Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 27 јуни 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 37 од Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 10/2015, 145/2015, 192/2015 и 30/2016).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.
3. Александар Каровски од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означена во точката 1 на ова решение.
Според подносителите на иницијативата, со оспорената одредба која спаѓа во делот VII. Преодни и завршни одредби на Законот, се наметнувала нова обврска-должност за кандидатите кои веќе се стекнале со уверение за директор по претходно положен испит за директор во постапка и услови пропишани со тогаш важечките закони, повторно да полагаат испит за директор. Ова затоа што секој од законите кои ја уредуваат конкретната материја во одредбата која се однесува на условите кои треба да ги исполнува кандидатот за директор, покрај другите услови, предвидувала и услов – положен испит за директор (член 128 став 3 од Законот за основното образование, член 91 став 2 од Законот за средното образование, член 62 став 2 од Законот за ученички стандард и член 10 став 2 од Законот за отворените граѓански универзитети за доживотно учење).
Испитот за директори кој како услов бил предвиден во сите наведени законски одредби, се спроведувал од страна на Државниот испитен центар согласно членот 2 од Законот за државниот испитен центар. Оттука, можело да се заклучи дека условот:„положен испит за директор“ за кандидатите кои се пријавуваат на оглас за местото директор на некое од претходно наведените училишта, ученички домови и други установи, постоел и пред донесувањето на новиот Закон за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење.
Според подносителот на иницијативата, со законското решение од членот 37 од Законот се доведувале во прашање легитимните права на постојните лица кои биле избрани за директори согласно условите што биле предвидени во тогаш важечките закони со што се создавала правна ситуација, односно можност новиот закон да се применува и на односи кои настанале и биле завршени пред неговото влегување во сила, со што оспорената одредба имала ретроактивно (повратно) дејство
Имено, со оспорената одредба постојните (директори) се задолжуваат повторно да полагаат испит за директор иако веќе го имаат положено испитот. Оттаму, оспорената одредба не била во согласност со принципот на забрана на повратно дејство на законите и другите прописи, освен во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните (член 52 став 4 од Уставот).
Исто така, оспорената одредба не била во согласност со темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, според која принципот на владеење на правото го обврзува законодавецот да пропишува прецизни, недвосмислени и јасни норми кои ќе ја гарантираат правната сигурност на граѓаните. Со ова, оспорената одредба била спротивна и на член 51 став 1 од Уставот, според кој законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Поради наведеното, се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба и истата да ја укине или поништи.
Исто така, се предлага, согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, до донесување на конечно решение, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба, со оглед дека со нејзиното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.
3. Судот на седницата утврди дека според член 37 од Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење, кандидатите кои се стекнале со уверение за директор согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на овој закон, должни се најдоцна до 1 септември 2018 година да го положат испитот за директор и да се стекнат со уверение за директор согласно одредбите од овој закон.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.
Со Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 10/2015, 145/2015, 192/2015 и 30/2016), се уредуваат условите и постапката за спроведување на основната и напредната обука и испитот за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење (во натамошен текст: училиште) (член 1)
Според член 2 од Законот, основната и напредната обука за кандидат за директор (во натамошниот текст: кандидатот) се спроведува со цел кандидатот да се стекне со потребните професионални компетенции за успешно организирање, раководење на воспитно-образовната работа и администрирање на работата во училиштето (став 1). Испитот за директор (во натамошниот текст: испитот) се спроведува заради проверка на стручната оспособеност на кандидатите, за раководење, примена на законските прописи и организирање на работата во училиштата (став 2). Обуката и испитот за кандидати за директори за основно, односно средно училиште, за директори на ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење се спроведува согласно Програмата за обука и испит на директори на основни и средни училишта (став 3).
Согласно со член 3 став 1 од Законот, програмата за обука и испит на директори на основни и средни училишта (во натамошниот текст: Програмата) ги пропишува министерот за образование и наука (во натамошниот текст: министерот), на предлог на Државниот испитен центар.
Според членот 4 од овој закон, стручните и административните работи за потребите на обуките и испитот ги врши Државниот испитен центар.
Со членот 13 се пропишува дека испитот за директор се состои од три дела:
– практична проверка на компјутерски вештини,
– проверка на способноста за примена на теоретските знаења и
– презентација и одбрана на завршниот семинарски труд.
Првиот дел од испитот се полага со користење на компјутер за решавање на определен број задачи во врска со практична примена на софтверски програми и апликации што се користат во образованието и во канцелариското работење.
Вториот дел од испитот се полага со користење на компјутер и се состои од проверка на теоретските знаења и вештини стекнати во текот на обуката.
Третиот дел од испитот се состои од презентација и одбрана на завршниот семинарски труд на кандидатот.
Првиот и вториот дел од испитот технички го спроведува Државниот испитен центар, а третиот дел од испитот го спроведува Испитната комисија.
Сите делови од испитот се полагаат во просториите на Државниот испитен центар.
Во членот 25 се пропишува дека важноста на уверението за директор престанува доколку кандидатот за директор што го поседува не биде избран за директор во период од пет години од денот на издавање на уверението (став 1). Во случајот од став 1 на овој член кандидатот за директор има право да добие ново уверение со повторно следење на обуката и полагање на испитот за директор (став 2). За повторното следење на обуката и полагање на испитот, кандидатот за директор е должен да поднесе пријава за обука и пријава за испит и да ги уплати трошоците (став 3).
Главата VII носи наслов: Преодни и завршни одредби (членови 34-38).
Според членот 36, започнатите постапки за обука и полагање на испит за директор до денот на отпочнувањето на примената на овој закон ќе завршат според одредбите на прописите по кои започнале.
Според членот 37 од Законот, кандидатите кои се стекнале со уверение за директор согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на овој закон, должни се најдоцна до 1 септември 2018 година да го положат испитот за директор и да се стекнат со уверение за директор согласно одредбите од овој закон.
Согласно членот 38, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на неговото објавување во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе започне да се применува од 1 октомври 2016 година.
Со иницијативата се оспорува уставноста на членот 37 од Законот, од аспект на неговата согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот.
Во одговор на наводите од иницијативата, Судот го имаше предвид следното:
До донесувањето на Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење, кандидатите за директори на основно и средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење, полагале испит за директор како еден од условите за вршење на таа функција, според законите со кои се уредува основањето и работењето на тие образовни институции.
Така, со член 128 став 3 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 103/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 42/2011, 51/2011, 6/2012, 100/2012, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016, 127/2016 и 67/2017) е пропишано дека „за директор на основно училиште може да се избира лице кое има …. положен испит за директор…“
Според член 91 став 2 од Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008, 92/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 42/2011, 51/2011, 6/2012, 100/2012, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016, 127/2016 и 67/2017), „за директор на јавно средно училиште се избира лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнува условите …положен испит за директор…“
Според член 62 став 2 од Законот за ученичкиот стандард („Службен весник на Република Македонија“ бр. 52/2005, 117/2008, 17/2011, 135/2011, 15/2013, 41/2014, 146/2015 и 30/16), „за директор на јавен ученички дом се избира лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнува и условите …положен испит за директор за основно или јавно средно училиште…“.
Согласно со член 10 став 2 точка 4 од Законот за отворените граѓански универзитети за доживотно учење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 36/2011, 41/2014 и 145/2015), за директор може да биде именувано лице кое има положен испит за директор за основно, односно средно училиште.
Според член 3 алинеи 27 до 30 од Законот за Државниот испитен центар („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2008, 148/2009 и 41/2014), за остварување на работите од својот делокруг Државниот испитен центар е надлежен да: – врши обука на кандидатите за директори на основни и средни училишта, – му предлага на министерот Програма за подготвување и полагање на испит за директор на основни и средни училишта, – го спроведува испитот за директори на основни и средни училишта, – издава уверенија на кандидатите кои го положиле испитот за директори на основни и средни училишта.
Од анализата на овие законски одредби произлегува дека како услов за вршење на функцијата директор на основно и средно училиште, ученички дом или отворен граѓански универзитет за доживотно учење, кандидатот за директор мора да има положен испит за директор, кој испит се спроведува во Државниот испитен центар, кој е надлежен орган за издавање на уверенија за положен испит, кои уверенија немаат определен рок на важење.
Со донесување на Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење, се пропишува дека важноста на уверението за директор престанува доколку кандидатот за директор што го поседува не биде избран за директор во период од пет години од денот на издавање на уверението (член 25 став 1). Тоа значи дека законодавецот пропишува рок на важење на уверението за директор, по истекот на кој, кандидатот за директор кој не е избран за директор во тој рок, треба повторно да го полага испитот.
Имајќи го предвид наведеното, законодавецот со оспорениот член 37 од Законот, кој е систематизиран во главата: Преодни и завршни одредби, пропишал дека кандидатите кои се стекнале со уверение за директор согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на овој закон, должни се најдоцна до 1 септември 2018 година да го положат испитот за директор и да се стекнат со уверение за директор согласно одредбите од овој закон. Тоа значи дека сметано од 1 септември 2018 година, сите кандидати за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење, ќе мораат да имаат положен испит за директор според одредбите на Законот за обука и испит за директор на основно училиште, средно училиште, ученички дом и отворен граѓански универзитет за доживотно учење. На таков начин, законодавецот ги става во иста положба сите кандидати за директор по 1 септември 2018 година, односно сите кандидати за директор добиваат еднаков третман пред законот.
Притоа, треба да се има предвид дека важноста на издадените уверенија за положен испит за директор согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на новиот закон (1 октомври 2016 година), е продолжена до 1 септември 2018 година, односно и по започнувањето со примената на новиот закон, што претставува доволен период за усогласување и прилагодување со новото законско решение, кое пропишува посебни услови и постапка за спроведување на испитот. Поради тоа, според Судот, не може да се прифати дека законската обврска за повторно полагање на испитот по овој рок претставува повреда на легитимните очекувања на кандидатите за директор кој претходно го имале положено испитот во постапка и услови пропишани со тогаш важечките закони и воведување на уставно недозволено ретроактивно дејство на Законот, како што се наведува во иницијативата, туку како создавање на нормативни претпоставки за еднаков третман пред законот на сите кандидати за директор, што е уставна обврска на законодавецот.
Исто така, според Судот, потребно е да се укаже дека од анализата на оспорениот член 37 од Законот, јасно произлегува дека на обврската за полагање повторен испит за директор најдоцна до 1 септември 2018 година, подлежат кандидатите кои се стекнале со уверение за директор согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на овој закон, а кои не биле избрани за директори, од каде неспорно произлегува дека на оваа обврска не подлежат избраните директори кои го положиле испитот согласно прописите кои важеле до денот на отпочнувањето на примената на овој закон, како што погрешно смета подносителот на иницијативата.
Законодавецот има уставно овластување да ги утврдува условите за вршење на функцијата директор на основно и средно училишта, ученички дом или отворен граѓански универзитет за доживотно учење, што подразбира и право да врши одредени измени и дополнувања поврзани со нејзиното вршење, доколку оцени дека тоа е оправдано и потребно во дадени општествено економски услови, заради создавање нормативни претпоставки за обезбедување и подобрување на стручноста и компетентноста на директорите, како лица кои вршат јавни овластувања. Притоа, законодавецот е должен да ги стави во иста положба сите кандидати за вршење на оваа функција. Во таа смисла, според Судот, треба да се анализира и пропишаната обврска за сите кандидати за директор, по 1 септември 2018 година да имаат положено испит за директор согласно одредбите на новиот закон.
Тргнувајќи од фактот дека со оспорениот член 37 од Законот се пропишува услов за сите кандидати за директор по 1 септември 2018 година, да имаат положено испит за директор согласно одредбите на новиот закон, сите кандидати за директор се ставаат во иста правна положба, што е обврска на законодавецот, Судот оцени дека не може да се прифати дека со оспорената одредба се повредува начелото на владеењето на правото и се воведува повратно дејство на Законот, поради што оцени дека не може оновано да се постави прашањето за согласноста на оспорената законска одредба со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот.
5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Сали Мурати.
У.бр.49/2018
27 јуни 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски