Решение У.бр.46/2020

У.бр.46/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, членот 14 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 28 април 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за буџетите за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.79/2020 од 26.03.2020 година).

2. Уставниот суд на Република Северна Македонија по сопствена иницијатива одлучи да ја оцени уставноста и законитоста на уредбата означена во точката 1 од ова решение, во однос на нејзината согласност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51 став 1, член 68 став 1 алинеја 5, член 88 став 2 и член 126 став 1 од Уставот, како и со членот 35 од Законот за Владата на Република Македонија и член 33 став 7 од Законот за буџетите.

3. Судот на седницата утврди дека горенаведената уредба бр.44-2511/1 е донесена од Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 25 март 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/ 2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019).

Во членот 1 од Уредбата со законска сила за примена на Законот за буџетите за време на вонредна состојба е утврдено дека Законот за буџетите („Службен весник на Република Македонија” бр.64/2005, 4/2008, 103/2008, 156/2009, 95/2010, 180/2011, 171/2012, 192/2015 и 167/2016) ќе се применува за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено (став 1). За фискалната стратегија за среднорочен период од три години, завршната сметка на Буџетот на Република Северна Македонија, прераспределбата во рамки на одобрените буџети на буџетските корисници и прераспределбите меѓу буџетските корисници на централната власт и меѓу фондовите се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила (став 2).

Согласно членот 2, активностите за подготовка и донесувањето на фискалната стратегија за среднорочен период од три години и завршната сметка на Буџетот на Република Северна Македонија се одложуваат за време на траењето на вонредната состојба.

Буџетските корисници, можат со прераспределба да ги намалат одобрените средства со буџетот до 70% на ниво на ставка, во рамки на потпрограма и буџет (член 3).

Владата на Република Северна Македонија одлучува за прераспределбите меѓу буџетските корисници на централната власт и меѓу фондовите, на предлог на Министерството за финансии (член 4).

Според членот 5, оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

3. Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 61 став 1 од Уставот предвидува дека Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.

Надлежностите на Собранието на Република Северна Македонија се утврдени во член 68 став 1 од Уставот, каде меѓу другото, Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите (алинеја 2 од овој став) и донесува републички буџет и завршна сметка на буџетот (алинеја 4).

Согласно член 88 став 1 од Уставот, Владата на Република Северна Македонија е носител на извршната власт. Ставот 2 од овој член предвидува дека своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Организацијата и начинот на работата на Владата се уредува со закон (член 89 став 6 од Уставот), додека нејзините надлежности се утврдени во членот 91 од Уставот, при што согласно алинејата 2 на овој член, Владата предлага закони, републички буџет и други прописи што ги донесува Собранието.

Од наведените уставни одредби произлегува дека постои јасна поделба на власта меѓу законодавната власт (Собранието) и извршната власт (Владата).

Според член 108 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.

Со членот 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се прогласи вонредна состојба, односно се уредува дека вонредна состојба може да се прогласи и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии, при што според ставот 2 од овој член е уредено дека постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници. Според ставот 3, одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена. Согласно ставот 4, ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.

Понатаму, според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).

Од овие уставни одредби произлегува дека во случај на вонредна состојба кога не функционира Собранието на Република Северна Македонија, односно законодавната власт, времено и се дава одредена законодавна моќ на Владата додека трае вонредната состојба, при што истата се овластува да донесува уредби со законска сила. Тоа значи дека е ограничено времетраењето на ова овластување на Владата до завршувањето на воената или вонредната состојба, со што истовремено се определува временското правно дејство на овие правни акти, односно тие не смеат да важат или да произведуваат правно дејство по формалното завршување на воената или вонредната состојба.

Во таа смисла со членот 10 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/ 2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019) се предвидува дека за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата да донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.

Исто така, согласно членот 35 од овој закон, за извршување на законите, Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Сo уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија).

Понатаму, според членот 1 од Законот за буџетите („Службен весник на Република Македонија“ бр.64/2005, 4/2008, 103/2008, 156/2009, 95/2010, 180/2011, 171/2012, 192/2015 и 167/2016), со овој закон се уредуваат постапката за изготвување, донесување, извршување на Буџетот на Република Македонија и буџетите на единиците на локалната самоуправа и на Градот Скопје (во натамошниот текст: општините) и известување за извршување на истите.

Согласно член 14 став 1 од овој закон, основа за подготвување на буџетите се стратешките приоритети на Владата на Република Македонија, фискалната стратегија, предлогот на стратешките планови на буџетските корисници и буџетската политика, како и приоритетите на општините.

Министерството за финансии изготвува фискална стратегија за среднорочен период од три години со која ги предлага насоките и целите на фискалната политика и ги утврдува износите за главните категории на проценетите приходи и одобрените средства за тој период (член 16 став 1 од Законот за буџетите). Фискалната стратегија ја донесува Владата на Република Македонија најдоцна до 31 мај во тековната фискална година (став 2 од истиот член).

Министерот за финансии најдоцна до 31 мај до Владата на Република Македонија ја доставува завршната сметка на Буџетот на Република Македонија. Кон завршната сметка се доставува и извештајот на овластениот државен ревизор за извршената ревизија на основниот буџет, заедно со коментарите на Министерството за финансии, како и завршните сметки на буџетите на општините (член 52 став 1 од Законот за буџетите). По утврдувањето на завршната сметка од страна на Владата на Република Македонија, истата се доставува за разгледување и донесување до Собранието на Република Македонија најдоцна до 30 јуни (став 2 од истиот член).

Стратешкиот план на буџетските корисници е уреден во членот 15-а (ставови 1-5).

Буџетските корисници изготвуваат тригодишен стратешки план во кој се содржани програми и активности за остварување на стратешките приоритети на Владата на Република Македонија, како и целите и приоритетите на буџетскиот корисник за тој период (став 1).

Стратешките планови на буџетските корисници треба да содржат квантифицирани програми, активности, цели и приоритети на буџетските корисници за тригодишниот период кои не треба да ги надминуваат максималните износи на одобрени средства за наредните три фискални години утврдени од Владата на Република Македонија согласно член 18 од овој закон (став 2).

Стратешките планови на буџетските корисници се составен дел од буџетското барање на буџетскиот корисник кое се доставува до Министерството за финансии на начин утврден во член 22 став (4) од овој закон (став 3).

Доколку буџетските корисници не ги изготват и достават стратешките планови согласно ставовите (2) и (3) на овој член ќе се смета дека не е комплетно буџетското барање на буџетскиот корисник и истото со укажувања ќе се врати на доработка на буџетскиот корисник во рок утврден од Министерството за финансии (став 4).

Ако буџетските корисници не постапат по укажувањата на Министерството за финансии од ставот (4) на овој член ќе се смета како воопшто да не доставиле буџетско барање и Министерството за финансии во нивно име изготвува предлог на буџет (став 5).

Согласно членот 33 од Законот за буџетите кој е насловен „Флексибилност на буџетите“ (ставови 1 – 7):
Министерството за финансии води евиденција на одобрените средства со Буџетот на Република Македонија и со буџетите на општините во трезорската главна книга (став 1). Буџетските корисници, во тековната фискална година можат да вршат прераспределба во рамки на одобрените буџети. Прераспределбата за буџетските корисници од централната власт и за фондовите ја одобрува Министерството за финансии, а за општините ја одобрува Советот на општината (став 2). Министерството за финансии по службена должност во текот на фискалната година врши прераспределба во рамки на буџетскиот корисник за обезбедување на потребни средства за спроведување на налози за извршување по основ на присилна наплата (став 3). Прераспределбите кои се однесуваат на владините програми и потпрограми во рамки на одобрените буџети, во износ до 5 милиони денари ги одобрува Министерството за финансии, а над тој износ ги одобрува Владата на Република Македонија (став 4). Одобрените средства со буџетот на ниво на ставка во рамки на потпрограма и буџет, не може да бидат намалени повеќе од 20 % со прераспределби во тековната фискална година со исклучок на прераспределбите од ставот (3) од овој член (став 5). Одобрените средства за плати и надоместоци во рамки на буџет не може да се зголемат со прераспределби повеќе од 10% (став 6). Собранието на Република Македонија одлучува за прераспределби помеѓу буџетските корисници на централната власт и помеѓу фондовите (став 7).

Согласно членот 51 од Уставот, законите како пониски правни акти мора да бидат во согласност со Уставот, додека другите прописи, мора да бидат во согласност со Уставот, но и со законите, како повисоки правни акти во однос на другите прописи, што е несомнено еден од елементите на владеењето на правото.

Исто така, со член 88 став 1 од Уставот се утврдува носителот на извршната власт – Владата, но истовремено во следниот став од овој член, согласно споменатите темелни вредности на уставниот поредок, се утврдени основот и границите во кои што како орган на државната власт може да ги врши своите должности – врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Во конкретниот случај, неспорно е дека со прогласувањето на вонредната состојба од страна на претседателот на Републиката, Владата се стекнува со овластување да донесува уредби со законска сила согласно членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 10 и член 36 став 1 од Законот за Владата. Во таа смисла е донесена и спорната Уредба со законска сила за примена на Законот за буџетите за времетраењето на вонредната состојба.

Имено, во услови кога во државата е прогласена вонредна состојба, Владата покрај нејзините основни надлежности со статус на извршна власт, сега има и дополнителен статус, а тоа е статус на законодавна власт, од причина што во моментот на прогласувањето на вонредната состојба во Република Северна Македонија не може да функционира законодавната власт, односно поради фактот што Собранието е распуштено.

Имајќи го предвид фактот што според Уставот во вонредна состојба и се дава дополнителна надлежност на Владата, односно времено Владата да ја извршува законодавната власт и во таа смисла да донесува и уредби со законска сила коишто треба да бидат во согласност со Уставот и со законите, Владата на Република Северна Македонија е надлежна со уредби со законска сила да одлучува и времено да ја одложи примената на одредени законски одредби, како што со означената уредба е постапено со одредени одредби од Законот за буџетите. Воедно, согласно горенаведеното уставно овластување Владата, во рамките на Уставот и законите, со уредбата пропишала наместо Собранието да одлучува за прераспределбите меѓу буџетските корисници на централната власт и меѓу фондовите, на предлог на Министерството за финансии, да одлучува Владата.

Имајќи го предвид изнесеното, Уставниот суд оцени дека со наведената уредба се предвидуваат соодветни решенија во поглед на одредени одредби од Законот за буџетите со цел надминување на кризата предизвикана од пандемијата, а врз основа на одлуката за прогласување на вондредна состојба, при што Уставниот суд смета дека Владата не ги надминува своите надлежности и не излегува надвор од своите уставни и законски овластувања, со што нема повреда на соодветните уставни и законски одредби.

Според горенаведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на означената уредба со член 8 алинеи 3 и 4 од Уставот, член 51 став 1, член 68 став 1 алинеја 5, член 88 став 2 и член 126 став 1 од Уставот, како и со членот 35 од Законот за Владата на Република Македонија и член 33 став 7 од Законот за буџетите.

5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Владимир Стојаноски.

У.бр.46/2020
28.04.2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати

Издвоено мислење по предметот У.бр.46/2020