Решение У.бр.39/2018

У.бр.39/2018

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 3 април 2019 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на:

– член 4 став 2 и член 27 став 2 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018) и

– членовите 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 43/2014).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

3. Димитар Богов, поранешен гувернер на Народната банка на Република Македонија, до Уставниот суд поднесе иницијатива за оценување на уставноста на наведените членови од законите означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорените одредби од член 4 став 2 и член 27 став 2 од Законот за административни службеници и од членовите 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Макдонија, биле во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 60 од Уставот на Република Македонија.

Имено,според подносителот Народната банка согласно член 60 од Уставот е емисиона банка, самостојна и одговорна за стабилноста на валутата за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќање во Републиката и кон странство, чијашто организација е уредена со закон.

Согласно наведената уставна одредба, со Законот за Народната банка односно во членот 3 е утврдена организацијата и работата на Народната банка како правно лице со административна, финансиска и управувачка самостојност, независна при постигнувањето на утврдените цели и задачи со наведениот закон.

Во членот 5 од Законот за Народната банка , покрај другото е наведено дека Народната банка, членовите на Советот на Народната банка и вработените во Народната банка не смеат да примаат и бараат инструкции од органите на државната власт, органите на општините, органите на Градот Скопје и од кои било други правни и/или физички лица, независноста мора да се почитува во секое време на начин што ниту еден наведен орган не смее да влијае при извршувањето на функциите,работите ниту на активностите на Народната банка .Одлуките на Советот на Народната банка не смеат да бидат одобрувани, престанати, поништени или изменети од наведените органи и лица.

Понатаму, подносителот на иницијативата ги цитира одредбите од членовите 46,47,48 и 59 од Законот за Народната банка и наведува дека гувернерот на Народната банка е овластен да ги презема сите потребни или соодветни активности при управувањето и работењето на Народната банка, да одлучува за засновање и престанок на работен однос во Народната банка и за други прашања од работен однос што не се во надлежност на Советот на Народната банка.

Уставната гаранција на самостојноста на Народната банка утврдена во членот 60 од Уставот претставува најсилен правен основза остварување на ова право со кое што се признава, штити и се гарантира самостојноста на Народната банка.

Со Законот за аминистративните службеници, односно, во оспорениот член 4 став 2 е утврден исклучок на примената на Законот согласно со кој определени прашања во врска со работниот однос на вработените во Народната банка, во целост или делумно можат да бидат уредени со закон и со Килективен договор на начин различен од овој закон.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека согласно членот 4 став 4 од Законот за административните службеници од Народната банка ќе се применуваат одредбите од овој закон за сите прашања кои се однесуваат на нивниот работен однос, кои не се уредени со посебниот Закон за Народната банка и со колективен договор.

Според подносителите со оспорениот член 27 став 2 од Законот за административните службеници се прави исклучок од примената на законската одредба со која се утврдуваат звања на административните службеници за Народната банка.

Подносителот, понатаму го цитира членот 3 од Законот за административните службеници со кој се дефинира поимот „административен службеник“, при што констатира дека со оваа дефиниција не се опфатени вработените во Народната банка. Оттука, директната примена на Законот за административните службеници, односно примената на членот 6 , значи дека надлежни институции за координација со работата на вработените во Народната банка треба да бидат Министерството за финансии на Република Македонија, Секретаријатот за спроведување на Рамковниот договор и Агенцијата за администрација што е во спротивност со членот 60 од Уставот,од причини што се ограничува самостојноста на Народната банка.

Од наведеното произлегува дека, со оваа иницијатива се бара оцена на уставноста на законските решенија во Законот за административни службеници и Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија, поради кршење на уставните и законските одредби за самостојноста на Народната банка. Оспорените одредби не обезбедуваат правна сигурност и целосна заштита на самостојноста на Народната банка, како принцип на владеење на правото.

Подносителот во иницијативата, ја оспорува уставноста на наведените одредби од Законот за административни службеници и Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија, со оглед дека со истите е направено нарушување на административната, финансиската и управувачката самостојност на Народната банка како самостојна емисиона банка, со тоа што на Советот на Народната банка му се одзема правото да ја утврдува оганизацијата на Народната банка, да ги утврдува условите за вработување, вклучувајќи ги платите и надоместоците, на предлог на гувенерот, а на гувернерот му се одзема правото да ја води кадровската политика на Народната банка и да го избира соодветниот кадар кој ќе ги извршува работите од стручен аспект заради исполнување на целите и задачите на Народната банка.

Исто така, во иницијативата подносителот наведува дека со предвидувањето на Народната банка да преговара со Синдикалната организација и да склучи Колективен договор за сите прашања од работниот однос на вработените, се ограничува нејзината самостојност и истата претставува ризик за работењето на Народната банка како централна банка, доколку не се постигне согласност за склучување Колективен договор. Оттука, со директна примена на Законот за административни службеници се нарушуваат сите асппекти на самостојноста на Народната банка.

Во натамошниот текст од иницијативата, подносителот наведува дека оспорените одредби не биле во согласност и со европската регулатива со која се гарантирала независноста на централната банка.

Имено, направена е повреда и нарушување на принципот на независност на Европската централна банка и на центрталните банки во Европскиот систем на централни банки, чија основа е утврдена со Договорот за функционирање на Европската Унија, Статутот на Европската централна банка и Европскиот систем на централни банки, статутите и законите со кои се основа и се уредува работењето на националните централни банки.

Со иницијативата се предлага по спроведената постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби истите да се поништат или укинат.

4. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 4 став 2 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018) е предвидено дека: „По исклучок од ставот (1) на овој член определени прашања во врска со работниот однос на административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, регулаторните тела и Народната банка на Република Македонија, во целост или делумно, можат да бидат уредени со закон и со колективен договор, на начин различен од овој закон“.

Во оспорениот член 27 став 2 од наведениот закон е предвидено дека: „По исклучок на ставот (1) на овој член за административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија, ревизијата на ИПА, регулаторните тела, Народната банка на Република Македонија, како и во институциите кои што вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје, нивоата во рамките на категориите можат дополнително да се опишат со звања утврдени во посебните закони“.

5. Понатаму, Судот утврди дека во оспорениот член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 43/2014) е предвидено дека: „ Во членот 58 став (1) зборовите: „На вработените во Народната банка, на гувернерот, на вицегувернерите и на лицата со посебни овластувања“ се заменуваат со зборовите: „На гувернерот и на вицегувернерите”.

Во оспорениот член 3 од наведениот закон е предвидено дека: „По членот 58 се додава нов член 58-а, кој гласи:

(1) Вработените во Народната банка кои вршат административни работи имаат статус на административни службеници.
(2) За прашањата кои се однесуваат на работниот однос на вработените од ставот (1) на овој член кои не се уредени со овој закон и со колективен договор, се применуваат одредбите од Законот за административните службеници.
(3) Вработените во Народната банка кои вршат помошни и технички работи имаат статус на помошнотехнички персонал.
(4) На помошно-технички персонал во Народната банка ќе се применуваат општите прописи за работни односи.“

6. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 60 од Уставот, Нродната банка на Република Македонија е емисиона банка. Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство. Организацијата и работата на Народната банка се уредуваат со закон.

Членот 1 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018“) го утврдува предметот на овој закон, односно, статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници, како и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација.

Членот 2 од Законот е со наслов „Административни работи“ и во него е определено дека, административни работи се стручно-административни, нормативно-правни, извршни, статистички, административно-надзорни, плански, информатички, кадровски, материјални, финансиски, сметководствени, информативни и други работи од административна природа.

Според членот 3 од Законот, административен службеник е лице кое засновало работен однос заради вршење на административните работи во органите на државната и локалната власт и други државни органи основани согласно Уставот ( во конкретниот случај тоа е Народната банка на Републиката) и со закон.

Согласно член 4 став 1 од Законот, со овој закон се уредува статусот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници.

Во оспорениот став 2 од членот 4 од Законот, е предвидено дека по исклучок од ставот 1 на овој член, определени прашања во врска со работниот однос на административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, регулаторните тела и Народна банка на Република Македонија, во целост или делумно, да можат да бидат уредени со закон и со колективен договор, на начин различен од овој закон .

Во член 27 став 1 од Законот, во делот „ Звања“ е предвидено дека: За административните службеници, нивоата во рамките на категориите дополнително се опишуваат со звање, и тоа: – Б1 – државен советник, – Б2 – раководител на сектор, – Б3 – помошник раководител на сектор, – Б4 – раководител на одделение, – В1 – советник, – В2 – виш соработник, – В3 – соработник, – В4 – помлад соработник, – Г1 – самостоен референт, – Г2 – виш референт, – Г3 – референт или – Г4 – помлад референт.

Во оспорениот член 27 став 2 од Законот е предвидено дека: по исклучок на ставот 1 на овој член за административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија, ревизијата на ИПА, регулаторните тела, Народната банка на Република Македонија, како и во институциите кои што вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје, нивоата во рамките на категориите можат дополнително да се опишат со звања утврдени во посебните закони.

Од наведените одредби од Законот за административните службеници, како и одредбите оспорени со предметната иницијатива, произлегува дека со Законот се уредува статусот, правата и обврските и другите прашања во врска со работниот однос на сите административни службеници без оглед во која институција се вработени. Притоа, законодавецот дава можност определени прашања во врска со работниот однос на административните службеници во одделни институции помеѓу кои е и Народната банка на Република Македонија, да бидат уредени на начин различен од овој закон во целост или делумно, со закон и со колективен договор. Фактот што во Законот за Народната банка, наведените исклучоци предвидени во оспорените членови од Законот за административни службеници не се применети, Судот оцени дека не може да ги доведе под сомение оспорените членови од Законот за административни службеници со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

7. Со Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Реублика Македонија“ бр.158/2010, 123/2012, 43/2014, 153/2015, 6/2016 и 83/2018 ) се уредуваат организацијата и работата на Народната банка на Република Македонија, задачите и овластувањата на Народната банка на Република Македонија од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија и задачите и овластувањата на Народната банка на Република Македонија по воведувањето на еврото како парична единица во Република Македонија.

Според член 2 став 1 од наведениот закон, овој закон има предимство пред другите закони.

Според член 2 став 3 од Законот, доколку со овој закон некое прашање во врска со организацијата и работата на Народната банка на Република Македонија не е уредено, во тој случај се применуваат одредбите на друг закон во кој е уредено тоа прашање.

Според членот 3 од Законот за Народната банка на Република Македонија, Народната банка е централна банка на Република Македонија и има својство на правно лице со административна, финансиска и управувачка самостојност.

Со членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот на Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија “ бр.43/2014), кој е оспорен со иницијативата е предвидено дека во членот 58 став (1) зборовите: „На вработените во Народната банка, на гувернерот, на вицегувернерите и на лицата со посебни овластувања“ се заменуваат со зборовите: „На гувернерот и на вицегувернерите”.

Со извршените измени на Законот член 58 став 1 од Законот за Народната банка гласи: „На гувернерот и на вицегувернерите се применуваат прописите од работните односи, доколку со овој закон поинаку не е уредено.“

Вработените во Народната банка се професионално ангажирани во Народната банка и можат да имаат друг работен ангажман само со согласност од гувернерот, доколку тоа не е спротивно на интересите на Народната банка (став 2).

Народната банка при вработување применува недискриминаторска кадровска политика, по етничка, верска и која било друга основа (став 3).

Лицето со посебни овластувања кое раководи со супервизијата во Народната банка, во период од една година од завршување на должноста не може да биде професионално ангажиран во банка или друга финансиска институција во Република Македонија. (став 4).

Според член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка („Службен весник на Република Македонија“ бр.43/2014), кој е оспорен со иницијативата е предвидено дека по членот 58 се додава нов член 58-а, кој гласи:

„Вработените во Народната банка кои вршат административни работи имаат статус на административни службеници (став 1).

За прашањата кои што се однесуваат на работниот однос на вработените од ставот (1) на овој член кои не се уредени со овој закон и со колективен договор, се применуваат одредбите од Законот за административните службеници (став 2).

Вработените во Народната банка кои вршат помошни и технички работи имаат статус на помошно-технички персонал (став 3).

На помошно-технички персонал во Народната банка ќе се применуваат општите прописи за работни односи (став 4)“.

Согласно член 59 од Законот, гувернерот одлучува за засновање и престанок на работен однос во Народната банка и за други прашања од работен однос што не се во надлежност на Советот на Народната банка.

Имајќи ги предвид наведените уставни и законски одредби во врска со статусот и положбата на Народната банка на Република Македонија како централна емисиона банка, неспорно е дека истата има широки овластувања по прашањата од општествен интерес кои треба да ги остварува во услови на целосна самостојност и независност што е во надлежност на Советот на Народната банка. Со Народната банка управува Советот на народната банка кој се состои од девет члена , од кои еден е гувернер, тројца вицегувернери со статус на извршни членови и пет неизвршни членови ( член 46 ) од Законот за Народната банка.

Гувернерот го именува Собранието на Републиката на предлог на претсеателот на Републиката, вицегуернерите ги именува Собранието на Републиката на предлог на гувернерот, а неизвршните членови на Советот на Народната банка ги именува Собранието на предлог на Владата согласно член 49 од Законот.

Со измените на Законот за Народната банка, односно со оспорените член 2 и член 3, на вработените во Народната банка и лицата со посебни овластувања, освен гувернерот и вицегувернерите, не се применуваат општите прописи од областа на работните односи. Вработените кои вршат административни работи добиваат статус на административни службеници на кои се применува Законот за административните службеници, а на вработените кои вршат помошни и технички работи и понатаму се применуваат општите прописи за работни односи.

Според Судот, наведените одредби се во функција на усогласување со новиот Закон за административни службеници („Службен весник на Република Македонија бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018“) со кој се воспоставува целосен и синхронизиран систем на администрација, воведување на нов пристап кон управувањето со човечките ресурси, со елементи на корпоративно управување согласно со најдобрите светски практики за управување преку уредување на статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби во однос на статусот и положбата на Народната банка на Република Македонија како централна емисиона банка на Република Македонија, неспорно е дека истата има широки овластувања по прашања од општествен интерес и тие овластувања треба да ги остварува во услови на целосна самостојност и независност. Управувањето и одлучувањето по прашањата од општ интерес се во исклучива надлежност на гувернерот и другите членови на Советот на Народната банка.

Со оглед на наведеното, Судот оцени дека со оспорените законски одредби не се доведува во прашање самостојноста и независноста на Народната банка која ја утврдува и спроведува монетарната политика, учестува во определувањето на режимот на девизниот курс, ја утврдува и спроведува политиката на девизниот курс, ги чува и управува со девизните резерви и други задачи утврдени со закон, а особено прашањето на стабилноста на банкарскиот систем и мерките што се преземаат за постигнување и одржување на неговата стабилност кои се од јавен интерес.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од Законот за административни службеници и оспорените одредби од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија со член 8 став 1 алинеја 3, членот 51 и членот 60 од Уставот на Република Северна Македонија на кој се повикува подносителот на иницијативата.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.

У.бр.39/2018
3 април 2019 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Никола Ивановски

Издвоено мислење по предметот У.бр.39/2018