Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Решението У.бр.72/2016 донесено на 28.09.2016 година за отфрлање на иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за давање согласност за поставување на урбана опрема на подрачјето на Општина Бутел, број 08-208/2 од 23.02.2016 година, донесена од Советот на Општина Бутел, објавена во “Службен гласник на Општина Бутел” број 2 од 23 февруари 2016 година и Решението за објавување на Одлуката за давање согласност за поставување на урбана опрема на подрачјето на Општина Бутел, број 09-251 од 23.02.2016 година, донесено од градоначалникот на Општина Бутел, го издвојуваме и писмено го образложуваме следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да ја отфрли иницијативата за оценка на уставноста и законитоста на Одлуката за давање согласност за поставување на урбана опрема на подрачјето на Општина Бутел, број 08-208/2 од 23.02.2016 година, донесена од Советот на Општина Бутел, објавена во “Службен гласник на Општина Бутел” број 2 од 23 февруари 2016 година и Решението за објавување на Одлуката за давање согласност за поставување на урбана опрема на подрачјето на Општина Бутел, број 09-251 од 23.02.2016 година, донесено од градоначалникот на Општина Бутел. Притоа, имајќи ја предвид содржината на актите кои се оспоруваат, единствен аргумент на мнозинството во Уставниот суд е повикувањето на судските утврдени надлежности, во смисол на тоа дека Судот оценува општи прописи кои содржат општи норми на однесување, односно кои уредуваат односи на субјектите во правото на општ начин и кои утврдуваат права и обврски на неопределен број на субјекти во правото, а бидејќи во конкретниот случај оспорените акти не ги содржат тие правни елементи се смета дека се настапени условите од членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд за отфрлање на иницијативата поради ненадлежност.
Нашето спротивно мислење по однос на оспорените правни акти го темелиме на ставот дека Уставниот суд мора доследно, непристрасно и објективно да ја гради својата позиција по однос на заштитата на уставноста и законитоста, особено кога е во прашање еднаквоста и заштитата при третманот на идентитетските карактеристики на сите заедници кои живеат во Република Македонија. Сметаме дека тие уставни и законски принципи треба да се почитуваат при донесување на секој акт, вклучително и оспорените.
Во склад со горенаведениот став, сметаме дека оспорените Одлука и Решение се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, 9 и 10 (темелни вредности на уставниот поредок како владеење на правото, локалната самоуправа, уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата) и член 51 (законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, како и секој е должен да ги почитува Уставот и законите), член 69 односно Амандман X и член 115 став 1 по однос на посебното – Бадентерово мнозинство како уставна категорија од Уставот на Република Македонија. Исто така, сметаме дека постои повреда на начелото на законитост по однос на одредбите од Законот за локална самоуправа член 36, 41 став 3 и член 55 („Службен весник на РМ” бр. 05/02), Закон за градот Скопје член 10 став 1 точка 1 алинеја 5, член 15 став 1 точка 1 алинеја 5, („Сл.весник на РМ” бр.55/04), Законот за градење член 2 став 1 точка 4, член 79, член 80 и 81 став 1 („Сл.весник на РМ” бр.130/09). Истовремено, во согласност со горенаведените членови, би требале да се имаат предвид и соодветните одредби во следните нормативни акти: Закон за просторно и урбанистичко планирање („Сл.весник на РМ” бр.51/05; 137/07 и 91/09), Закон за градежно земјиште („Сл.весник на РМ” бр.82/08), Закон за комунални дејности („Сл.весник на РМ” бр.45/97, 23/99, 45/02, 16/04, 5/09), Правилникот за формата и содржината на одобрението за поставување на времен објект и урбана опрема и начинот на неговото издавање („Сл.весник на РМ” бр.123/2008), и Упатство за начинот на изготвување на годишната програма за поставување на времени објекти и микролокациски услови („Сл.весник на РМ” бр.36/2010) и формата и содржината на одобрението за поставување на времени објекти, како и одобрението за поставување на урбана опрема донесено од Министерството за транспорт и врски.
Сметаме дека како спорни правни прашања во овој предмет требаше да се постават следните: Дали верските симболи односно крстот можат да се третираат како урбана опрема? Дали употребата на крстот како верско обележје треба да биде предмет на одлука со примена на Бадентеровото мнозинство со оглед на етничкиот, верскиот и советнички состав на општина Бутел? Дали постои повреда на Амандманот VII кој децидно ги промовира сите вери во Република Македонија како еднакви и одвоени од државата? Која постапка при донесување на оспорените правни акти би требала да се применува, дали со примена на посебно – Бадентерово мнозинство или онаа која вообичаено се однесува на урбана опрема? Дали при примена на било која од обете наведени постапки се испочитувани Уставот и законите?
По однос на приложената судска пракса во рефератот и правните прашања кои требаше да се постават во истиот, сметаме дека Уставниот суд мораше мериторно да навлезе во решавањето на овој предмет и да ги земе предвид следните свои одлуки и решенија: Решение У.бр.97/2012 во кое не се поведе постапка за оценување на законитоста на Одлуката за определување и промена на имиња на улици, мостови и други инфраструктурни објекти на подрачјето на Град Скопје, број 07-2555/1 донесена од Советот на Град Скопје („Службен гласник на Град Скопје“ бр.8), во кој предмет Судот и покрај тоа што во прашање беа промени на имиња на збирно дадени конкретни улици и мостови, тој мериторно го разгледувал предметот по однос на постапката за определување на нивните имиња; Одлука У. Бр. 145/2012 со која е укината Одлуката за утврдување на Листата за определување имиња на улици, плоштади, мостови и други инфраструктурни објекти во општина Гостивар, од причина што таа не била во согласност со член 41 став 3 од Законот за локалната самоуправа, бидејќи била донесена без да има мнозинство гласови од присутните членови на Советот кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинско население во општината; Одлука У.бр.184/2007 со која е укината Одлуката за утврдување на зони на зелен појас и определување простор за изградба на рекреативни површини, број 07-4070/7 од 28 јули 2006 година, донесена од Советот на општина Струга („Службен гласник на општина Струга“ бр. 7/2006) бидејќи не била спороведена посебната законски пропишана постапка за донесување, односно изменување на генералниот урбанистички план; и укинувачките одлуки У.бр.140/2007, У.бр.40/2006 и У.бр.6/2006 кои се однесуваат на општините Центар, Аеродром, Кисела Вода и Ѓорче Петров наспроти уставната поставеност на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа со утврдени надлежности согласно закон според кои при планирање и уредување на просторот, градот Скопје утврдува стандарди и дава согласност за поставување на времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на Градот Скопје. Став на Судот во овие три одлуки е дека утврдувањето на унифицирани стандарди е законска надлежност на Градот Скопје која цели кон обезбедување на единствена примена на исти стандарди од страна на единиците на локалната самоуправа кои го сочинуваат градот Скопје.
Првиот генерален аспект при барањето одговор на поставените правни прашања мора да ги има предвид следните уставни и законски одредби:
Согласно член 115 став 1 од Уставот, кој е заменет со точката 1 на Амандман XVII, во единиците на локалната самоуправа, граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, предучилишното воспитување, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според член 41 став 3 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5 од 29 Јануари 2002 година) “Прописите кои се однесуваат на културата, употребата на јазиците и писмата на кои зборуваат помалку од 20% од граѓаните во општината, утврдувањето и употребата на грбот и знамето на општината, се усвојуваат со мнозинство гласови од присутните членови на советот, при што мора да има мнозинство гласови од присутните членови на советот кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинско население во општината.“
Исто така, членот 55 од Законот за локална самоуправа предвидува дека “Во општината во која најмалку 20% од вкупниот број на жители на општината утврден на последниот извршен попис на населението се припадници на одредена заедница се формира комисија за односи меѓу заедниците (став 1). Комисијата од ставот 1 на овој член ја сочинуваат подеднаков број претставници од секоја заедница застапена во општината (став 2). Комисијата ги разгледува прашањата кои се однесуваат на односите меѓу заедниците застапени во општината и дава мислења и предлози за начините за нивно решавање. (став 4) Советот на општината е должен да ги разгледа мислењата и предлозите од ставот 4 на овој член и да одлучи во врска со нив. (став 5). По однос на овој член напоменуваме дека Советот на општина Бутел се состои од 19 советници од кои 6 се припадници на помалите заедници, а општината во својот состав има 8 комисии меѓу кои и комисија за односи меѓу заедниците. Наведените податоци упатуваат на хетерогениот состав на населението во општина Бутел, а со тоа и на обврската општината прашања од ваква природа да бидат предложени, донесени и применувани по принцип на Бадентеровото мнозинство.
Крстот како верски симбол е несомнено најпознатиот универзален симбол и визуелен идентификатор на христијанството низ историјата на човештвото кој е многу експлицитен и јасен во својата симболика. Тој е нераскинливо врзан со идентитетот на граѓанинот од христијанска вероисповед во чија поширока смисла е инкорпориран и неговиот културен идентитет. Крстот за граѓаните од христијанска вероисповед претставува основно религиозно обележје и е сеприсутен во практикувањето на христијанската вера. Истоветен став има и Европскиот суд за човекови права кој во своите одлуки наведува дека крстот е “пред се верски симбол“. Јавната употреба на овој симбол недвојбено наведува на симболика која има верски контекст. Имајќи ја предвид ваквата општа и јавна перцепција, произлегува дека по ниту еден основ крстот не може да се нарекува, поистоветува или банализира во неговиот третман како урбана опрема. Треба да се напомене и дека спорниот објект е планиран во импозантни димензии (триесет и три метри височина) а самиот контекст и чин на одбележување на неговото поставување ја надминува разумната и вообичаена постапка на поставување урбана опрема. Крајно, имајќи ја предвид природата на уредуваното прашање со оспорените акти наспроти наведените аргументи, сметаме дека е направена суштинска повреда на уставните принципи и на законските одредби кои предвидуваат обврска за примена на посебното (Бадентерово) мнозинство, а кое во овој случај е избегнато.
Вториот генерален аспект при барањето одговор на поставените правни прашања се однесува на законитоста на оспорените акти по однос на поставувањето урбана опрема, како што се тврди од доносителот на оспорените акти, за што Судот мораше да анализира дали се доследно исполнети следните одредби:
Член 36 од Законот за локална самоуправа ја уредува надлежноста на општинскиот совет, а член 62 наведува дека “Во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.(став 1) Прописите се донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број членови на советот, доколку поинаку не е определено со овој или друг закон. (став 2)“
Според Законот за градот Скопје член 10 став 1 точка 1 алинеја 5 („Службен весник на Република Македонија” бр.55/04) во наброените надлежности, односно работи од јавен интерес од локално значење на градот Скопје меѓу другите се и “утврдување стандарди и давање согласност за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема на подрачјето на градот Скопје“. Член 15 став 1 точка 1 алинеја 5 од истиот закон уредува дека општините во Градот Скопје издаваат одобренија за поставување времени објекти, мебел и урбана опрема. Точка 10 на истиот член 15 го регулира надзорот над вршењето на работите од надлежност на општината од страна на Градот Скопје и тоа по однос на погоре наведените работи од точка 1 алинеја 5 кои се вршат во согласност со утврдени стандарди, а по претходно добиена согласност од градот Скопје. Од наведеното, произлегува дека секоја општина носи општинска програма за урбана опрема која подлежи на согласност на Градот, а издавањето на конкретни одобренија за поставување на времени објекти, мебел и урбана опрема е во надлежност на единицата на локалната самоуправа на чие подрачје се врши дејноста.
Член 2 став 1 точка 4 од Законот за градење (Службен весник на Република Македонија бр.130/09) конкретно дефинира што преставува односно што се смета за урбана опрема, наведувајќи дека “Урбана опрема претставува опрема која се поставува на градежно изградено земјиште. Под урбана опрема, во смисол на овој закон се смета опрема за продажба на билети за јавен превоз, весници, сувенири, цвеќиња, сладолед, телефонски говорници, автобуски постојки, типски објекти за обезбедување кои се во функција на дипломатско-конзуларните претставништва, на објекти на органите на државната управа и на резиденцијалните објекти, јавни санитарни јазли, тераси со или без настрешници, платформи за јавни манифестации на копно и на водна површина, покриени и непокриени со шанкови, самостоечки рекламни паноа, детски игралишта, фонтани, чешми, клупи и корпи за отпадоци“. Видно од содржината на овој член и од самиот опис на тоа што претставува урбана опрема, евидентно е дека објектот на кого се однесуваат оспорените акти не соодветствува на овие законски уредени карактеристики.
Според член 79 на овој закон општините, општините во градот Скопје и градот Скопје донесуваат годишна програма за поставување на времени објекти со која се утврдува просторот на кој можат да се постават времени објекти, кој треба да е градежно незиградено земјиште, сопственост на Република Македонија, со изградена инфраструктура и за кој е донесена урбанистичко планска документација (став 1). Програмата се донесува од страна на советот на општината по добиена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Програмата се состои од графички и текстуален дел. Текстуалниот дел содржи податоци за просторот за поставување на времениот објект, површината и висината на времениот објект и за видот на дејноста која ќе се извршува. Графичкиот дел се состои од приказ на постоечката и планираната состојба. (став 2) Времените објекти се поставуваат по добиено одобрение за поставување на времен објект, кое го издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје на лицата кои склучиле договор за краткотраен закуп за предметното земјиште.(став 5) Со барањето за поставување на времен објект се поднесува: договор за краткотраен закуп на градежното земјиште склучен согласно со закон; имотен лист за предметното земјиште и идеен проект за поставување на времен објект изработен согласно со микролокациските услови (став 6).
Член 80 од истиот Закон уредува дека урбаната опрема се поставува на јавни површини кои претставуваат градежно изградено и уредено земјиште без притоа да се наруши основната намена и безбедноста на сообраќајот. Потребата за поставување на урбана опрема ја утврдува советот на општината, советите на општините во Градот Скопје и Советот на Градот Скопје (став 1). Урбана опрема се поставува по добиено одобрение за поставување на урбана опрема, кое го издава градоначалникот на општината, градоначалниците на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје (став 2). Исто така, член 81 уредува дека со одобрението за поставување на времен објект и одобрението за поставување на урбана опрема се утврдуваат условите, начинот и рокот за поставување и отстранување на времениот објект, односно урбана опрема (став 1). Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот донесува Упатство за начинот на изготвување на годишната програма за поставување времени објекти и микролокациски услови и ја пропишува формата и содржината на одобрението за поставување на времени објекти и одобрението за поставување урбана опрема (став 2). Надлежните органи (општините, општините во градот Скопје и градот Скопје) според член 79 став 1 на овој закон се должни да водат регистар на издадени одобренија за поставување на времени објекти и урбана опрема (став 3).
Упатството за начинот на изготвување на годишната програма за поставување на времени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/2010) наведува што треба да содржи Програмата, вклучително графичкиот и другиот дел, што треба да содржи планираната состојба, кои градежни материјали треба да се применат при поставување времени објекти, кои димензии и висина на венец времените објекти би требале да имаат и сл. (точки 5, 10, 13, 16, 17 и 18). Според тоа, поставувањето на урбаната опрема се врши на начин што истите не смеат на никаков начин да бидат трајно прицврстени за подлогата, а нивното поставување и отстранување треба да се одвива на брз и лесен начин и без оштетување на подлогата. При поставување на урбана опрема не смеат да се поставуваат бариери во просторот кои можат да го попречат безбедното движење на пешаците или да го оневозможат движењето на лица со хендикеп. Исто така, при поставување на урбана опрема не смеат да се преземаат градежни зафати, а особено не зафати со кои се менуваат материјалот и нивелата на целата површина.
Со оглед на уставната и законска поставеност на градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа чија организација и надлежности се уредува со закон, произлегува дека градот Скопје при планирање и уредување на просторот утврдува стандарди и дава согласност за поставување на времени објекти, мебел и урбана опрема на неговото подрачје. Утврдувањето на стандардите од страна на градот Скопје е со цел обезбедување на единствена примена на исти стандарди од страна на единиците на локалната самоуправа кои го сочинуваат градот Скопје, а за издавањето на одобрението за поставување на времени објекти одлучува единицата на локалната самоуправа на чие подрачје се врши дејноста. Обемната наведена регулатива укажува дека потребно е остварување на уредна постапка за поставување на урбана опрема и тоа преку утврдување на потреба за неа и нејзино предвидување во Програмата и во согласност со целокупната норматива по однос на стандардите (видовите, локалитетите на кои се поставуваат, начинот и условите за нивно поставување, дислоцирање и отстранување).
Имајќи ги предвид единствено презентираните документи во предметот доставени до Судот од страна на општина Бутел, не се доби соодветен доказ дека предметот на оспорување ја има поминато целата законски утврдена постапка за да биде третиран како урбана опрема, и покрај таквото тврдење на општината.
Претходно наведената уставна и законска рамка како и фактичката состојба прикажана и документирана во рефератот, наведува на заклучок дека оспорените Одлука и Решение не се во согласност особено со член 8 став 1 алинеја 3, 9 и 10, член 51 и член 115 став 1 од Уставот на Република Македонија, како и со Законот за локална самоуправа член 36, 41 став 3 и член 55 („Службен весник на Република Македонија” бр. 05/02), Закон за градот Скопје член 10 став 1 точка 1 алинеја 5, член 15 став 1 точка 1 алинеја 5, („Службен весник на Република Македонија” бр.55/04), и Законот за градење член 2 став 1 точка 4, член 79, член 80 и 81 став 1 („Службен весник на Република Македонија” бр.130/09) заради што оспорените акти требаше да се укинат.
Судија на Уставниот суд
Д-р Наташа Габер-Дамјановска
Судија на Уставниот суд
Исмаил Дарлишта
Судија на Уставниот суд
Сали Мурати
Судија на Уставниот суд
Д-р Гзиме Старова