У.бр.197/2005

2. Политичката партија ВМРО-ДПМНЕ и Томе Тодоровски од Свети Николе на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на член 28 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата поднесена од политичката партија ВМРО-ДПМНЕ, со оспорената законска одредба се вршело ограничување на правото на граѓаните да барат распишување на референдум по прашањата утврдени во неа и со тоа всушност се вршело повреда на членот 9 и на членот 54 од Уставот.

Во оваа иницијатива се наведува дека оспорениот член 28 став 3 од Законот, исто така, нема уставна основа да го ограничува правото на граѓаните да бараат распишување на референдум кога тие согласно член 73 став 3 од Уставот ќе поднесат предлог за распишување од најмалку 150.000 избирачи. Ова од причини што во таков случај Собранието на Република Македонија било должно да распише референдум, односно Уставот императивно налагал да се распише референдум и не оставал можност ова прашање да се уредува со закон, како што тоа било уредено на пример во членот 27 од Уставот. Секое поинакво одлучување на пратениците за распишување на референдум кога предлогот е поднесен од 150.000 избирачи значело кршење на Уставот, на неговите начела утврдени со членот 2 став 2, членот 8 став 1 алинеја 1, членот 9, членот 50, членот 51, членот 54 и членот 73 став 3 од Уставот.

Според подносителот на оваа иницијатива со Амандманот X на Уставот на Република Македонија бил уреден само начинот на кој се донесуваат законите наведени во овој амандман, а не и прашањето на референдум и дека со распишување на референдум за прашањата од оспорениот член 28 став 3 од Законот немало да биде повредено правото на заедниците утврдено во тој амандман на Уставот.

За подносителот на оваа иницијатива, исто така, е апсурдно што 150.000 избирачи не можат да бараат распишување на референдум за прашањата од членот 28 став 3 од Законот, а согласно членот 130 од Уставот истите имаат право да поднесат предлог за пристапување кон измена на Уставот.

Поради наведените причини, подносителот на оваа иницијатива смета дека оспорениот член 28 став 3 од Законот не е во согласност со член 2 став 2, член 8 став 1 алинеја прва, член 9, член 50, член 51, член 54 и член 73 став 3 од Уставот на Република Македонија поради што предлага Уставниот суд на Република Македонија да закаже јавна седница и по одржаната расправа согласно член 110 и 112 од Уставот на Република Македонија да донесе одлука со која ќе го поништи или укине оспорениот став 3 од член 28 на Законот.

Според наводите во иницијативата поднесена од Томе Тодоровски членот 28 став 3 од Законот е во спротивност со член 9 и член 73 став 3 од Уставот.

Како причини, односно аргументи за оспорување на уставноста на означената законска одредба во оваа иницијатива се наведува дека и во случај кога 150.000 избирачи ќе соберат потписи тие согласно оспорената закконска одредба ќе бидат неважечки, односно не можат да произведат правно дејство во смисла на членот 73 став 3 од Уставот. Тоа практично значело дека граѓаните што припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија, а се застапени во Собранието на Република Македонија преку свои пратеници, имаат повеќе права од сите граѓани што припаѓаат на другите заедници, па и од „мнозинскиот народ“, кое нешто било во спротивност со членот 9 од Уставот.

Понатаму, во оваа иницијатива се наведува дека во Уставот никаде немало ограничување за распишување на референдум, а за тоа говорел и фактот дека Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Исто така, се наведува дека во конкретниот случај не може да се говори за еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, затоа што распишувањето, односно нераспишувањето на референдумот согласно оспорената законска одредба се условувало, односно зависело исклучиво од волјата на пратениците кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Со оглед на тоа што со оспорената законска одредба практично се вршело ограничување на правото на слободно изразување на волјата на граѓаните преку уставно загарантираниот облик на референдум спротивно на Уставот, во оваа иницијатива се предлага Уставниот суд на Република Македонија да го поништи целиот Закон или само членот 28 став 3 од Законот, како неуставни.

3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот став 3 на членот 28 од Законот референдум на државно ниво не може да се распише за прашања за кои Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

4. Според член 2 став 1 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните, а според ставот 2 на истиот член, граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Согласно член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт во Републиката. Согласно ставот 2 на истиот член од Уставот, организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.

Во членот 68 од Уставот, во рамките на работите од надлежност на Собранието на Република Македонија, меѓу другото, утврдено е дека Собранието го донесува и изменува Уставот, донесува закони и дава автентично толкување на закони, ги утврдува јавните давачки, ратификува меѓународни договори, одлучува за мир и војна, донесува одлука за менување на границата на Републиката, донесува одлука за стапување и истапување од сојуз или заедница со други закони и распишува референдум.

Во точката 1 од Амандман X на Уставот, а со кој е заменет членот 69 од Уставот, утврдено е дека Собранието може да одлучува ако на седницата присуствува мнозинство од вкупнииот број пратеници. Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, а најмалку со една третина од вкупниот број пратеници, ако со Уставот не е предвидено посебно мнозинство. Во точката 2 од овој Амандман утврдено е дека, пак, за закони кои директно ги засегаат културата, употребата на јазиците, образованието, личните документи и употребата на симболите, Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Спорот во врска со примената на оваа одредба го решава Комитетот за односи меѓу заедниците.

Понатаму, во Амандман XVI на Уставот, со кој е заменет ставот 5 на членот 114 од Уставот, утврдено е дека локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Во членот 73 став 1 од Уставот утврдено е дека Собранието одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според ставот 3 на овој член, Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Одлуката донесена на референдумот согласно ставот 4 на истиот овој член од Уставот е задолжителна.

Член 74 став 2 од Уставот предвидува дека одлуката за менување на границата на Република Македонија е усвоена на референдум, доколку за неа гласале мнозинството од вкупниот број избирачи.

Согласно член 120 став 3 од Уставот одлуката за стапување и истапување од сојуз или заедница со други држави е усвоена, ако на референдумот за неа гласало мнозинството од вкупниот број избирачи.

Со Амандман XVIII на Уставот, со кој се додава нов став 4 на член 131 од Уставот, утврдено е дека одлука за измена на Преамбулата, членовите за локална самоуправа, членот 131, која било одредба што се однесува на правата на припадниците на заедницата, вклучувајќи ги особено членовите 7, 8, 9, 19, 48, 56, 69, 77, 78, 86, 104 и 109, како и одлука за додавање која било нова одредба која се однесува на предметот на тие одредби и тие членови, ќе биде потребно двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници во кое мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците што не се мнозинство во Република Македонија.

Од наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните на Република Македонија, од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, согласно Уставот власта ја остваруваат на два начини и тоа посредно (преку своите демократски избрани претставници) и непосредно (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).

Посредниот начин на остварување на власта, го наоѓа својот целосен израз во поставената организација на државната власт со Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, како една од трите власти, согласно начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Определувајќи го Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија, Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.

Меѓу работите кои со Уставот се утврдени во надлежност на Собранието на Република Македонија спаѓа и распишувањето на референдумот, како облик на непосредно изјаснување, односно остварување на власта на граѓаните, утврден со Уставот.

Воведувањето на референдумот како облик на непосредно учество на граѓаните во остварувањето на власта во Република Македонија не е новина во Уставот на Република Македонија од 1991 година. Референдумот, беше предвиден и во уставите од 1963 и 1974 година кои што важеа во претходниот систем на државното уредување на Република Македонија, а предвиден е во уставите и на многу други земји.

Она што е карактеристично за уредувањето на референдумот со Уставот е тоа што тој не ги уредува сите прашања, туку само начелно утврдува и уредува некои прашања кои се поврзани со референдумот, како што се на пример органот кој е надлежен за распишување на референдумот, за кои прашања и по чиј предлог се распишува и слично.

Од содржината на членот 73 став 1 и член 68 став 1 алинеја 10 од Уставот произлегува дека за распишување на референдум одлучува Собранието на Република Македонија и тоа за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според Судот интенцијата на уставотворецот со членот 73 став 1 од Уставот била Собранието да може да одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од неговата надлежност по правило по сопствена иницијатива, односно по барање на самите пратеници и доколку за тоа се одлучи со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Исклучок од наведеното правило е утврден во членот 73 став 3 од Уставот според кој Собранието е должно да распише референдум кога предлог за распишување ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Според Судот, ставот 3 на членот 73 од Уставот треба да се толкува во смисла дека распишувањето на референдумот од овој став на член 73 е задолжително не според предметот односно прашањето поради кое треба да се распише референдумот, туку според својството на предлагачот (150.000 избирачи). Имено, во овој случај Уставот не остава можност Собранието да одлучува или проценува дали треба или не да распише референдум, туку едноставно е обврзано да го распише референдумот за предлог-прашањето за кое се собрани 150.000 потписи.

Што се однесува, пак, за тоа кои прашања можат да бидат предмет на референдумско одлучување, Уставот не содржи децидни одредби, како што е тоа на пример во уставите на некои европски земји (Австрија, Данска, Франција, Хрватска, Шпанија, Италија, Швајцарија и др.) во кои се предвидени изречно т.н. уставен референдум и законодавен референдум, односно референдум за уставни прашања и за законски прашања.

Исто така, Уставот изречно не содржи ниту забрани ни ограничување за распишување на референдум за било кои прашања од надлежност на Собранието, а не содржи одредби ниту за видовите на референдуми според времето на нивното распишување (претходен или дополнителен) и слично. Оттука, сите овие, како и другите прашања од значење за референдумот и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните, се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, чиј член се оспорува со овие иницијативи.

Според членот 1 од означениот закон, со овој закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните. Впрочем, сите овие прашања кај нас и досега на соодветен начин беа предмет на законско регулирање, иако Уставот изречно не упатува на тоа, како што е на пример во некои други земји, во чии устави, исто така е предвиден референдумот како облик на непосредно изјаснување на граѓаните.

Во членот 2 на Законот, референдумот е дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.

Понатаму, според членот 8 од Законот, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните и за нивно консултирање. Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна, а одлуката донесена на референдумот за консултирање не е задолжителна. Во овој член, според Судот, законодавецот, зависно од задолжителноста на одлуката донесена на референдумот, покрај облигаторниот, односно задолжителниот референдум, утврдува и т.н. факултативен, односно советодавен референдум и одлуката донесена на овој референдум не е задолжителна како кај облигаторниот референдум, затоа што таа не предизвикува правна, туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните. Според територијата, односно подрачјето за кое се распишува и територијалниот принцип за правното дејство на неговата одлука, согласно овој закон постојат два вида референдуми и тоа: референдум на државно ниво и референдум на локално ниво.

Начинот и постапката за распишување на референдумот за целата територија на Република Македонија, односно на референдумот на државно ниво, потоа прашањата за кои мора, може или не може да се распише овој референдум, како и органите за негово спроведување посебно се уредни од член 20 до член 35 од Законот, меѓу кои спаѓа и членот 28 чиј став 3 се оспорува со оваа иницијатива.

Така, според членот 20 став 2 од Законот, Собранието на Република Македонија распишува референдум на државно ниво по сопствена иницијатива и по предлог на најмалку 150.000 граѓани. Според ставот 2 на член 21 од Законот Собранието е должно во рок од 30 дена од поднесувањето на предлогот за распишување на референдумот да донесе одлука за распишување на референдум.

Во членот 23 од Законот се утврдуваат прашањата за кои задолжително се распишува референдум на државно ниво и тоа се: за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и на одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави. Тоа се всушност истите прашања за кои референдумското одлучување единствено се наметнува и по сила на самиот Устав (член 74 став 2 и член 120 став 3) односно за кои и со Уставот е предвиден задолжителен референдум. Во наредните членови 24 до 27 од Законот се утврдени прашањата за кои Собранието може да распише референдум на државно ниво било по сопствена иницијатива или по предлог на најмалку 150.000 граѓани (избирачи). Така, согласно овие членови од Законот, меѓу другото, референдум на државно ниво може да се распише и за прашања што треба да се уредат со закон (претходен референдум) или за преоценување на закон што претходно е донесен (дополнителен референдум).

