Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.30/2017

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.30/2017 од 22 мај 2019 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за утврдување на услови за начинот на градење во село Лагадин, општина Охрид, за кое нема урбанистички план, донесна од Советот на Општина Охрид на седницата одржана на 14 октомври 2015 година и објавена во (Службен гласник на Општина Охрид бр.11 од 15 октомври 2015 година), писмено го образложувам следното

ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

Не се согласувам со одлуката на мнозинството на судии да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената Одлука, бидејќи сметам дека наводите во иницијативата се основани и Уставниот суд требаше да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената Одлука, и евентуално истата да ја укине или поништи од причина што по мое уверување, предметната Одлука е незаконска и неуставна.

Уставниот суд постапувајќи по иницијативата на Никола Чокревски адвокат од Скопје и Здружението за заштита и зачувување на интегритетот на село Лагадин-Стар Лагадин, застапувано од Адвокатското друштво „Поленак“, преку Васко Соткароски, адвокат од Скопје, на седницата одржана на 22 мај 2019 година, со мнозинство гласови одлучи, да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената Одлука, образложувајќи во конкретниот случај:

– Дека постоечката урбанистичко планска документација за село Лагадин, поради нејзино неусогласување со одредбите на новата законска регулатива во утврдените законски рокови (согласно член 78 од Законот за просторно и урбанистичко планирање објавен во („Службен весник на Република Македонија“ бр 51/2005) – и согласно член 46 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 137/2007) – продолжено усогласување до 2011 година), истата не се применува, а просторот опфатен со неа се смета за простор вон плански опфат што било во согласност со член 24 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр.163/2013).
-Дека Општина Охрид, применувајќи ги погоренаведените одредби од законската регулатива, а согласно член 84 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016 и 163/2016), кој гласи „до донесување на урбанистички план за село изградбата во селата кои немаат урбанистичка документација може да се врши под услови и на начин што со општ акт ќе ги утврди општината односно општината во градот Скопје, кој се донесува по претходна согласност на органот на државна управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот“, со Одлука на Советот на Општина Охрид го донела Општиот акт за село Лагадин.
– Дека оспорениот Општ акт е донесен во пропишана постапка со Законот, и според тоа неосновани биле наводите на подносителите на иницијативите дека истиот требал да се донесе во иста постапка, односно просторот да биде уреден со одлука како што биле донесени претходните детални урбанистички планови.
– Дека, од изнесената правна и фактичка состојба, произлегувало дека оспорениот Општ акт е донесен во целост во постапка како што е предвидено со одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање, односно дека истата не може да се доведе под сомнение по однос на нејзината согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 10, член 51 и член 115 од Уставот на Република Македонија, како и со одредбите на член 2 и член 43 од Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Сметам дека за донесувањето на Општиот акт за село Лагадин бр. 20-14970/2 од 03.11.2015 година, донесувачот на одлуката сосема погрешно се повикал на членот 84 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на РМ“ бр. 199/2014 и 44/2015), зошто во овој член времено, до донесување на урбанистички план за село – се уредуваат условите и начинот на изградбата само за села кои воопшто не се и не биле опфатени со урбанистичка планска документација од каков и да е вид. Во конкретниов случај, непобитен факт е дека селото Лагадин било опфатено со урбанистичка планска документација и тоа:

– во 1987 година, кога бил изработен и донесен Детален урбанистички план за вилски комплекс Лагадин,
– десет години подоцна, во 1997 година, овој плански опфат бил предмет и на планската документација од Основниот урбанистички план на крајбрежен простор на Општината Охрид во зоната Исток, потег Лагадин – Пештани, измени и дополнувања од 1997 година,
– и конечно, две години подоцна во 1999 година, бил изработен и донесен Детален урбанистички план за потегот Лагадин – Пештани.

Тоа значи дека членот 84 од Законот за просторно и урбанистичко планирање во никој случај не можел да се применува на село Лагадин за кое што Општина Охрид имала донесено и основен и детален урбанистички план кои сеуште се во сила. Оттука, Советот на Општина Охрид морал да донесе урбанистички план за село, според член 12 од Законот за просторно и урбанистичко планирање во кој, во ставот 1 е утврдено дека: „Урбанистички план за село е урбанистички план кој се донесува за подрачје на населено место – село, утврдено со закон“, а никако не Општ акт, кој според процедурата и според содржината, претставува документација од понизок ранг од урбанистичките планови од членот 7 став 1 точка 2 од Законот за просторно и урбанистичко планирање (и тоа само како времена планска одредба), затоа што селото било веќе урбанизирано со планови од системот на урбанистички планови од член 7 став 1 точка 2 од Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Со ваквото погрешно и неуставно применување на правото, со Општиот акт за село Лагадин, донесувачот на одлуката практично го ставил вон сила, како и никогаш и да не бил донесен Деталниот урбанистички план за потегот Лагадин – Пештани од 1999 година, односно донел општ акт како детален план, што е спротивно на членот 43 став 3 од Законот за просторно и урбанистичко планирање во кој е уредено дека „Просторен план важи до донесување на нов просторен план, а урбанистички план до донесување на нов урбанистички план“. Со ваквото постапување донесувачот на оспорената Одлука ја повредил темелната вредност на уставниот поредок за владеењето на правото од член 8 алинеа 3 од Уставот.

Зошто сметал така донесувачот на оспорениот акт? Тој се повикал на членот 78 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005) што како преодна одредба уредувал рокови за усогласување на основните урбанистички планови, генералните урбанистички планови за стопански и други комплекси, урбанистичките документации за населено место и општите акти за населени места донесени пред денот на влегувањето во сила на законот, потоа, „на членот 46 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.137 од 14.11.2007 година), во кој се прошируваат преодните одредби односно се уредува дополнителен рок – продолжено усогласување до 2011 година, за донесените генерални и детални урбанистички планови за општините со седиште во село и селата до влегувањето во сила на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005), што треба да се применуваат како урбанистички планови за село и им се задаваат рокови за усогласувањето со одредбите на законот. Тој исто така се повикал на членот 24 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.163 од 26.11.2013 година), кој гласи: „Урбанистичките планови, документации и општи акти кои не се усогласиле во утврдените рокови согласно со членот 78 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 51/2005) и членот 46 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 137/2007), не се применуваат, а просторот опфатен со истите се смета за простор вон плански опфат“.

Но, по мое мислење, донесувачот на оспорениот Општ акт на погрешен начин го применува членот 24 од Законот за просторно и урбанистичко планирање од 26.11.2013 година, така што ги смета донесените урбанистички плански документи за село Лагадин за неважечки од тој датум, како да се ставени вон сила односно како да се поништени, како никогаш и да не биле донесени! Сметам дека во членот 24 била предвидена преодна и времена правна норма што требала да го поттикне донесувањето на плановите и нивното усогласување со законот, што предвидувала времена суспензија на применувањето на плановите што била повлечена година дена подоцна, со донесувањето на Законот за просторно и урбанистичко планирање од 30.12.2014 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.199 од 30.12.2014 година). Имено, во член 133 од Законот се уредува престанокот на важење на сите дотогаш важечки одредби од Законот освен набројаните: „Со денот на отпочнување на примена на овој закон престанува да важи Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 51/2005, 137/2007, 91/2009, 124/2010, 18/2011, 53/2011, 144/2012, 55/2013, 163/2013 и 42/2014), освен одредбата од член 29-а став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 51/2005, 137/2007, 91/2009, 124/2010, 18/2011, 53/2011, 144/2012, 55/2013, 163/2013 и 42/2014) која ќе се применува до 1 јуни 2015 година“.

Поради ова, во времето кога бил донесен оспорениот Општ акт за село Лагадин, членот 24 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр.163 од 26.11.2013 година), што времено ја забрануваше примената на урбанистичките планови, веќе не бил на сила, не важел и не произведувал правно дејство. Тоа уште повеќе, доколку се земе предвид дека Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199 од 30.12.2014 година), во членот 43 став 3 од Законот, категорично го потврдува правилото на континуитет на правните акти, прописите и законите – во овој случај просторниот план и урбанистичките планови, како и основниот принцип на владеењето на правото, дека: „Просторен план важи до донесување на нов просторен план, а урбанистички план до донесување на нов урбанистички план“.

Ова значи дека во време кога била донесувана предметната Одлука за оспорениот Општ акт, во октомври 2015 година, општината Охрид морала според законот планската документација да ја донесе по истата процедура како и постоечката, која била и е во сила, имено, со иста процедура како и Деталниот урбанистички план од 1999 година, зошто според членот 43 став 3 е непобитно дека урбанистичкиот план не може да се стави вон сила на никаков друг начин освен со донесувањс на нов.

Контрадикторен е фактот што донесувачот на оспорениот акт, во самата Одлука во членот 4 се повикува на целокупната урбанистичко планска документација за село Лагадин (од 1987 година, кога бил изработен и донесен Детален урбанистички план за вилски комплекс Лагадин, десет години подоцна, овој плански опфат бил предмет и на планската документација од Основниот урбанистички план на крајбрежен простор на Општината Охрид во зоната Исток, потег Лагадин – Пештани, Измени и дополнувања од 1997 година и конечно, две години подоцна бил изработен и донесен Детален урбанистички план за потегот Лагадин – Пештани од 1999 година), а Одлуката погрешно ја носи како целокупната оваа урбанистичка документација да е понштена односно вон сила, поради што и погрешно го применува членот 84 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, третирајќи го селото Лагадин како подрачје за кое нема урбанистички план односно урбанистичка документација.

Потврда за моите тврдења може експлицитно да се види во Решението на Уставниот суд број 6/2013 од 09.07.2013 година, со кое Судот ја укинал Одлуката за донесување Урбанистички план вон населено место за ГП 1 во блок 4.3 на КП 2617/1 и КП 2618/1 КО Коњско (дел од туристички комплекс „Св.Стефан“) Општина Охрид 2011-2021, број 07-5169/3 од 28.11.2012 година, донесена од Советот на Општина Охрид, објавена во “Службен гласник на Општина Охрид”, број 12/2012 од 30.11.2012 година, и истовремено одлучил да ги запре од извршувањето на поединечните акти или дејствија донесени, односно преземени врз основа на Одлуката која била оспорена.

Во овој случај со оспорената Одлука, се донесува урбанистички план вон населено место со повикување на членот 13 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, со кој било уредено дека урбанистички план вон населено место се донесува по потреба за плански опфат, за подрачја на општините кои не се опфатени со генералните урбанистички планови и со урбанистичките планови за село. Но Судот утврдил дека планскиот опфат дефиниран со оспорениот урбанистички план вон населено место, е опфатен со важечки план, односно со Генерален урбанистички план (ГУП) за крајбрежен простор Туристички локалитет ГОРИЦА – СВ.СТЕФАН- МЕТРОПОЛ, Општина Охрид 2000-2010.

Уставниот суд во тој конкретен случај го утврдил следново, цитирам:

„Во оваа насока, се имаше предвид членот 78 став 2 (преодни и завршни одредби) од Законот објавен во “Службен весник на Република Македонија” број 51/2005, според која одредба: “Генералните урбанистички планови за стопански и други комплекси донесени пред денот на влегувањето во сила на овој закон, се применуваат како урбанистички планови вон населено место и истите ќе се усогласат со одредбите на овој закон во рок од четири години од денот на неговото влегување во сила“, но истата не е од влијание за конкретниот случај, поради следното:

Според оваа одредба, ГУП-овите за стопански и други комплекси кои биле донесени пред денот на влегувањето во сила на овој закон (од 2005 година), се применуваат како урбанистички планови вон населено место, но истите треба да се усогласат со одредбите на овој закон во даден рок од 4 години од денот на неговото влегување во сила (влезен во сила во 2005 година). Од приложената документација, од ниту еден документ не произлегува дека ГУП-от за крајбрежен простор е усогласен и се применува како Урбанистички план вон населено место.

Од содржината на членот 78 став 2 од Законот (преодни и заврши одредби), не произлегува дека сите постоечки ГУП-ови донесени од општините, и кои не се однесуваат исклучиво за Градот, се укинуваат. Од содржината на одредбата од Законот, произлегува дека ГУП-овите кои се однесуваат за стопански и други комплекси донесени пред денот на влегувањето во сила на овој закон, се применуваат како урбанистички планови вон населено место, со даден рок за нивно усогласување, што значи одредбата не упатува дека сите донесени ГУП-ови кои не се однесуваат за населба Град, односно сите ГУП-ови за плански опфат надвор од град се укинуваат, туку точно прецизира кои постоечки ГУП-ови ќе се применуваат како урбанистички планови вон населено место. Во конкретниот случај станува збор за ГУП-от за крајбрежен простор Туристички локалитет ГОРИЦА-СВ. СТЕФАН-МЕТРОПОЛ, Општина Охрид 2000-2010.

Такво усогласување за Генералниот урбанистички план (ГУП) за крајбрежен простор Туристички локалитет ГОРИЦА-СВ. СТЕФАН-МЕТРОПОЛ, Општина Охрид 2000-2010, од документацијата не произлегува.

Во конкретниот случај, просторот кој се планира со оспорениот акт е во рамките на плански опфат на ГУП-от за крајбрежен простор Туристички локалитет ГОРИЦА-СВ.СТЕФАН-МЕТРОПОЛ, Општина Охрид 2000-2010, кој Општината се уште го применува како план-ГУП.

Дури, евентуално и да се работи за усогласување на ГУП во УПВНМ, и веќе ГУП-от да се применува како УПВНМ (Општината тоа не го направила), и во тој случај оспорениот акт е донесен во незаконита постапка, бидејќи во случајов се работи за веќе испланиран простор со план кој е во сила и во важност, без разлика како планот е насловен, па прописно и логично измените на веќе планираното да се врши во постапка за изменување и дополнување на постоен план, а не да се донесува нов, при состојба кога претходно планираното е во важност. Оттука, би произлегло во сила да биде претходно планираното и во сила да биде ново планираното, што значи фактички да постојат две плански решенија за еден ист простор и тоа со два плана, едното зона – спортски терени и високо зеленило што е испланирано со ГУП-от, а другото – изградба на хотел со оспорениот план, што според Судот е во спротивност со начелото на владеењето на правото. Во оваа насока, имајќи во вид дека во случајов се донесува нов УПВНМ, а не измена на постоен УПВНМ или пак измена на ГУП кој се применува како УПВНМ, разбирливо е неиздаваањето на услови за планирање бидејќи веќе биле издадени за претходен план (дали тоа е УПВНМ или ГУП кој се применува како УПВНМ).

Констатацијата на овој суд дека во конкретниот случај не се издадени услови за планирање, упатува само на околноста за повредата на конкретната постапка која во предметниот случај е водена, односно дека преку постапка за донесување на нов план за простор, факгички се врши измена на веќе планиран простор со важечки план, а измената не е направена преку постапка за изменување и дополнување на постоечки план, што е неспорно бидејќи во случајов предмет на оваа постапка е оценување на уставност и законитост на одлука со која се донесува нов план, а не Одлука за измена и дополнување на Одлуката за донесување на кој и да било план.

Оттука, измена на планиран простор, спротивно на со закон определениот начин за изменување или дополнување на плановите од членот 7 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, односно спротивно на членот 28 став 5 од Законот според кој “измени и дополнувања на плановите од членот 7 на овој закон, се вршат по истата постапка пропишана за нивно донесување”, а не со донесување на друг план во друга постапка, како што е случај со оспорениот урбанистички план за вон населено место, претставува повреда на одредбите од Законот“.

Од погоре цитираните делови од Решението на Уставниот суд број 6/2013 од 09.07.2013 година, јасно може да се утврди каков став заземал Уставниот суд во овој конкретен случај. Имено, Судот во овој случај анализирајќи ја содржината на членот 78 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 51/2005) утврдил дека од истиот не произлегува дека сите постоечки ГУП-ови донесени од општините кои не се усогласиле со одредбите на Законот, се укинуваат. Судот во овој случај констатира дека, „дури, евентуално и да се работи за усогласување на ГУП во УПВНМ, и веќе ГУП-от да се применува како УПВНМ (Општината тоа не го направила), и во тој случај оспорениот акт е донесен во незаконита постапка, бидејќи во случајов се работи за веќе испланиран простор со план кој е во сила и во важност, без разлика како планот е насловен, па прописно и логично измените на веќе планираното да се врши во постапка за изменување и дополнување на постоен план, а не да се донесува нов, при состојба кога претходно планираното е во важност“.

Но, за разлика од овој случај од 201З-та година, Судот во случајот со Општиот акт за село Лагадин, според мене погрешно, констатира дека неусогласувањето на Деталниот урбанистички план за потегот Лагадин – Пештани од 1999 година, согласно членот 78 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005) и членот 46 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.137 од 14.11.2007 година), претставува негово укинување, односно просторот опфатен со Деталниот урбанистички план за потегот Лагадин – Пештани од 1999 година, го смета за простор вон плански опфат, поради што и се одлучува да неповеде постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за утврдување на услови за начинот на градење во село Лагадин, општина Охрид за кое нема урбанистички план, донесна од Советот на Општина Охрид на седницата одржана на 14 октомври 2015 година и објавена во („Службен гласник на Општина Охрид“ бр.11 од 15 октомври 2015 година).

Понатаму, со донесувањето на Општиот акт за село Лагадин донесувачот на Одлуката ги суспендирал сите стекнати права на жителите на село Лагадин, како и нивното со Устав загарантирано право директно да учествуваат во донесувањето на одлуките што се од нивен витален интерес од областа на урбанизмот. Имено, во членот 115 од Уставот на Република Северна Македонија, е утврдено дека: „Во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој“. Оваа одредба е операционализирана во членовите од 33 до 37 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.199 од 30.12.2014 година), во кои е уредено урбанистичките планови од член 7 став 1 точка 2 од Законот, во процесот на изработка и донесување да бидат предмет на стручни и јавни мислења, дебати, презентации и анкети, што е форма со која им се овозможува на граѓаните да се информираат и да учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областа на урбанизмот. Законот, меѓутоа, не предвидува општиот акт од член 84 да биде планска документација од системот на урбанистичко планирање, туку само времена мерка, во села без финансиски и други услови за изработка на урбанистички план, да се донесе општ акт како времена мерка, па затоа и не предвидува никаква стручна и јавна транпарентност, ниту граѓанска инклузивност во донесувањето. Поради ова, кога донесувачот на Општиот акт го прекршил законот и погрешно го применил членот 84, сметајќи ги донесените урбанистички планови за неважечки, на граѓаните на село Лагадин им оневозможил да се информираат и да земат учество во донесувањето на Одлуката, со што им е одземено односно им е повредено правото гарантирано со член 115 од Уставот.

Преку владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, се обезбедува примена на правните норми и на конкретни случаи и таа примена претставува механизам кој го исклучува самоволието и арбитрерноста на носителите на власта, односно обезбедува супремација на правото преку почитување на начелото на уставност и законитост, како и слободите и правата на човекот и граѓанинот. Правната сигурност на граѓаните, исто така, е основа за функционирање на владеењето на правото.

Согласно изнесеното, сметам дека пред Уставниот суд основано требаше да се постави прашањето за согласноста на оспорената одлука со Уставот и законите, дека Уставниот суд требаше да поведе постапка и подоцна да го укине или поништи оспорениот акт, од причина што:

-истата е донесена спротивно на членот 84 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.99/2014 и 44/2015), бидејќи истиот можел да се употребува само за села во коишто немало и ниту имало урбанистички план или друга урбанистичка документација.
– предметната Одлука не е во согласност и со членовите 2 и 43 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 99/2014 и 44/2015), во кои е уреден системот на континуираност и владеење на правото во областа на планерската легислатива, а оспорената Одлука воведува дисконтинуитет и аномија со тоа што со општ акт менува важечки урбанистички план.
– предметната Одлука е спротивна на членот 51 и член 115 став 1 од Уставот, зашто им било нарушено уставното право на граѓаните на село Лагадин да учествуваат директно во одлучувањето за прашања од областа на урбанизмот, со што се повредуваат темелните вредности од член 8 алинеја 3, 9 и 10, за владеењето на правото, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата на животната средина и на природата.

Судија на Уставниот суд
Д-р Дарко Костадиновски

Решение У.бр.30/2017