Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019) на седницата одржана на 23 септември 2020 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ ПОНИШТУВА Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба, бр.44-5217/1 од 9 јуни 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.154/2020),
2. Се става вон сила Решението за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија донесени, односно преземени врз основа на Уредбата со законска сила означена во точката 1 од оваа одлука.
3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Уставниот суд на Република Северна Македонија, со Решение У.бр.209/2020 од 8 јули 2020 година поведе постапка за оценка на уставноста на Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба бр.44-5217/1 од 9 јуни 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.154/2020). Истовремено, до донесување на конечна одлука, Судот го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорената уредба.
5. Судот на седницата утврди дека врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 98/2019), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 9 јуни 2020 година, донесе
УРЕДБА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ДОПОЛНУВАЊЕ НА УРЕДБАТА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ГРАДЕЖНО ЗЕМЈИШТЕ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Во Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 90/2020), по членот 2 се додаваат два нови члена 2-а и 2-б кои гласат:
„Член 2-а
Градежното земјиште предвидено со урбанистички план или урбанистичко-планска документација за плажа, кое било предмет на краткотраен закуп, а временскиот рок за краткотраен закуп е истечен или Договорот за краткотраен закуп е предвремено раскинат, потребно е да биде вратено во првобитна состојба од страна на закупецот, и се забранува понатамошно вршење на дејност од страна на закупецот“.
Член 2-б
„Надзорот над вршењето на дејноста во рамки на градежното земјиште предвидено со урбанистички план или урбанистичко-планска документација за плажа, се врши од страна на Државниот пазарен инспекторат и Управата за јавни приходи, a не постапувањето од страна на закупецот во согласност со член 2-а од оваа уредба, претставува основ Државниот пазарен инспекторат да изврши затворање на објектите.“
Член 2
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“, а ќе се применува до 31.12.2020 година.
Бр. 44-5217/1 Претседател на Владата
9 јуни 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
6. Согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок во Република Северна Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно член 63 став 6 од Уставот, Собранието се распушта ако за тоа се изјасни мнозинството од вкупниот број пратеници.
Во делот на Уставот којшто се однесува на „Одбрана на Републиката, воена и вонредна состојба“, со членот 125 е определено: „Вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии (став 1); Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници (став 2); Одлуката со која се утврдува постоење на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена (став 3); Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане (став 4).
Според членот 126 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон, донесува уредби со законска сила (став 1); Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредна состојба, за што одлучува Собранието (став 2).
Собранието на Република Северна Македонија на седницата одржана на 16 февруари 2020 година, донело Одлука за распуштање на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.43/2020).
Во услови кога Собранието не е распуштено, тоа може да донесе одлука со која се утврдува постоење на вонредна состојба, со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена согласно членот 125 од Уставот.
Но, ако Собранието не може да се состане, одлуката за постоење на вонредна состојба ја донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.
Во случајов, претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, а на предлог на Владата на Република Северна Македонија до Собранието на Република Северна Македонија утврдил постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија заради спречување на внесување, ширење и справување со коронавирус КОВИД-19, а согласно пандемиската епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафатил и територијата на Република Северна Македонија, бр.44-2329/1 од 18.03.2020 година и врз основа на известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр.09-1690/2 од 18.03.2020 година, Претседателот на Република Северна Македонија донел Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба, бр.08-526/2 од 18.03.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.68/2020). Оваа одлука е донесена во услови кога во Република Северна Македонија Собранието е распуштено со Одлуката од 16.02.2020 година. Претседателот на Републиката, исто така по истекот на рокот на траење на прогласената вонредна состојба од 30 дена, донел и уште четири следователни одлуки за утврдување на постоење на вонредна состојба, број 08-607/2 од 16 април 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 104/2020), број 08-682/2 од 16 мај 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 127/2020), број 08-729/2 од 30 мај 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 142/2020), и број 08-777/3 од 15 јуни 2020 година, („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.159/2020), со важност до 23 јуни 2020 година.
Поаѓајќи од одредбите на членот 126 од Уставот, дека при постоење на воена или вонредна состојба Владата донесува уредби со законска сила и ова овластување на Владата трае до завршувањето на воената или вонредната состојба за што одлучува Собранието, неспорно е правото за донесување на уредби со законска сила. Ова поради тоа што со Уставот јасно е определено дека кога Собранието не е во можност да се состане, претседателот на Републиката може да прогласи постоење на вонредна состојба, дека одлуката за прогласување се доставува на потврдување на Собранието штом тоа ќе може да се состане. Прашањето за донесување на уредби со законска сила во услови на вонредна состојба, е поврзано со вонредната состојба и неспорно со Уставот е дадено такво овластување на Владата. Не е спорно прашањето од уставно-правен карактер дали Владата има овластување да донесува уредби со законска сила бидејќи со Уставот е дадено такво овластување и постои уставен основ за тоа, ова особено што во концептот на Уставот, Владата останува на должност до изборот на нова Влада и кога мандатот и престанал поради распуштање на Собранието (член 93 став 5 од Уставот), а Собранието се распушта ако за тоа се изјасни мнозинството од вкупниот број пратеници (член 63 став 6 од Уставот).
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечкото и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Со член 15 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права, е утврдено дека во случај на војна или некоја друга општа опасност, која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки кои отстапуваат од обврските предвидени со оваа Конвенција и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијата и под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право.
Од анализата на Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба, бр.44-5217/1 од 9 јуни 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.154/2020), Судот оцени дека таа е донесена 14 дена пред завршување на вонредната состојба на 23 јуни 2020 година, и со неа се додаваат два нови члена, 2-а и 2-б со кои се регулираат права и обврски во директна врска со субјекти поврзани со закуп на градежно земјиште. Со новите одредби од Уредбата со законска сила се наложува градежното земјиште предвидено со урбанистички план или урбанистичко-планска документација за плажа, а кое било предмет на краткотраен закуп кој истекол или договорот за краткотраен закуп е предвремено раскинат, веднаш да биде вратено во првобитна состојба од страна на закупецот и се забранува понатамошно вршење на дејноста од страна на закупецот. Понатаму, се уредува дека надзорот над вршењето на дејноста во рамки на градежното земјиште предвидено со урбанистички план или урбанистичко-планска документација за плажа, ќе се врши од страна на Државниот пазарен инспекторат и Управата за јавни приходи, а непостапувањето од страна на закупецот претставува основ Државниот пазарен инспекторат да изврши затворање на објектите.
За Судот не е спорно ограничувањето на правата со цел здравствена заштита во услови на пандемија и прогласена вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија поради коронавирусот, коешто важи за сите граѓани.
Меѓутоа, имајќи ја во предвид оспорената уредба со законска сила со која се дополнува Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба, од уставно-правен аспект спорно е регулирањето на правата и обврските од предметната материја на начин како е тоа уредено, при што се определува и дека оваа Уредба со законска сила ќе се применувала до 31.12.2020 година, односно и во редовна состојба во општеството, што нема врска со спречување, ширење, заштита и справување со Ковид-19. Ваквата регулатива не е пропорционална и не го оправдува јавниот интерес во едно демократско општество, односно не е неопходно потребно да се регулираат права и обврски од законска материја во надлежност на законодавната власт, со уредба со законска сила од страна на Владата, во областа од општествениот живот во сферата на имотно-правни односи со градежното земјиште, чиешто регулирање и решавање на правата и обврските било и е константно прашање на односи во рамки на правниот систем во редовна состојба.
Судот оцени дека причината која е основа за донесување на уредби со законска сила во вонредна состојба, а тоа е постоењето на заразна болест, во случајов не може да биде и причина којашто го оправдува режимот уреден со оспорената Уредба со законска сила со која се дополнува Уредбата со законска сила за примена на Законот за градежно земјиште за време на вонредна состојба. Со постоењето на заразната болест не може да се оправда како неопходно потребно и легитимно регулирањето на односите на закупците на градежното земјиште во делот на плажите. Задирањето со правна регулатива преку уредби со законска сила во правата и обврските на закупците на градежно земјиште, како и во овластувањата, а во услови на општа пандемија во која се наоѓаат граѓаните и на територијата на Република Северна Македонија, би можело да има основ доколку постои сразмерност и поврзаност на мерките за ограничување со настанатата состојба заради постигнување на поставените здравствени цели за запирање на ширење на епидемијата. Меѓутоа, во случајов со одредбите на оспорената уредба со законска сила, нема мерки туку има режим на регулирање на односи, и оспорената уредба со законска сила не ги исполнува критериумите односно оправданите причини кои би биле насочени кон заштита на јавниот интерес во услови на постоење на епидемија од заразна болест, поради која била прогласена и вонредната состојба во земјата.
Оттука, во услови на постоење на заразна болест и постоење на општата опасност за зараза на населението, генерално мерките со уредбите со законска сила треба да се однесуваат на ограничувања на права и обврски коишто се неопходни за заштита на јавниот интерес, меѓутоа тоа не е случај со оспорената уредба и истата не е во согласност со Уставот и тоа со член 8 став 1 алинеја 3, како и со член 15 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права.
7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.209/2020
23 септември 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати