Решение У.бр.95/2018

У.бр.95/2018

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 став 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 12 декември 2018 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 27 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005).

2. Милојка Калкашлиева од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата најнапред се цитира содржината на членот 8 од Законот, според кој било определено дека референдум се распишувал за одлучување на граѓаните или за консултирање на граѓаните и оттука, одлуката на референдумот за одлучување била задолжителна, додека одлуката донесена на референдумот за консултирање не била задолжителна.

Понатаму во иницијативата е наведено дека согласно членот 20 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, референдум на државно ниво распишувало Собранието на Република Македонија. Оспорениот член 27 од Законот, според наводите во иницијативата, не бил во согласност со Уставот од причина што предвидувал можност Собранието на Република Македонија да распише референдум на државно ниво на кој донесената одлука не била задолжителна.

Во иницијативата е наведено дека согласно член 73 од Уставот, Собранието на Република Македонија одлучувало за распишување на референдум за одделни прашања од својата надлежност и дека одлуката донесена на референдумот била задолжителна и оттука не била оставена можност со закон да се предвиди распишување на референдум на државно ниво на кој донесената одлука не била задолжителна, како во случајот со референдумот за консултирање и се бара наведената законска одредба да биде укината или поништена и да се донесе времена мерка.

Во продолжението на иницијативата се наведува дека Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 година донело Одлука за распишување на референдум бр.08-4666/1 која била објавена во („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018). Со иницијатива се бара изрекување на времена мерка (по членот 27 од Деловникот) поради тоа што со ефективното спроведување во пракса на оспорената одлука можат да настанат тешко отстранливи и штетни последици по државно-правниот континуитет, идентитетот на народот и суверенитетот на граѓаните. Дополнителен аргумент за ваквиот неопходен и оправдан потег бил финансискиот аспект на ситуацијата бидејќи биле предвидени над 3 милиони евра парични средства од републичкиот буџет за спроведување на ваквиот нелегитимен облик на изјаснување на граѓаните кои биле игнорирани за прашања од национален интерес за државата.

3. Согласно членот 27 од Законот, за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македо-нија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).

4. Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Оспорената одредба од членот 27 од Законот веќе била предмет на оценување пред Уставниот суд, кој со Решение У.бр.260/2009 од 26 мај 2010 година не повел постапка за оценување на нејзината уставност.

Судот во Решението укажал дека: „Од наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните на Република Македонија, од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, согласно Уставот власта ја остваруваат на два начини и тоа посредно (преку своите демократски избрани претставници) и непосредно (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).

Посредниот начин на остварување на власта, го наоѓа својот целосен израз во поставената организација на државната власт со Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, како една од трите власти, согласно начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Определувајќи го Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија, Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.

Меѓу работите кои со Уставот се утврдени во надлежност на Собранието на Република Македонија спаѓа и распишувањето на референдумот, како облик на непосредно изјаснување, односно остварување на власта на граѓаните, утврден со Уставот.

Она што е карактеристично за уредувањето на референдумот со Уставот е тоа што тој не ги уредува сите прашања, туку само начелно утврдува и уредува некои прашања кои се поврзани со референдумот, како што се на пример органот кој е надлежен за распишување на референдумот, за кои прашања и по чиј предлог се распишува и слично.

Од содржината на наведените уставни одредби, произлегува дека за распишување на референдум одлучува Собранието на Република Македонија и тоа за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Интенцијата на уставотворецот била Собранието да може да одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од неговата надлежност по правило по сопствена иницијатива, односно по барање на самите пратеници и доколку за тоа се одлучи со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Уставот утврдува три случаи на задолжителен референдум: ако предлог за распишување поднесат најмалку 150.000 избирачи (член 73 став 3), кога треба да се донесе одлука за менување на границите на Република Македонија (член 74) и кога треба да се донесе одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави (член 120). Освен наведените, Уставот не содржи други децидни одредби за кои уставни или законски прашања треба да се распише референдум, не содржи забрани или ограничување за распишување на референдум за било кои прашања од надлежност на Собранието, ниту пак содржи одредби за видовите на референдум според времето на нивното распишување (претходен или дополнителен) и слично. Оттука, сите овие, како и другите прашања од значење за референдумот и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните, се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.

Според членот 1 од овој закон, со овој закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните.

Во членот 2 на Законот, референдумот е дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.

Референдумот, согласно член 6 од Законот, може да се распише за целата територија на Република Македонија (референдум на државно ниво) и за подрачје на општина, градот Скопје и општините во градот Скопје (референдум на локално ниво).

Понатаму, според членот 8 од Законот, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за нивно консултирање. Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна, а одлуката донесена на референдумот за консултирање не е задолжителна.

Според член 23 од Законот, референдум на државно ниво задолжително се распишува за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и за одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави. Согласно член 24 од истиот закон, референдумот на државно ниво може да се распише и за потреба од ратификација на меѓународни договори и за други прашања од надлежност на Собранието (претходен референдум) и за одлуки донесени од Собранието или за изјаснување на граѓаните за други прашања за кои одлучувало Собранието (дополнителен референдум), а според член 25 од овој закон, референдум на државно ниво може да се распише за прашања што треба да се уредат со закон (претходен референдум) или за преоценување на закон што претходно е донесен (дополнителен референдум).

Согласно член 27 од Законот, за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).

Наводите во иницијативата дека со законското решение кое дозволува распишување на референдум за консултирање на граѓаните, особено што одлуката донесена на ваквиот референдум, не е задолжителна, се надминувале уставните определби за референдумот како облик на остварување на власта на граѓаните, кој својата суштина ја изразувал преку задолжителноста на одлуката донесена на референдум, Судот ги оцени како неосновани. Имено, пропишувањето можност, покрај задолжителниот, да се распише и консултативен референдум, според Судот, не значи повреда на уставно утврдениот принцип граѓаните на Република Македонија власта да ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување. Според одредбите на Законот, неспорно е дека консултативен референдум на државно ниво може да распише Собранието на Република Македонија, за претходно консултурање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија, при што, неспорно е дека Собранието има уставно утврдена надлежност да одлучи да распише референдум за прашањата од своја надлежност. Ваквото право за распишување референдум за консултирање на граѓаните во никој случај не го повредува правото и обврската на Собранието да распише задолжителен референдум во случаите утврдени со Уставот, ниту пак може да се прифати дека задолжителниот референдум претставува граница, односно единствена форма за распишување на референдум за сите прашања за кои Собранието тоа ќе го оцени како оправдано. Правната природа на институтот референдум произлегува и е карактеристика на непосредната демократија, во која граѓаните непосредно одлучуваат за одредени прашања, при што, во оваа смисла, според Судот, треба да се толкува и можноста граѓаните да бидат консултирани за одредено прашање од пошироко значење. Токму од природата на ваквиот референдум – консултирање на граѓаните со цел да се осознае нивното расположение за одредено прашање, произлегува незадолжителниот карактер на одлуката, односно дека одлуката не предизвикува правна, туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните. Уставно право е на Собранието да одлучи дали, кога и како ќе пристапи кон уредување на прашањето за кое биле консултирани граѓаните на ваков референдум, поради што, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 8 став 1 во делот:„ или за консултирање на граѓаните“ и став 3, член 9 став 1 алинеја 6 сврзникот:„и“ и алинеја 7 и член 27 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните со член 2, член 68 став 1 алинеја 10 и член 73 од Уставот.

Судот ги оцени како неосновани и наводите во иницијативата дека одредбата од член 19 од Законот, според која референдум за исто прашање не може да се повтори пред истекот на рокот од две години од денот на одржаниот референдум, значела суспендирање на волјата на граѓаните во согласност со Уставот да ја повторат својата волја на референдум по исто прашање, што не било во согласност со член 73 став 3 од Уставот. Ова затоа што со Законот се уредува начинот и постапката за остварување на правото на референдум како еден од облиците на остварување на власта во Република Македонија, во која смисла е и утврдениот рок референдумот за исто прашање да може да се повтори по истекот на две години. Имајќи го предвид времето кое е потребно да се организира референдумот, учеството на државните органи за неговото спроведување, утврдувањето на резултатите од одржаниот референдум, како и потребните финансиски средства за неговото одржување, според Судот, со определување на наведениот рок, законодавецот уредил прашање од организациска природа што на референдумот му дава легитимен карактер и го потврдува значењето на институтот референдум, како облик на непосредно изјаснување на граѓаните, а пропишаниот начин на постапување по однос на ова прашање не може да се прифати како суспендирање на правото на референдум. Законот не го забранува, ниту го ограничува правото за исто прашање да се распишува референдум повеќе пати, само ја уредува постапката за остварување на тоа право.“

Во врска со наводите во иницијативата укажуваме дека со Решение У.бр.88/2018 од 19 септември 2018 година, Судот не поведе постапка за оценување на уставноста на Одлуката за распишување на референдум бр.08-4666/1, донесена од Собранието на Република Македонија на 30 јули 2018 година, („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018). Во образложението на Решението е наведено дека „…Во однос на материјално – правните недостатоци на оспорената одлука, точна е констатацијата на иницијаторите дека не постои консултативен референдум за сојузување. Но, во овој случај, консултирањето со граѓаните не значи одлучување за членство во ЕУ и НАТО во апсолута смисла на зборот, а овој суд веќе се има изјаснето со своето Решение У.бр.260/2009 дека правото на Собранието на Република Македонија да распише референдум за консултирање во никој случај не го повредува ниту правото ниту обврската, задолжителен референдум да биде распишан во случаите утврдени со Уставот, и тоа не значи одземање на одлучувачката моќ на граѓаните за прашања кои ги уредил Уставот.

Наводите од иницијативите, а кои се однесуваат на т.н Преспански договор, како билатерален меѓународен договор чија содржина не е елемент во Одлуката за распишување на референдум од каде овој договор не може да биде предмет на уставно судска анализа и оценка.

Тргнувајќи од анализата на наведените уставни и законски одредби наспрема содржината на оспорената одлука, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за нејзината согласност со одредбите од Уставот на Република Македонија и одредбите од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните на кои се повикуваат подносителите на иницијативите.

Во однос на наводите од иницијативите со кои подносителите предлагаат Судот да донесе решение за запирање од извршување на поединечни акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одлука, Судот оцени дека со оглед на фактот што по однос на оспорената одлука не изрази сомнение за нејзината несогласност со Уставот на Република Македонија и Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, не постојат услови за донесување решение согласно член 27 од Деловникот на Судот, за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одлука“.

Оттука имајќи предвид дека Уставниот суд по предметот У.бр.260/2009 од 26 мај 2010 година и по други предмети како што се: У.бр.16/2015 од 23.09.2015 година и У.бр.28/2017 од 17.05.2017 година веќе ја оценувал уставноста на член 27 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните и притоа оценил дека истиот е во согласност со Уставот, Судот оцени дека во конкретниот случај не постојат основи за поинакво одлучување, поради што се исполнети условите за отфрлање на иницијативата, а во смисла на член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови, во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.

У.бр.95/2018
12.12.2018 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски