У.бр.172/2001-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92), на седницата одржана на 10 јули 2002 година, донесе

1. СЕ УКИНУВААТ:

а) членовите 51, 52, 53, 55 став 1, 66 став 1 во делот “и условите”, 67 и 70 став 1 од Законот за градежното земјиште (“Службен весник на Република Македонија” бр.53/2001), и

б) член 7 став 1 алинеја 6 од Уредбата за начинот и условите за трансформација на правото на користење на градежно земјиште сопственост на Република Македонија во право на сопственост или право на долготраен закуп (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/01).

2. Оваа одлука произведува правно дејство со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија.

3. Уставниот суд на Република Македонија по повод иницијативата поднесена од Зорица Пулејкова од Скопје со Решение У.бр.172/2001 од 29 мај 2002 година поведе постапка за оценување уставноста на членовите од Законот означени во точката 1 под а) од оваа одлука и постапка за оценување уставноста и законитоста на член 7 став 1 алинеја 6 од Уредбата означена во точката 1 под б) од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за согласноста на означените одредби од Законот со Уставот, односно за согласноста на означениот член од Уредбата со Уставот и законот.

4. Судот, како на претходните, така и на оваа седница, утврди дека според оспорениот член 51 од Законот, на корисниците на градежното земјиште по основа на купени станбени и други објекти на земјиште во општествена сопственост, односно на Република Македонија (со или без дефинирано дворно место), кои платиле надоместок за земјиштето, правото на користење на градежно земјиште се трансформира во право на сопственост со денот на влегувањето во сила на овој закон, ако поднесат валидни докази дека надоместокот за земјиштето е платен. (став 1)

Во случај надоместокот од став 1 на овој член да не е платен, правото на користење се трансформира во право на сопственост доколку корисникот плати надоместок утврден со овој закон, во спротивност правото на користење се трансформира во право на долготраен закуп на градежно земјиште сопственост на Република Македонија. (став 2)

На корисниците на градежното земјиште кое им е доделено во општествена сопственост, односно сопственост на Република Македонија во трајно користење и изградиле објект, правото на користење се трансформира во право на сопственост на градежно земјиште целото или дел од тоа земјиште. (став 3)

На трансформацијата, според ставот 3 на овој член, соодветно се применуваат одредбите од Уредбата за начинот и постапката за утврдување на вредноста на имотот кој е предмет за денационализација, донесена согласно со одредбите на Законот за денационализација.

Во членот 52 од Законот се предвидува дека на корисниците на градежното земјиште на кои им е доделено градежно земјиште за изградба на објект, за кое е платен надоместок и објектот е изграден, правото на користење се трансформира во право на сопственост по денот на влегувањето во сила на овој закон врз основа на валидни докази дека надоместокот е платен. (став 1)

Правото на користење од став 1 на овој член се трансформира во право на сопственост само во рамките на градежната парцела дефинирана со урбанистички план или акт за планирање на просторот кој важел на денот купувањето на објектот, но во согласност и со фактичките или правни промени на градежната парцела настанати врз основа на акти донесени од надлежен орган. (став 2 кој не е оспорен).

Според член 53 од Законот, трансформацијата на градежното земјиште го опфаќа и користењето на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија на кое е изграден објект или стан продаден според Законот за продажба на станови во општествена сопственост и делови од зграда и деловни простории продадени според Законот за продажба на деловните простории во сопственост на Република Македонија, или по друга основа овие објекти биле продадени, односно на друг начин отуѓени од државата, а пред изградбата на овие објекти не биле определени градежните парцели. (став 1)

Со договорот за трансформација на правото на корис-тење се утврдува површината на градежното земјиште на објектите од став 1 на овој член врз основа на урбанистички план, врз основа на кој се основаат права според одредбите на овој закон. (став 2)

Во случај на спор при утврдувањето на површината на градежното земјиште од став 2 на овој член разграничувањето на одделните површини го врши со решение Министерството за транспорт и врски. (став 3)

Ако спорот од став 3 на овој член се однесува за утврдување на површината, односно граница на градежното земјиште на кое се основаат права согласно со став 1 на овој член и градежното земјиште на кое постои право на сопственост, спорот се решава во вонпарнична постапка за уредување на меѓи. (став 4)

Правото на градежно земјиште што се трансформира во сопственичко право или во право на долготраен закуп се утврдува во идеални делови ако има повеќе сопственици на објектите изградени на него, сразмерно на големината на сопственичкиот дел, односно на сопственоста на посебен дел од објектот. (став 5)

Правото трансформирано во смисла на став 1 на овој член на кое постои објект или постојат делови од објект во заедничка сопственост се утврдува како заедничка сопственост. (став 6)

Во членот 55 став 1од Законот е предвидено дека на корисниците на градежното земјиште на кои земјиштето им е доделено по пат на јавно наддавање, односно непосредна спогодба (платено), правото на користење се трансформира во право на сопственост со денот на влегувањето во сила на овој закон, со приложување на валидни докази за начинот на плаќање.

Според член 66 став 1 од Законот, начинот и условите за трансформација на правото на користење на градежното земјиште сопственост на Република Македонија, ги пропишува Владата на Република Македонија.

Во оспорениот член 67 од Законот е предвидено дека оттуѓување на објект може да се врши со отуѓување и на градежното земјиште врз кое е изграден објектот, по извршена трансформација на правото на користење на градежното земјиште.

Според член 70 став 1 од Законот, (поместен во глава В- Преодни и завршни одредби), започнатите управни постапки за одземање од владение на градежното неизградено земјиште, со денот на влегувањето во сила на овој закон се запираат.

И на крај, Судот на седницата утврди дека според оспорената одредба од Уредбата, во договорот за трансформација на градежното земјиште во право на сопственост, кој се склучува меѓу Република Македонија и корисникот на градежно изградено земјиште треба задолжително да стои условот: не може да се оттуѓи земјиштето и објектот додека не се плати целосно надоместокот.

5. При оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот и Уредбата, Судот ги имаше предвид следните уставни и законски одредби:

Правната заштита на сопственоста, според член 8 од Уставот е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 30 став 1 од Уставот на Република Македонија е гарантирано правото на сопственост и правото на наследување. Според ставот 2 на овој член, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата, а според ставот 3, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Според ставот 4 на истиот член од Уставот, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Во членот 55 став 1 од Уставот се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Според ставот 2 на овој член Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот, а во ставот 3 на овој член е предвидено дека слободата на пазарот и претпремништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Од аспект на причините поради кои се оспоруваат одредбите од Законот за градежното земјиште, а како значајни за одлучување по иницијативата, Судот, покрај наведените уставни одредби ги имаше предвид и одделни одредби од Законот за национализација на наемните згради и на градежното земјиште (“Службен лист на ФНРЈ” бр.52/58), Задолжителните толкувања на член 39 став 1 од овој Закон (“Службен лист на ФНРЈ” бр.24/59, 24/61 и 1/63), Законот за определување на градежното земјиште во градовите и населбите од градски карактер (“Службен лист на СФРЈ” бр.5/68 и 20/69), Законот за градежно земјиште (“Службен весник на Република Македонија” бр. 10/79, 18/89, 21/91, 71/96 и 18/99), Законот за просторно и урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр.4/96, 28/97, 18/99 и 53/2001), Законот за изградба на инвестициони објекти и Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија бр.18/2001).

Имено, според член 1 став 2 од Законот за национализација на наемните згради и на градежното земјиште, во градовите и населбите од градски карктер се национализираат и стануваат општествена сопственост и градежните земјишта.

Според членот 38 од истиот закон, градежното неизградено земјиште што е национализирано останува во посед на поранешниот сопственик, кој има право тоа земјиште бесплатно да го користи или да му го даде на друг да го користи со надоместок или без надоместок (член 39) се додека тој врз основа на решение од општинскиот орган не и го предаде во посед на општината или на друго лице заради изградба на зграда или друг објект или заради изведување на други работи.

Според членот 41 став 1 од истиот овој закон, граѓанинот или правното лице на кое општинскиот народен одбор ќе му даде на користење национализирано градежно неизградено земјиште заради изградба на зграда или друг објект е должен да плати за тоа користење најмалку онолку колку што му се плаќа на поранешниот сопственик на име на надоместок за национализираното земјиште. Според ставот 2 на истиот овој член, општинскиот одбор на седница може да одлучи корисниците на земјиштата да не го даваат надоместокот од претходниот став, но во тој случај е должен тој надоместок да го плати самиот одбор од буџетските средства на општината.

Според член 1, пак, од Законот за опредлување на градежното земјиште во градови и населбите од градски карактер, во смисла на Законот за национализација на наемните згради и на градежното земјиште во градовите и населбите од градски карактер (“Службен лист на ФНРЈ” бр.52/58), градежните земјишта стануваат општествена сопственост под условите определени со овој закон.

И според овој закон, на пораншните сопственици на неизградено градежно земјиште им беше утврдено право да го користат тоа земјиште до денот кога биле должни, врз основа на одлука на надлежен орган, да му го предадат на корисникот, потоа првенствено право за изградба на зграда на која според законот има право на сопственост ако изградбата е предвидена со деталниот урбанистички план, како и правото на пренесување на првенственото право (само врз брачниот другар, потомците, посвоениците, родителите и посвоителите) и пренесувањето по основ на наследување од овие лица.

Според овој закон, државата, само во определени случаи, можела да им го одземе од владение и да го додели за изградба на други лица (членовите 3, 4 и 5). Но, во овие случаи, на поранешниот сопственик на градежно земјиште, исто така, му припаѓал и правичен надоместок според одредбите на Законот за експропријација, кој надоместок, пак, согласно член 8 став 3 од овој закон, на поранешниот сопственик на неизградено градежно земјиште му се исплатувал во рок од петнаесет дена од денот кога општината примала надоместок од корисникот на тоа земјиште.

Од анализата на овие, а и на другите одредби од споменатите закони, може да се извлечат неколку заклучоци и тоа: прво, уште со тие закони градежното земјиште станало општествена сопственост, потоа дека прометот на градежното земјиште воопшто не можел да се врши, што значи ни во случај кога се вршел промет на згради, односно објекти изградени на тоа земјиште, и на крај, уште со тие закони било предвидено општината да наплатило надоместок од лицето на кое му е дадено градежното земјиште на користење, што значи уште од тогаш доделувањето на градежно неизградено земјиште во основа се вршело со надоместок, освен во определени исклучоци.

Ваквиот правен статус и режим на користење и доделување на градежното земјиште воглавно е задржан и во подоцнежниот период, односно се до донесувањето на новиот Закон за градежното земјиште, чии одредби се оспоруваат со оваа иницијатива.

Така, се до изменувањата и дополнувањата на Законот за градежно земјиште извршени по донесувањето на Уставот на Република Македонија, во 1991 година, а кој закон во целост престана да важи со денот на влегување во сила на сегашниот Закон за градежното земјиште, со градежното земјиште управуваше општината и истото го доделуваше под услови, на начин и постапка што таа ги пропишуваше. Меѓутоа, според член 36 од дотогашниот закон, општината можеше на општествените правни лица да го доделува градежното земјиште заради изградба на објекти за нивна потреба без надоместок, а со надоместок само до висината на вредноста на вложувањата извршено на тоа земјиште, а на граѓаните и други правни лица – само со надоместок.

Од 1991 година, односно со измените и дополнувањата на Законот за градежното земјиште во таа година, градежното земјиште со кое управува Републиката, се доделуваше на физички и правни лица заради изградба на објекти, со решение на Министерството за финансии, а од 1996 година доделувањето го вршеше министерството надлежно за работите на урбанизмот.

Имено, во 1996 година беше донесен Законот за просторно и урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр.4/96), во кој што закон, меѓу другото, беше уредно и доделувањето на градежното земјиште со кое управува Републиката, кое што дотогаш беше уредено со Законот за градежното земјиште. Според овој закон, доделувањето на градежното земјиште предвидено за градба (неизградено градежно земјиште) го вршеше Министерството надлежно за работите на урбанизмот и тоа со јавно наддавање и со непосредна спогодба. Со овој закон се напушти конкурсот, како еден од начините на кој што, исто така, до неговото донесување, покрај со непосредната спогодба и со јавното наддавање, се вршеше доделување на градежно неизградено земиште.

Карактеристично е тоа што и според Законот за градежното земјиште (член 36) и според Законот за просторното и урбанистичко планирање (член 29), доделувањето на градежното земјиште на физичките лица секогаш и на правните лица по правило се вршеше со плаќање на надоместок без оглед на кој начин се доделуваше. Разлика постоеше единствено во начинот на определувањето на висината на надоместокот.

6. Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби, како и од фактот дека во иницијативата, како основна причина за неуставност на оспорените одредби се наведува дека законодавецот, при уредување на трансформацијата на правото на користење на градежното земјиште во право на сопственост, неосновано тргнал од презумпцијата дека градежното земјиште е сопственост на државата, Судот ваквото тврдење на подносителот го оцени како неосновано, со оглед дека правната природа на градежното земјиште како општествена сопственост, односно сега државна, не може да се прифати како претпостаква, туку својството на сопственик државата го има стекнато врз основа на закон.

Оттука, при неспорен факт дека градежното земјиште непосредно пред донесувањето на Законот за градежното земјиште, чии одредби се оспоруваат со оваа иницијатива, било и сеуште е во државна сопственост, според мислењето на Судот, трансформацијата на правото на користење на градежното земјиште во право на сопственост што се предвидува со овој закон, може да се оцени како позитивен процес, со оглед дека на овој начин и во оваа сфера се воведува сопственосниот плурализам, во кој согласно новиот уставен концепт, треба да доминира приватната сопственост, како основа за профункционирање на законитостите на пазарот и при прометот на градежното земјиште.

Имајќи го во предвид напред наведеното, за Судот, исто така, не е спорно дека државата, како сопственик на градежното земјиште, во тоа својство е слободна да ги определува и условите за трансформација на правото на користење во право на сопственост или долготраен закуп на градежното земјиште.

Од анализата на одредбите на Главата IV на Законот произлегува дека законодавецот при уредување на моделот на трансформацијата во принцип се определил за платена приватизација на градежното земјиште, бидејќи основен услов за трансформација на правото на користење во право на сопственост скоро во сите случаи (освен во случаите во членот 50) е своевремено да е платен надоместокот за земјиштето, а кога во постапката за трансформација не може да се докаже овој факт врз основа на валидни докази, Законот предвидува можност за одделни корисници плаќањето на надоместокот да го извршат сега, а во спротивно нивното право на користење ќе се трансформира во право на долготраен закуп на градежно земјиште во сопственост на Републиката.

При тоа, утврдувањето на ваквиот услов за трансформацијата, не е спорен од прични што во случаите кога се вршело одземање на градежното земјиште од поранешните сопственици со конкретен акт, тоа секогаш се вршело со право за надоместок предвидено со закон. Со други зборови, ако државата ги сносела трошоците за исплата на надоместок за одземеното земјиште на поранешните сопственици, сосема оправдано е сега таа, преку трансформацијата да си ги поврати овие средства во своите фондови, во случаите кога не бил платен надоместокот од корисникот на земјиштето.

Во контекст на ова прашање треба да се има предвид дека трошоците на државата не произлегуваат само од надоместокот што таа го плаќала за одземање на земјиштето, туку и од трошоците направени за уредување на градежното земјиште, за кое беше надлежна општината, а кои се алементираа, освен од други средства, и од средствата остварени од неговото доделување, согласно програмите за уредување на градежното земјиште кои исто така ги носеа општините.

Меѓутоа, со законскиот концепт за трансформација, според мислењето на Судот, се доведува во прашање правната сигурност на граѓаните, како елемент на уставниот принцип на владеењето на правото, како и уставното начело на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законот.

Ова од причини што законодавецот со утврдување на обврската генерално за сите корисници на градежно земјиште по било кој основ, во постапката за трансформација да докажат дека платиле надоместок за земјиштето, всушност го доведува под сомневање функционирањето и примената на претходниот правен режим што важел за доделување на градежното неизградено земјиште и за изградба на објекти воопшто, па сега, државата без исклучок, во сите случаи, ќе врши ревизија на сето претходно што е сторено во овој поглед.

Ова, со други зборови, би значело дека ако според изнесената законска регулатива од периодот пред донесување на Законот за градежното земјиште државата доделувањето на градежното земјиште за изградба на објекти на физичките лица секогаш, а на правните лица по правило, го вршела со надоместок и дека според Законот за изградба на инвестициони објекти, доказот за правото на користење на земјиштето и за платениот надоместок биле услов за издавање на одобрение за градба, тогаш се поставува прашањето со кое право сега државата со сомнева во се што е стекнато на легален начин, односно дека сите корисници на градежното земјиште не платиле надоместок за земјиштето, па бара тие тоа да го докажат во постапката за трансформација, а во спротивно треба сега да го платат.

Но, не исклучувајќи ја можноста дека одделни граѓани на кои им било доделено земјиште со обврска за плаќање на надоместок, а тие истата не ја исполниле, а државата поради пропуст досега не го наплатила, а тоа може да го реализира во судска постапка бидејќи за тоа има правен основ, според мислењето на Судот, ваквите случаи не се основ за оправдување, сега државата трансформацијата да ја условува со докажување за платен надоместок генерално за сите корисници на градежното земјиште.

Оттука, според мислењето на Судот, законодавецот при утврдување на концептот за трансформација на градежното земјиште место да тргне од претпоставката дека се што граѓаните добиле од државата и го изградиле на легален начин во претходниот систем не е спорно и поради тоа не треба да се докажува, тој тргнал од обратна претпоставка.

Во таа смисла, при утврдувањето на обврската на корисникот на земјиштето да докаже дека надоместокот е платен, како услов за трансформација, државата морала да ја има предвид и законската регулатива во поглед на оваа обврска што важела во времето на доделување на градежното земјиште и за прометот на згради и објекти и соодветно на тоа во оспорените одредби да ги разграничи случаите во кои требало да се плати или не овој надоместок и зависно од тоа да утврди која категорија корисници треба да докажува, а која не, дека е платен надоместокот.

Од друга страна, бидејќи Законот инсистира граѓанинот, односно правното лице да докаже со “валидни докази” дека надоместокот е платен, за Судот товарот на докажувањето на овој факт само од страна на корисниците на градежното земјиште е неоснован и неприфатлив затоа што државата е таа која го одземала и го доделувала градежното земјиште преку овластените органи кои треба да располагаат со службена документација и евиденција, па согласно член 136 од Законот за општата управна постапка службеното лице кое ја води постапката е должно по службена должност да прибави податоци за фактите за кои евиденција води органот надлежен за одлучување, а на ист начин службеното лице ќе постапи и во поглед на фактите за кои службена евиденција води друг државен орган. Оттука, во постапката за утврдување на фактот дали градежното земјиште е платено или не од корисникот на истото, според мислењето на Судот, државата и барателот на трансформацијата треба да се во еднаква правна положба, какво решение впрочем е вградено во Законот за денационализација.

Ако кон сето ова се додаде дека се работи за доста долг изминат период во кој што граѓаните не можеле да очекуваат и да се надеваат на сегашното решение за трансформација, поради што и сосема извесно е дека добар дел од нив ги немаат сочувано доказите за платениот надоместок, а чие што чување, од друга страна, не е утврдено како трајно, и со оглед на познатата состојба со документацијаа и евиденцијата кај државните органи, тогаш оние граѓани кои не ќе можат да докажат со валидни докази дека го платиле надоместокот, а сега ќе треба повторно да го платат, од објективни, а не од субјективни причини се доведуваат во нерамноправна положба во однос на другите граѓани кои плаќањето ќе го докажат.

Според тоа, трансформацијата на правото на користење на градежното земјиште во право на сопственост и покрај неговата комплексност не смее да ги занемари и повреди имотните права ниту на граѓаните, ниту на државата, ниту, пак, таа да се определува исклучиво на штета на граѓаните.

Освен од напред наведените причини и аргументи, анализата на секој од оспорените членови посебно, а и во корелација со другите членови од Законот, упатува и на други елементи поради кои Судот оцени дека тие не се во согласност со Уставот.

Имено, Законот за градежното земјиште, почнувајќи од член 50 па се до член 56, зависно од основот по кој корисниците на градежното земјиште се стекнале со ова право истите ги селектира, односно категоризира во повеќе групи и за секоја од овие групи ги утврдува условите и постапката за трансформација на нивното право на користење во право на сопственост на градежно земјиште или во право на долготраен закуп.

Така, првата група на корисници, а тоа се лицата кои го користат градежното земјиште по основ на поранешна соптвеност се третира во членот 50 од Законот. Според овој член, на оваа група корисници правото на користење им се трансформира во право на сопственост со поднесување на барање на корисникот до Министерството за транспорт и врски, кое по барањето донесува решение.

За разлика од овој член, за другите корисници на градежно земјиште, а кои се третираат од член 51 па заклучно со член 55, може да се заклучи дека со одредбите на овие членови од Законот, условите и постапката за транформација на нивното право на користење на градежното земјиште се уредени на недоволно јасен, прецизен и разбирлив начин, така што општа оценка на Судот е дека тие не даваат доволно гаранција за нивна еднаква примена и толкување во практиката, поради што и од овој аспект Судот оцени дека овие одредби не се во согласност со уставниот принцип на владеењето на правото и принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и закон.

Така, во наведените членови од Законот, како прво не се дефинира прецизно и јасно видот и карактерот на надоместокот што се бара од овие корисници на градежното земјиште да докажат дека своевремено го платиле, за да нивното право им се трансформира во право на сопственост, а во спротивност во право на долготраен закуп. Оттука, останува отворено прашањето дали се работи за надоместок што тие го плаќале за доделување, за уредување или за користење на градежното земјиште.

Меѓутоа, иако Судот во тој поглед е склон да верува дека се работи за надоместок за земјиштето за чие доделување сегашните корисници, било тие да се физички или правни лица, во моментот на доделувањето требало, односно морале да го платат, тоа не може да се каже и во однос на надоместокот за земјиштето кој што корисниците на градежното земјиште по основ на купени станбени и други објекти од членот 51 став 1 и член 53 го платиле, а кој факт, исто така во постапката за трансформација се бара тие да го докажуваат со приложување на валидни докази. Ова, особено ако се има предвид дека корисниците по основ на купени станбени и други објекти изградени на земјиште во општествена, односно државна сопственост, чиј промет секогаш беше дозволен, а со кој правото на користење на градежното земјиште (дворните места) од продавачот се пренесуваше на купувачот, а купувачите според законската регулатива што важела за промет на згради и други објекти, никогаш немале обврска на државата посебно да и платат надоместок за земјиштето на кое е изграден објектот, освен данокот на промет.

Оттука, според мислењето на Судот, утврдената обврска во членот 51 став 1 од Законот, и овие корисници на градежно земјиште да докажуваат дека тие го платиле надоместокот за земјиштето е неприменлива, односно на овој начин овие корисници уште на почетокот на постапката за трансформација ќе се соочат со проблемот да го докажат овој факт. Овој коментар подеднакво се однесува и на корисниците на градежно земјиште од членот 53 од Законот, иако, пак, во овој член воопшто не се утврдени условите под кои нивното право на користење ќе се трансформира во право на сопственост или долготраен закуп (став 5 од овој член), ниту, пак, се упатува на членот 51 став 1 и 2 од Законот, што по аналогија би можел да се примени и во овие случаи, што е, пак, додатен аргумент за неуставноста на овој член од Законот.

Меѓутоа, доколку интенцијата на законодавецот била со одредбите на членовите 51 став 1 и 53 овие корисници не да докажуваат дека тие лично го платиле надоместокот на земјиштето, но да докажат дека овој надоместок го платил продавачот од кого е купен станбениот или друг објект, било тоа да е од физичко или правно лице или од државата, тогаш формулацијата на член 51 став 1 би требало да е поинаква и појасна во тој поглед, иако докажувањето на овој факт за граѓаните би било макотрпна работа, особено на оние што објектот не го купиле непосредно од оној на кого му е доделено земјиштето за изградба на тој објект, но од сосема трето лице, за разлика од оние кои објектот го купиле од државата.

Меѓутоа, и во овој случај би се поставило прашањето дали сите корисници на градежно земјиште по основа на купени станбени и други објекти од член 51 став 1 од Законот треба да имаат обврска и се во можност да докажат дали е платен надоместокот за земјиштето или не, ако се има предвид дека во оваа категорија на корисници се и оние кои станбениот објект го купиле од поранешниот сопственик од членот 50 од Законот кој немал обврска да го плати земјиштето на кое е изграден објектот и го продал. Токму од овие причини, сегашните сопственици на објекти кои дирекно ги купиле од поранешниот сопственик или од некој што претходно ги купил од него, според мислењето на Судот не би можело, а и не би требало да имаат обврска да докажуваат дека надоместокот на градежното земјиште е платен, а најмалку, пак, сега тие да го платат.

Исто така со оглед дека и лицето кое изградило станбен објект на градежното земјиште кое му е доделено за таа намена и платило надоместок за земјиштето, па објектот го продал, Судот смета дека новиот сопственик на станбениот објект не би требало да има обврска да докажува дека земјиштето е платено од страна на продавачот, а ниту да го плати, доколку тоа не го докаже.

Овој коментар се однесува и за случаите кога државата од поранешен сопственик одземала градежно земјиште и наместо да му плати надоместок во замена му дала друго земјиште на кое поранешниот сопственик изградил станбен објект, а потоа го продал, како и за корисниците на градежно земјиште по основ на станбени објекти купени од државата која, порано преку тогаш надлежната соодветна самоуправна интересна заедница, а сега преку Јавното претпријатие за стопанисување со станбен и деловен простор на Република Македонија ги изградила на нејзино земјиште, а овие субјекти на државата не и платиле надоместок за истото. Во последниот случај, Судот смета дека би требало да се утврдува фактот дали во продажната цена на одделни станбени и други објекти е пресметана и во кој висина и цената на земјиштето на кое тие се изградени (односно дали во м2 станбена површина преку ставката “уредување на градежното земјиште” е пресметана и цената на градежното земјиште) за да не се дојде во ситуација државата два пати да изврши наплата за едно исто земјиште.

Во однос на прашањето за кој вид надоместок станува збор во наведените законски одредби дилемата посебно произлегува доколку овие одредби се посматраат и во корелација со членовите 5, 8 и 10 од Уредбата за начинот и условите за трансформација на правото на користење на градежно земјиште сопственост на Републиката во право на сопственост или право на долготраен закуп. Во овие членови од Уредбата, помеѓу другите докази, во постапката за трансформација се утврдува сопствениците на објектите од член 51 став 1, и корисниците на градежното земјиште од членовите 51 став 3 и 55 став 1 да приложат и доказ за регулиран (платен) надоместок за користење на градежното земјиште, кој, пак, надоместок е од подруг карактер и се плаќаше по друг основ, за разлика од надоместокот за доделување на градежното земјиште. При тоа за одбележување е тоа што и во Уредбата посебно не се опфатени корисниците на правото на користење на градежно земјиште од членот 53 од Законот, односно посебно не е разработен начинот на трансформација на нивното право на користење на градежното земјиште.

Понатаму, ниту во членот 51 став 3 поконкретно и попрецизно не се утврдени корисниците на градежно земјиште на кои тоа им е доделено во трајно користење, а посебно не се утврдени ниту условите под кои нивното право им се трансформира во право на сопственост или долготраен закуп. Според мислењето на Судот повикувањето во ставот 4 на овој член на Уредбата за начинот и постапката за утврдување на вредноста на имотот кој е предмет за денационализација е применлива само во однос на определувањето дали на овие корисници правото на користење ќе им се трансформира цело или дел од тоа земјиште, а не и за условите под кои тоа право ќе им се трансформира. Поради ова останува отворено прашањето дали и за овие корисници соодветно важат условите од членот 51 став 1 и 2, бидејќи во овој став воопшто не станува збор дека и тие треба да докажат дека го платиле надоместокот за земјиштето, а во спротивност, доколку сега не го платат, правото им се трансформира во право на долготраен закуп.

Но, наместо овие прашања и за оваа категорија корисници да се регулираат во Законот, одговорот на нив го нуди членот 8 од споменатата Уредба, од кој што произлегува дека и овие корисници се должни во постапката за трансформација да докажат дека претходно го платиле надоместокот за земјиштето, односно според Уредбата – надоместокот за користење на градежното земјиште.

Констатацијата, односно коментарот за членот 51 став 3 во еден дел соодветно се однесува и за оспорениот член 52.

Имено, одредбите и на член 52 од Законот не даваат прецизен одговор на прашањето дали и групата корисници од овој член, ако во постапката за трансформација не се докаже дека го платиле надоместокот за земјиштето, кое им е доделено и на кое веќе изградиле објект, доколку сакаат правото на користење да им се трансформира во право на сопственост, сега треба да го платат, а во спротивно нивното право на користење ќе се трансформира во право на долготраен закуп. Ова од причини што од формулацијата на член 52 како да не произлегува дека и за оваа категорија корисници на градежно земјиште е утврдена ваква обврска, или поточно можност, како што е тоа децидно утврдено во ставот 2 на член 51, за корисниците од ставот 1 на овој член од Законот, поради што тие се ставаат во нерамноправна положба во однос на корисниците од член 51 став 1 од Законот.

Исто така и употребените зборови во ставот 2 на член 52 “на купувањето на објектот”, кои според мислењето на Судот не се во контекст на смислата ни на овој, ни на став1, прават забуна и ја прават оваа одредба уште понеразбирлива.

И на крај, како заклучок, врз основа на сето напред изнесено Судот смета дека моделот на трансформацијата на градежното земјиште не е докрај изведен на јасен, прецизен, разбирлив и конзистентен начин, поради што и оцени дека членовите 51, 52, 53 и 55 став 1 од Законот не се во согласност со уставниот принцип на владеењето на правото и правната сигурност, како нејзин елемент, како и со начелото на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законот.

Имајќи ја предвид содржината на членот 66 од Законот, Судот утврди дека со став 1 од овој член, Владата на Република Македонија се овластува, покрај начинот на трансформација, да ги пропишува и условите за трансформација.

Бидејќи, во конкретниот случај станува збор за признавање и стекнување на право на граѓаните (право на сопственост на градежно земјиште), според мислењето на Судот условите и постапката за негово стекнување, односно остварување, согласно уставниот концепт за правата и слободите на граѓаните, можат да се уредуваат единствено со закон, а не и подзаконски акт со кој може само да се доразработуваат и допрецизираат одделни законски одредби, а во функција на нивно спроведување, односно извршување. Во таа смисла впрочем е и уставното овластување на Владата на Република Македонија утврдено во член 91 алинеја 5 од Уставот.

Според тоа, Судот утврди дека наведеното овластување на Владата на Република Македонија не е во согласност со нејзината позиција како носител на извршната власт , поради што оцени дека ставот 1 на член 66 во делот “и условите” не е во согласност со Уставот или поточно со уставниот принцип за поделба на власта на законодавна, извршна и судска.

Во врска со членот 67 од Законот, Судот утврди дека со овој член всушност се врши забрана на отуѓувањето, односно прометот на објектот се додека не се изврши трансформација на правото на користење на земјиштето на кое тој е изграден.

Тргнувајќи од ваквото толкување на членот 67 од Законот, Судот смета дека со забраната на отуѓувањето на објект легално изграден на градежно земјиште, кое е предмет на трансформација согласно овој закон, се ограничува правото на сопственост, односно едно од правата кои произлегуваат од сопственоста на објектот спротивно на член 30 од Уставот, а исто така се ограничува и слободата на пазарот и претприемништвото, утврдена во член 55 од Уставот.

При оценувањето на овој член Судот го имаше предвид и членот 65, а поконкретно ставовите 1 и 4 на овој член од Законот. Имено, од овие ставови на член 65, произлегува дека законодавецот се определил правното единство меѓу земјиштето и на него изградениот објект кои правно постојат како еден објект, да се воспостави со стекнувањето на правото на сопственост на градежното земјиште по пат на трасформација.

Тоа, според мислењето на Судот значи дека воспоставувањето на новоутврдениот принцип суперфициес соло цедит во членот 10 од Законот за градежното земјиште, со став 1 на членот 65 се пролонгира се до трансформцијата на правото на користење во право на сопственост на градежното земјиште. Тоа, со други зборови, пак, значи дека согласно член 65 од Законот, се додека не се изврши трансформација на правото на користење во право на сопственост на градежното земјиште важи стариот принцип, односно начело на правно неединство помеѓу градежното земјиште и објектите изградени на тоа земјиште, поради што и отуѓувањето на објектот е можен иако трансформацијата на правото на користење на градежното земјиште во право на сопственост се уште не е извршена.

Впрочем, и различните толкувања на член 67 од Законот што се јавија во практиката и правната теорија, во смисла дали со него се забранува или не прометот на објектот изграден на градежно земјиште пред да се изврши трансформација на земјиштето, според Судот се аргумент дека овој член, не е во согласност и со уставниот принцип на владеењето на правото.

Членот 70 став 1 од Законот, кој е поместен во преодните и завршните одредби, според мислењето на Судот, иако е во интерес на поранешните сопственици на кои градежното неизградено земјиште се уште не им е одземено од владение, сепак со него се блокира, односно запира процесот, меѓу другото и на изградба на објекти од јавен интерес, и тоа за период кој што е неизвесен, од причина што прво, за трансформацијата на правото на користење на градежното земјиште е предвиден рок од 10 години од денот на влегувањето во сила на законот, и второ, што трансформацијата се спроведува исклучиво по барање на корисникот на земјиштето, а не и по службена должност на органот. При ваква остојба на работите, рокот во кој не може да се изгради објект од јавен интерес, објективно и во одделни случаи, би можел да трае 10, а и повеќе години од влегувањето во сила на овој Закон, бидејќи за целиот овој период за оваа намена не може да се врши ниту одземање, ниту експропријација на земјиште од поранешните сопственици, но тоа ќе биде можно дури по истекот на овој рок, во кој поранешните сопственици можат да поднесуваат барања за трансформација на нивното право на користење, во право на сопственост.

Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека со член 70 став 1 од Законот на посреден начин се повредува членот 8 став 1 алинеја 10 од Уставот, во кој како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е утврдено уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштита и унапредување на животната средина и на природата, а која вредност се реализира и преку урбанистичкото планирање и изградба.

И на крај, во врска со оспорената одредба на членот 7 став 1 алинеја 6 од Уредбата, Судот утврди дека истата не е во согласност со Уставот и Законот за градежното земјиште, бидејќи посредно, преку уредување на содржината на договорот, со оваа одредба се уредуваат услови за отуѓување, односно промет на градежно земјиште и објекти кои, според мислењето на Судот се законска материја, а како такви се и уредени во Законот, и истите не можат да се предмет на подзаконски акти, каква што е Уредбата.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

8. Оваа одлука Судот во состав од претседателот на Судот д-р Тодор Џунов и судиите Бахри Исљами, д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Милан Недков, д-р Јован Проевски, Бесим Селими и д-р Јосиф Талевски, во однос на член 66 став 1 во делот “и условите” од Законот и член 7 став 1 алинеја 6 од Уредбата, ја донесе едногласно, а во однос на другите членови од Законот, со мнозинство гласови.

У.бр.172/2001
10 јули 2002 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Тодор Џунов