредба со законска сила дека на лицата наведени во уредбите за времетраење на вонредната состојба им определува минимална плата од 14.500 ден. На овој начин, поради настанување на правна колизија со важечките закони, со предметната уредба се повредува принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните. Во правниот промет егзистираат и предметните Уредби со законска сила и повеќе закони (погоре посочени) коишто уредуваат исто прашање на различен начин.

– Предметните уредби со законска сила го повредуваат ставот 3 од членот 54, бидејќи со истите, различното постапување со граѓани кои се во иста правна ситуација и положба, имплицира дискриминаторско постапување по основ на општествен статус, под кој се подразбира и професионалниот статус на граѓанинот – вработен, што е спротивно на ограничувањата предвидени со ставот 3 на членот 54 од Уставот. Евидентно е дека различно постапува при нормирањето на висината на платите со дел од избраните и именуваните лица, како што тоа го прави во случај со Уредбата за дополнување во која висината на платите на избраните и именуваните амбасадори и генерални конзули, кај кои за разлика од другите (уредува минимална плата од 14.500 ден), уредува намалување на платите за 20 %.

– Покрај наведеното, сметам дека со предметните уредби има и повреда на чл. 126 ст.1, во смисла на непропорционалност на мерката којашто се нормира со предметните уредби. Претходно истакнав дека, овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила е ограничено во смисла на императивот уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините но и последиците од вонредната состојба, но, истото е неопходно да се прави со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна (нормална) состојба, што е пропуштено со предметните уредби со законска сила.

Судија на Уставниот суд
д-р Дарко Костадиновски

Одлука У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020