Покрај прашањата за кои задолжително се распишува референдум и прашањата за кои може да се распише референдум на државно ниво, Законот во членот 28 утврдува за кои прашања пак воопшто не може да се распише референдум на државно ниво. Тоа се прашањата што се однесуваат на Буџетот на Република Македонија и завршната сметка на Буџетот, за јавните давачки, за резервите на Република Македонија, за прашања на изборите, за именувањата и разрешувањата, за амнестијата (став 1 на член 28), потоа, за прашањата што се однесуваат на одбраната, воена и вонредна состојба и за уредбите со законска сила донесени за време на воена или вонредна состојба (став 2 на член 28). Референдум на државно ниво не може да се распише и за прашања за кои Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија (став 3 на член 28 од Законот).

Имајќи ја предвид содржината на целиот член 28 од Законот, а разгледувајќи го неговиот оспорен став 3 во контекст на целината на самиот член 28, може да се констатира дека прашањата што се утврдени во овој став не се единствени за кои не може да се распише референдум на државно ниво, туку претставуваат само дел од тие прашања што се утврдени во член 28 од Законот, а сепак во иницијативите се оспорува само ставот 3 на овој член.

Со оглед на тоа што Собранието на Република Македонија, како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт, согласно генералното уставно овластување за донесување на закони има право прашањата кои само начелно се утврдени и уредени со Уставот да ги уреди со закон, според Судот негово уставно право е со закон поконкретно да ги разработи и уреди прашањата поврзани со референдумот, како што впрочем тоа го направил во Законот, чија одредба се оспорува со овие иницијативи.

Во однос на тоа пак дали законодавецот во рамките на уредувањето на прашањата што се од значење за остварување на непосредното изјаснување на граѓаните по пат на референдум (како што се на пример начинот и постапката на распишување и спроведување на референдумот), со закон може да ги утврди и прашањата од надлежност на Собранието за кои воопшто не е можно распишување на референдум (член 28 од Законот), Судот смета дека за тоа нема уставна пречка од повеќе причини и тоа:

Прво, од самиот факт што Собранието на Република Македонија согласно Уставот мора да распише задолжителен референдум само во два случаја, односно за две прашања и тоа за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и за усвојување на одлука на Собранието за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави, произлегува дека за распишувањето на референдум за другите прашања од негова надлежност Уставот препушта Собранието само да одлучува.

Второ, ниту членот 73 став 3 од Уставот во однос на кој посебно се оспорува уставноста на членот 28 став 3 од Законот, не претставува уставна пречка од причина што обврската на Собранието да распише референдум кога предлогот за тоа ќе го поднесат најмалку 150.000 избирачи утврдена во член 73 став 3 од Уставот, според Судот е од процедурален, а не е од суштински односно материјален карактер и како таква се однесува само во случај кога поднесениот предлог за распишување на референдумот е за прашање за кое мора или може да се распише референдум, а не за секое прашање од надлежност на Собранието, а најмалку пак за прашање што не е од негова надлежност. Имено, во одредбата на ставот 3 на членот 73, според толкувањето на Судот, Уставот го определува само субјектот (150.000 избирачи) кој може да поднесе предлог за распишување на референдум и односот на Собранието по тој предлог, а тоа е дека во тој случај мора да се распише референдум.

Трето, Уставот иако не го забранува, ниту ограничува на експлицитен начин референдумското одлучување за одделни прашања од надлежност на Собранието, тие забрани според Судот произлегуваат од самата негова концепција за остварување на власта на граѓаните на Република Македонија според која референдумот е утврден само како еден од облиците на непосредно учество, односно изјаснување на граѓаните, додека како основен облик на нивно одлучување или поточно како систем на остварување на власта Уставот сепак ја има воспоставено претставничката парламентарна демократија. Во таков систем, тежиштето на одлучувањето, односно на остварувањето на власта на граѓаните не е преку референдумот и другите облици на непосредно изјаснување, туку преку нивните демократско избрани претставници во Собранието на Република Македонија. Или со други зборови, референдумот како облик на непосредна демократија не може секогаш и за сите прашања од надлежност на Собранието да претставува алтернатива на претставничката демократија или целосно да ја надоместува.

Оттука, не случајно референдумот според Уставот е институционализиран и врзан за Собранието на Република Македонија, како претставнички орган на граѓаните, кое во тоа својство и како носител на законодавната власт во системот на посредна, односно претставничка парламентарна демократија, е и единствено надлежно да одлучува не само формално за распишување на референдумот, туку да одлучи и за кои прашања од својата надлежност не може да се распишува референдум, како што впрочем тоа го направил во членот 28 од Законот.

Исклучувањето на можноста за примена, односно за распишување на рефендумот, според Судот во одделни случаи основано и оправдано е и заради самата природа на некои прашања, како и посебниот интерес на државата за одделни прашања, како што се на пример прашањата што се од финансиска природа, а од кои непосредно зависи изршувањето на функциите на државата, потоа прашањата од областа на одбраната и безбедноста на земјата и слично.

Тргнувајќи од тоа дека референдумското одлучување е исклучок, а не правило при донесување на законите, и во многу други земји (Италија, Данска, Швајцарска, Франција) предвидено е референдум да не може да се распишува за некои закони од наведените и други области.

Дека Уставот сепак не ја исклучува можноста со закон за одделни прашања да се забрани распишувањето на референдум произлегува и од јазичното толкување на самата формулација на член 73 став 1 од Уставот, според кое може да се заклучи дека и определбата на самиот уставотворец била Собранието да може да распишува референдум не за сите, туку само за „одделни прашања“ од неговата надлежност. Оттука, термините „одделни прашања“ употребени во ставот 1 на овој член од Уставот не случајно, се преземени и во членот 2 од Законот при генералното определување на прашањата од надлежност на Собранието за кои може да се распише референдум.

Во прилог на уставната оправданост на решението на членот 28 од Законот, вклучувајќи го и оспорениот став 3 на овој член, според Судот е и начелото содржано во членот 8 став 2 од Уставот според кое во Република Македонија слободно е се што со Уставот и законот не е забрането.

Имајќи го предвид наведеното, а толкувајќи ја целта и смислата на решението на оспорениот член 28 став 3 од Законот исклучиво во функција на заштита и обезбедување на уставниот принцип на одлучување на Собранието на Република Македонија, кој како нов принцип на парламентарната демократија се воведе со Амандманите X, XVI и XVIII на Уставот, донесени во 2001 година, Судот оцени дека оспорениот став 3 на член 28 од Законот не е во несогласност со ниеден член од Уставот во однос на кои се оспорува неговата уставност, затоа што со него не се повредува, односно не се ограничува ниедно со Устав утврдено право и слобода на човекот и граѓанинот, ниту пак се повредува уставното начело на еднаквост на граѓаните, како што се наведува во иницијативите.

Имено, според Судот, во конкретниот случај не може да стане збор за повреда на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, ниту за нивно ограничување, од причини што референдумот, а во тој контекст и правото на предлагање на распишување на референдум и правото на учество во референдумот, на кои права се повикуваат подносителите на иницијативите, не спаѓаат во корпусот на основните слободи и права признати во меѓународните конвенции и други документи, ниту пак како такви посебно се утврдени во II поглавје на Уставот на Република Македонија, во кое се утврдени основните слободи и права на човекот и граѓанинот.

Од наведените причини, наводите во иницијативите дека со оспорената законска одредба се повредувале член 2 став 2, член 8 став 1 алинеја 1, член 9, член 50, член 51, член 54 и член 73 став 3 од Уставот, според Судот се неосновани и поради тоа Судот не го постави прашањето за согласноста на членот 28 став 3 од Законот со овие членови од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.197/2005
13 септември 2006 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи