Решение У.бр.42/2019

У.бр.42/2019

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 13 ноември 2019 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 13 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија” број 115/2014) и уставноста и законитоста на член 9 став 1 алинеја 11 од Правилникот за овластување за овластен геодет и за именик на овластени геодети („Службен весник на Република Македонија” број 95/2015).

2. Снежана Геровска Попчевска од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата на членот од Законот и уставноста и законитоста на одредбата на членот од Правилникот, означени во точката 1 од Решението.

Според наводите од иницијативата и дополнувањето на иницијативата, оспорениот член 13 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија, број 115/2014), со кој, член 112 став 1 од Законот, бил дополнет со нова алинеја 11, односно со нов основ за одземање на овластување: „ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон“, не бил во согласност со член 52 став 4 од Уставот, со кој се забранува повратно дејство на законите и другите прописи, освен по исклучок кога тоа е поповолно за граѓаните.

Законот во кој е уредена оспорената одредба, влегол во сила и се применувал од 09.08.2014 година, оттука оспорената одредба на член 13 став 2 од Законот, можела да се применува само на лица кои би стекнале овластување по нејзиното влегување во сила, а не и на оние лица кои стекнале овластување пред нејзиното важење. Во спротивно, граѓанинот би се нашол во крајно неповолна ситуација, еднаш признатото право, односно овластување, повторно да му биде предмет на оцена и да му биде оспорувано во подоцнежна постапка. Тоа доведувало до правна несигурност и волунтаризам на органот надлежен да одлучува за неговото право, без да постои какво било негативно поведение на барателот, што евентуално би било основ за одземање на овластувањето. Од друга страна со дејството на оспорената законска одредба се навлегувало во оспорување на конечен правосилен акт, издаден од надлежен орган.

Основот за одземање на овластувањето предвидено во оспорената законска одредба, бил надвор од негативните дејствија на овластениот геодет, па дури би можело да се каже дека претставувал пропуст на надлежното лице кое требало да цени дали кандидатот кој се пријавил за полагање на испитот, во време на поднесувањето на пријавата/барањето ги исполнувал условите за полагање на испитот.

Oспорената законска одредба и давала право на Агенцијата кога постапувала по барања за продолжување на овластувањето коешто се вршело на секои 5 години, со период на важење од нови 5 години, повторно да врши оцена, па дури и по изминати 5 години, дали барателот ги исполнувал предвидените услови во време на стекнувањето на овластувањето, односно во времето кога не била во важност (не постоела) оспорената законска одредба. Ограниченото време на важењето на овластувањето од 5 години, претставувало можност, законодавецот преку донесување на измени во Законот да предвидува нови услови, т.е. нови рестриктивни мерки коишто би ги применувал врз стекнатите овластувања, што не било во духот на почитување на принципот на законитост, принципот на владеењето на правото и други принципи во правниот поредок.

На наведениот начин, овластениот геодет се ставал во понеповолна ситуација бидејќи без своја вина и без негативно поведение, повторно му се оценувало веќе стекнатото овластување, а одговорноста за (не) правилна оцена којашто ја вршел овластениот орган во моментот на поднесеното прво барање, наместо на органот којшто бил одговорен за оцената на условите, се пренесувала на овластениот геодет кој ги поднесувал и последиците доколку му се одземело овластувањето со примена на оспорената законска одредба.

Освен во Законот ваквата одредба била уредена и во член 9 став 1 алинеја 11 од оспорениот правилник.

Поради наведеното, со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената законска одредба, како и уставноста и законитоста на оспорената одредба од Правилникот и истите да ги поништи, а се предлага и донесување на Решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените одредби од Законот и Правилникот, бидејќи со нивното извршување можело да настанат тешко отстранливи и ненадоместливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека според член 13 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија” број 115/2014), членот 112 став 1 од Законот, се дополнува со нова алинеја 11, која гласи:

„- ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон.“

Судот, исто така утврди дека според член 9 став 1 алинеја 11 од Правилникот за овластување за овластен геодет и за именик на овластени геодети („Службен весник на Република Македонија” број 95/2015), овластувањето за овластен геодет се одзема и во случај ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон.

4. Според член 52 став 4 од Уставот на Република Северна Македонија, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случај кога тоа е поповолно за граѓаните.

Со оспорениот член 13 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија” број 115/2014), законодавецот го дополнил членот 112 став 1 од Законот, со нова алинеја 11, со која е предвидено дека овластувањето за овластен геодет се одзема и во случај ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон.

Интенцијата на законодавецот за уредување на оспорената одредба во Законот, била со цел да се зголеми контролата над исполнетоста на условите за стекнување за овластен геодет, имајќи во предвид дека овластените геодети вршат геодетски работи согласно Законот, кои се работи од јавен интерес (член 3 од Законот).

Со подоцнежни измени и дополнувања на Законот („Службен весник на Република Северна Македонија” број 124/2019), содржината на алинејата 11 на членот 112 став 1 од Законот, останува иста, само добива нова нумерација „12”.

Членот 112 од Законот за катастар на недвижности со сите негови измени и дополнувања („Службен весник на Република Македонија” број 55/2013, 41/2014, 115/2014, 116/2015, 153/ 2015, 192/2015, 61/2016, 172/2016, 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 124/2019), гласи:

Одземање на овластување за овластен геодет
Член 112

(1) Овластувањето за овластен геодет се одзема, ако:

– овластениот геодет во извршувањето на геодетските работи не постапува согласно со овој закон и прописите донесени врз основа на него, како и согласно со правилата и стандардите на геодетската струка,
– геодетските елаборати изготвени во писмена форма своерачно не ги потпишува,
– геодетските елаборати изготвени во електронска форма не ги потпишува со валиден сертификат издаден од овластен издавач,
– не ги користи податоците од катастарот на недвижностите и не ги користи само за намената за која се издадени,
– му е изречена мерка забрана за вршење професија, дејност или должност,
– овластениот геодет делумно ја изгуби деловната способност,
– овластениот геодет во рокот определен во член 109 став 3 од овој закон не поднесе барање за продолжување на овластувањето за овластен геодет, или доколку барањето за продолжување на овластувањето му биде одбиено,
– изготвува геодетски елаборати без претходно извршен премер и увид на недвижностите на самото место,
– не посетува континуирана обука од областа на геодетските работи,
– овластениот геодет во рокот определен во членот 109-а став 5 од овој закон не поднесе барање за престанок на мирувањето на овластувањето за овластен геодет или доколку барањето за престанок на мирувањето му биде одбиено,
– овластениот геодет кој не е вработен кај трговец поединец овластен геодет, односно кај трговско друштво за геодетски работи се утврди дека извршува геодетски работи за трговците поединци овластени геодети, односно за трговските друштва за геодетски работи и
– ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон (12 алинеја, претходно со нумерација 11).

(2) Овластувањето за овластен геодет од ставот 1 на овој член го одзема Агенцијата со решение.
(3) Решението од ставот 2 на овој член е конечно и извршно, а против истото дозволена е тужба пред управен суд во рок од 15 дена од денот на приемот на решението.
(4) Одземањето на овластувањето се запишува во Именикот на овластени геодети.
(5) Агенцијата е должна за промената во Именикот од ставот 4 на овој член веднаш да ја извести Комората.

Според наводите од иницијативата оспорената законска одредба била спротивна на член 52 став 4 од Уставот.

Според Судот, од содржината на оспорената законска одредба не може да се согледа дека со истата се уредува нешто поинаку во однос на претходно уредување во Законот, поточно не може да се согледа дека таа на поинаков начин регулира настанати правни состојби во друг правен режим, на што се однесува забраната на повратното дејство на законите и другите прописи предвидена во член 52 став 4 од Уставот.

Оспорената законска одредба, самата по себе не предвидува ретроактивно дејство, бидејќи уредува постапување на органот, по влегувањето во сила на Законот, па во иднина.

Што се однесува до прашањето во однос на стекнатите права, тоа може да се испитува, не од конкретно оспорената законска одредба, туку од други одредби кои се однесуваат на условите во однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон.

Од анализата на оспорената законска одредба произлегува дека таа уредува можност за одземање на овластување за овластен геодет, доколку истото било стекнато, но, не можело да биде стекнато поради неисполнување на условите коишто биле пропишани со закон, односно ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето, овластениот геодет, всушност, не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон, што значи од анализата на истата не произлегува дека таа уредува нови, поинакви услови за стекнување на овластување за овластен геодет, следствено на што би се довеле во прашање овластувањата коишто биле стекнати под други услови во минатото, на што впрочем се темелат наводите од иницијативата.

Наводите во иницијативата за ретроактивното дејство на оспорената законска одредба во суштина се од аспект на нејзината фактичка примена, односно во смисла на тоа како надлежните органи во моментот на контрола би ја ценеле исполнетоста на условите за стекнување на овластување, односно кои услови требало да се сметаат за исполнети за да не дошло до одземање на стекнати права/овластувања, за што подносителката наведува случаи и извлекува заклучок во кои од тие случаи, одземањето на овластувањата би значело навлегување во стекнати права, односно кои овластувања требало да бидат предмет на контрола, а кои не требало.

Дали оспорениот член 13 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија” број 115/2014) со содржина: „ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон”, има содржина со која се упатува на важење на нормата пред нејзиното влегување во сила, ако се има во предвид дека Законот во кој е содржана оспорената одредба, бил објавен на 01.08.2014 година, а влегол во сила осмиот ден од денот на неговото објавување, односно на 09.08.2014 година?

Уставното начело за забрана на повратното дејство на законите (член 52 став 4 од Уставот) значи забрана на примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, што значи дека законите треба да дејствуваат само врз правните ситуации и односи што настануваат по нивното влегување во сила. Исклучок од ова уставно начело е ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните.

Една законска норма има повратно дејство ако истата се однесува на односи коишто се завршени пред влегувањето во сила на таа норма, а нема повратно дејство ако нормата регулира незавршени односи или односи кои се во тек. Овластувањата, кои биле издадени пред влегување во сила на Законот, а на кои по влегувањето во сила на Законот, се уште не им е истечен рокот на важење од 5 години, се овластувања за овластен геодет во тек, односно овластувања врз основа на кои овластените геодети преземаат активности од нивната надлежност, односно вршат работи коишто се од јавен интерес.

Оспорената законска одредба не навлегува во правната судбина на претходно издадени овластувања од аспект на негирање на старите услови коишто важеле во време на нивното издавање, туку дали овластувањата коишто се во важност, а тоа се сите оние на кои не им е истечен законски предвидениот рок од 5 години во време на контролата, се издадени или не се издадени согласно условите кои биле пропишани во време на нивното издавање.

Оспорената законска одредба не се впушта во прецизирање, кој вид и степен на образование се смета за исполнет услов, кое државјанство се смета за исполнет услов, односно кое работно искуство се смета за исполнет услов, па да се постави прашањето што со оние овластувања кои се издадени под услови кои важеле во времето на издавањето на овластувањата.

Со иницијативата, оспорената законска одредба, се разгледува изолирано од останатите одредби од Законот, поточно изолирано од одредбите со кои се пропишани условите за стекнување на овластување, одредбите со кои истите се менуваат/дополнуваат и одредбите со кои се регулира преодниот правен режим во такви случаи.

Последиците (губење на стекнати права) за кои зборува подносителката со иницијативата, може да бидат предмет на анализа само во однос на такви конкретни одредби со кои се пропишуваат услови за стекнување на овластување за овластен геодет.

Оспорената законска одредба јасно определува во кои случаи може да дојде до одземање на овластувањето за овластен геодет, а тоа е во случај „ако се утврди дека при стекнувањето на овластувањето не ги исполнувал условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон, што значи при контролата, надлежниот орган цени дали при стекнувањето на овластувањето лицето ги исполнило или не ги исполниле, тие и тие услови кои биле пропишани со закон во моментот на стекнување на овластувањето.

При ова, дали органот при контролата и оцената за исполнетост на условите, правилно ќе го примени материјалното право, тоа е фактичко прашање и не е прашање од надлежност на Уставниот суд. Впрочем, Законот обезбедил правна заштита за овластените геодети кои сметаат дека со одземање на овластувањето, се повредени нивните права. Тоа е уредено со останатите одредби на членот 112 од интегралниот текст на Законот за катастар на недвижности, каде се пропишува дека овластувањето го одзема Агенцијата со решение, коешто е конечно и извршно, а против истото дозволена е тужба пред Управен суд во рок од 15 дена од денот на приемот на решението.

Според тоа, секој овластен геодет може да го оспорува решението на Агенцијата со кое му се одзема овластувањето поради некои од наведените основи за одземање на овластување за овластен геодет, а во таа смисла и овластениот геодет на кој со решение му било одземено овластување со образложение дека стекнал овластување за овластен геодет, без за тоа да ги исполни условите по однос на видот и степенот на образование, државјанство и работно искуство, пропишани со закон, има право да го докажува спротивното пред надлежен суд, односно дека тој ги исполнил законските услови за стекнување на овластување за овластен геодет, пропишани со закон.

Понатаму, како образложение за неуставноста на оспорената законска одредба во иницијативата се наведува дека општествено нецелисходно и волунтаристички било да се одземаат овластувања за кои при контрола ќе се утврдело дека не биле исполнети условите за нивно издавање, а биле издадени, бидејќи надлежниот орган во Агенцијата бил тој којшто требало да води сметка дали лицето барател ги исполнува условите за овластен геодет, или не. Според наводите од иницијативата, одговорноста била на страната на Агенцијата, односно надлежниот орган којшто бил должен правилно и одговорно да ги проверува и оценува документите со кои овластениот геодет ги докажувал условите за стекнување на овластување, така што последиците за пропустот на органот, не можел да ги сноси овластениот геодет и да му се одзема овластувањето коешто го стекнал, конкретно тоа претставувало „враќање назад”, повторна оцена во примената на Законот, повторна оцена и ограничување, намалување на веќе признатите права и овластувања.

Со овие наводи во суштина се смета дека, овластениот геодет не бил виновен доколку органот неправилно ги ценел условите за стекнување со овластување, односно не водел сметка правилно, одговорно и со внимание да ги оценува приложените документи со кои се докажувала исполнетоста на условите, па со тоа немал и никаква одговорност и не можело тој да ги сноси последиците од таква неодговорност и да му се одзема овластувањето, туку органот.

Што се однесува до ваквите наводи, треба да се има во вид дека незаконски стекнатите права, не уживаат правна заштита. Под правна заштита се само оние стекнати права кои граѓанинот ги стекнал на законит начин. Издадени овластувања, без за тоа да бидат исполнети со закон пропишаните услови во моментот на нивното издавање, се незаконито стекнати овластувања. Прашањето дали лицето-овластен геодет имало придонес или немало придонес во евентуално, незаконито издадено овластување, не може да биде оправдување за поседување на овластување стекнато на незаконит начин и да се вршат работи од јавен интерес.

Што се однесува до одговорноста на органот за незаконито издадени овластувања, Законот (член 246-а став 5), предвидел казна со плаќање на глоба од 2.000 до 3.000 евра денарска противвредност за лицето од член 108-г став 1 од Законот (одговорно лице кое утврдува дали кандидатот ги исполнува условите за полагање на испитот), кое ќе дозволи да полага кандидат кој не ги исполнува пропишаните услови за полагање на испитот за стекнување на овластување за овластен геодет.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека содржината на оспорениот член од Законот, не може да се доведе под уставно сомнение од аспект на член 52 став 4 од Уставот.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Со иницијативата се оспорува уставноста и законитоста на член 9 став 1 алинеја 11 од Правилникот за овластување за овластен геодет и за именик на овластени геодети („Службен весник на Република Македонија број 95/2015), кој е со иста содржина како и одредбата на членот од Законот којашто се оспорува, од кои причини изнесеното правно мислење во однос на оспорениот член од Законот, се однесува и за оспорената одредба од Правилникот.

5. Имајќи го предвид погоре наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 13 став 2 од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителката со иницијативата, следствено не се постави и прашањето за согласноста на одредбата од Правилникот со одредбите на Уставот и Законот.

6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.

У.бр.42/2019
13 ноември 2019 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати