Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), по моето гласање против Решението У.бр.84/2020, на седницата одржана на 12 мај 2020 година, со кое Уставниот суд одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на законот за даночната постапка за време на вонредна состојба бр. 44-2504/10 од 25 март 2020 година, донесена од Владата на Република Северна Македонија, („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.79/2020) и одлучи да ги запире од извршување поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорената Уредба со законска сила, писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Уставниот суд на 12.05.2020 год., со Решението У.бр.84/2020, одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за даночната постапка за време на вонредна состојба бр. 44-2504/10 од 25 март 2020 година, донесена од Владата на Република Северна Македонија, („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.79/2020) и одлучи да ги запире од извршување поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорената Уредба со законска сила.
Не се согласувам со правните основи и аргументи на кои се темели предметното Решение, а за некои имам и сосема спротивно, суштински различно мислење и став.
I. Мнозинството судии при анализата и одлучувањето за горе наведеното Решение, го заземаа следново правно мислење:
– По својот карактер и правна сила, овие уредби не се на исто правно рамниште со законите и со нив не може да се менуваат или дополнуваат законите или времено да се суспендираат одредени законски одредби. Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и органот кој ги донесува, и не се еднакви со законите по предметот на нивно регулирање и по нивната правна сила.
– Имено, оваа уредба до одредена мерка го суспендира Законот за даночната постапка и се предвидуваат решенија кои се спротивни на овој закон што не е во рамките на законската дефиниција за уредбите со законска сила, истата не може да опстојува во правниот промет од причина што овие прашања се регулирани со одредби во веќе важечки закон.
– Исто така, ако се имаат предвид причините и целта која сакала да се постигне со прогласувањето на вонредната состојба, а тоа е да спречи ширењето на коронавирусот и заштити населението од последиците по здравјето од тоа ширење, неспорно може да се заклучи дека овластувањата на Владата да донесува уредби со законска сила, треба да бидат во контекст на остварување на таа цел, односно во функција на преземање на мерки со кои ќе се пресретне брзото ширење на заразата и мерки во функција на навремено дејствување заради справување и заштита на населението од последиците од ширењето на коронавирусот.
– Членот 126 од Уставот на кој се повикува Владата, не го оправдува ваквото ограничување. Уставниот член само уредува овластување на Владата да може да донесува уредби со законска сила до завршување на вонредната состојба, меѓутоа, тоа уставно овластување никако не значи и не подразбира да може Владата, арбитрарно, кои и какви уредби да донесува, туку да донесува уредби во функција за донесување на решенија неопходно потребни во едно демократско општество, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон Уставната определба, уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, упатува на тоа дека уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби.
– Ова ограничување за Владата при донесувањето на уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и закон претставува гаранција за остварување на темелните вредности – владеењето на правото и поделбата на државната власт, но и гаранција за почитувањето на слободите и правата утврдени со Уставот.
II. Апсолутно не се согласувам со горенаведените правни мислења, ставови и толкувања на уставните одредби, кои се вклучени во Решението У.бр.84/2020. Сметам дека истите се погрешни, и не се во согласност со суштината на уставните одредби кои ја уредуваат вонредната состојба, сметам дека е погрешно толкувањето на правниот карактер, опсегот и правното дејство на уредбите со законска сила, од следниве причини:
Неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално-правна смисла оспорената Уредба со законска сила, не е спорна од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нивното донесување. Уредбите со законска сила се правни прописи со sui generis карактер, односно прописи коишто имаат уникатни карактеристики. Ова од причини што, во формално – правна смисла, ги носи орган којшто во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), а правен основ за нивно носење дава Уставот единствено во ситуација на утврдено постоење вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба, но и последиците од истата. И сето ова има времен карактер односно, овластувањето за носење уредби со законска сила се ограничува со времетраењето на вонредната состојба. Уредбите со законска сила, подлежат на уставно-судска контрола и во времетраење на вонредната состојба, како и на законодавна контрола која се остварува по завршетокот на вонредната состојба[1].
[1] До Одлуката на Уставниот суд У.бр.187/1998 година, донесена на 03.03.1999 година, законодавецот го уредил прашањето за потврда на уредбите со законска сила кои се носат во вонредна состојба од страна на Собранието во Законот за Владата во членот 13 на следниов начин “За време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашања од надлежност на Собранието, што му ги поднесува на Собранието на потврда штом тоа ќе биде во можност да се состане”. Но со наведеното Решение, во 1999 година, Уставниот суд го укинува членот 13 од Законот за влада во делот што гласи “што му ги поднесува на Собранието на потврда штом тоа ќе биде во можност да се состане” со образложение дека излегува надвор од обврските на Владата предвидени во членот 126 од Уставот. Имајќи го ова предвид, прашањето за правното дејство на уредбите со законска сила, останува уставно правно неуредено прашање. Мој став и мое толкување е дека не е случајно што уставотворецот не го дефинира експлицитно и прецизно опсегот и правното дејство на уредбите, оставајќи можност за толкување на уставните одредби кои ја уредуваат вонредната состојба, во нивната суштина и цел која треба да се постигне, бидејќи едноставно во реалноста не можат да се предвидат сите ситуации, како можни причинители поради кои е утврдено постоење вонредна состојба, ниту степенот, ниту времетраењето на опасноста, ниту пак последиците од истата. Мое мислење е дека е невозможно фактички, и секако е правно нелогично, а општествено неоправдано да се смета дека во поглед на опсегот, со уредбите со законска сила неопходно да се адресираат само причините поради кои и е утврдено постоење на вонредна состојба, а притоа да се игнорираат последиците коишто настанале како резултат на мерките кои се преземале, а нив ги има во сите општествени сфери и сектори, во економијата, образованието, здравствениот систем, финансискиот, земјоделскиот, транспортниот сектор итн. Во поглед на правното дејство по престанокот на вонредната состојба, исто така, правно нелогично и општествено неоправдано е да се смета дека правното дејство на уредбите со законска сила временски се определува и ограничува со времетраењето на вонредната состојба.
Имајќи ја предвид целовитоста на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба и во тој контекст правната природа и правните карактеристики на уредбите со законска сила, нивната суштина од аспект на целта којашто треба да ја постигнат во околности на вонредна состојба, без никаква дилема, уредбите со законска сила се правен пропис со привремена сила на закон. Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон, и во никој случај не би можел да биде третиран како подзаконски акт, како што мнозинството судии го третираат во своите правни мислења. Имајќи ја предвид нивната уставна поставеност и функционална намена, целта која тие треба да ја постигнат, а таа е соочување со причините коишто довеле до вонредност на состојбата, но и последиците од истата, и враќање во редовниот нормален уставно-правен поредок, за разлика од мнозинството судии за мене не постојат дилеми дека со уредбите со законска сила, Владата може да запре од извршување одреден закон или негови одредби за одредено време, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови законски решенија. Тоа значи дека Уставниот суд е надлежен да ја цени нивната уставност, но не и нивната законитост, бидејќи во нивното времетраење, уредбите со законска сила се на исто правно рамниште со законите. Впрочем за правилно да се разбере намерата на уставотворецот, но и на законодавецот, треба да се види член 10 од Законот за Влада според кој за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието. Членот 36 став 1 од истиот закон предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието. Кои се прашањата од надлежност на Собранието, ако не се да носи, менува закони, односно да уредува и нормира? Постои битна разлика помеѓу уредбите со законска сила, кои црпат сила директно од уставната одредба во членот 126 (а се допрецизира во член 36 став 1 од Законот за Влада) и другите уредби од надлежност на Владата со кои се уредува извршувањето на законите, став 2 од членот 36 од Законот за Влада. Кај првите, уредбите со законска сила, нивната смисла е да нормираат (да уредуваат односи, во вонредна состојба, поврзани со причинителот но и со последиците) а на вторите е да операционализираат, и вторите без никаква дилема се подзаконски акти. Оттука, согласно горенаведената анализа, неосновани и погрешни се толкувањата и тврдењето на мнозинството судии, кои се интегрирани во предметното решение, дека „По својот карактер и правна сила, овие уредби не се на исто правно рамниште со законите и со нив не може да се менуваат или дополнуваат законите или времено да се суспендираат одредени законски одредби. Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и органот кој ги донесува, и не се еднакви со законите по предметот на нивно регулирање и по нивната правна сила”, како и тврдењето дека “Имено, оваа уредба до одредена мерка го суспендира Законот за даночната постапка и се предвидуваат решенија кои се спротивни на овој закон што не е во рамките на законската дефиниција за уредбите со законска сила, истата не може да опстојува во правниот промет од причина што овие прашања се регулирани со одредби во веќе важечки закон”.
-Овластувањата на Владата согласно членот 126 од Уставот, не се неограничени. Имено, во нашиот Устав има уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е фактот што дури и во вонредна или воена состојба неопходно е почитувањето на темелната вредност владеење на правото, правната сигурност. Следно ограничување е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно (или индиректно) соочување и надминување на причините поради кои е утврдено постоењето на вонредната состојба, но и со последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Неспорен факт е дека Уставот во членот 126 го дефинира само овластувањето Владата да носи уредби со законска сила, но не и опсегот, содржината на уредбите, и нивното траење односно правно дејство по престанокот на вонредната состојба. Но, секако самото овластување коешто го добива Владата упатува на неопходноста содржината, правното дејство и опсегот на уредбите со законска сила да бидат исклучиво во функционална врска со причинителот (поради кој е утврдена вонредна состојба) и последиците што настанале. Во однос на траењето или поточно правното дејство на уредбите, општо прифатен принцип и стандард вклучително и кај Европската конвенција за човекови права, е дека ограничувањата на човековите права може да трае до завршувањето на вонредната состојба. Но, неспорно е дека одредени мерки коишто се нормирани во уредби и коишто се директно или индиректно насочени кон последиците од вонредната состојба, нужно, неопходно и општествено оправдано можат да имаат правно дејство и по престанокот на вонредната состојба. Следно ограничување е членот 54 од Уставот кој уредува двојно ограничување. Првото бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. А второто ограничување значи дека во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста. Од овој аспект, неосновани и погрешни се тврдењата на мнозинството судии, интегрирани во предметното Решение, дека со овластувањето на Владата согласно членот 126 од Уставот, не треба да се адресираат и последиците кои во општеството настануваат а се предизвикани од мерките кои се насочени во борбата со причинителот кој довел до утврдување на постоење на вонредна состојба, односно ставот дека “Исто така, ако се имаат предвид причините и целта која сакала да се постигне со прогласувањето на вонредната состојба, а тоа е да спречи ширењето на коронавирусот и заштити населението од последиците по здравјето од тоа ширење, неспорно може да се заклучи дека овластувањата на Владата да донесува уредби со законска сила, треба да бидат во контекст на остварување на таа цел, односно во функција на преземање на мерки со кои ќе се пресретне брзото ширење на заразата и мерки во функција на навремено дејствување заради справување и заштита на населението од последиците од ширењето на коронавирусот”.
III. Поради наведеното сметам дека Уставниот суд не требаше да поведе постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на законот за даночната постапка за време на вонредна состојба бр. 44-2504/10 од 25 март 2020 година, донесена од Владата на Република Северна Македонија, („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.79/2020), и не требаше да одлучи да ги запире од извршување поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорената Уредба со законска сила. Оспорената Уредба со законска сила е целосно во согласност со суштината на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба, и со истата Владата не ги пречекорилча овластувањата од членот 126 од Уставот. Предметната Уредба со законска сила е со легитимна цел, справување со последиците кои настанале од мерките кои се преземаат во соочувањето со причинителот кој довел до утврдување на постоење на вонредна состојба, истата е општествено оправдана и разумна.