Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), по моето гласање за Решението У.бр.46/2020 од 28 април 2020 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за буџетите за време на вонредна состојба (“Службен весник на Република Северна Македонија” бр.79/2020 од 26.03.2020 година), писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Уставниот суд на 28.04.2020 година со Решението У.бр.46/2020 одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за буџетите за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.79/2020 од 26.03.2020 година). Покрај фактот што гласав за наведеното Решение, сепак, не се согласувам со ставот на мнозинството судии наведено во истото, според кое:
„Од уставните одредби произлегува дека во случај на вонредна состојба кога не функционира Собранието на Република Северна Македонија, односно законодавната власт, времено и се дава одредена законодавна моќ на Владата додека трае вонредната состојба, при што истата се овластува да донесува уредби со законска сила. Тоа значи дека е ограничено времетраењето на ова овластување на Владата до завршувањето на воената или вонредната состојба, со што истовремено се определува временското правно дејство на овие правни акти, односно тие не смеат да важат или да произведуваат правно дејство по формалното завршување на воената или вонредната состојба”.
Моето мислење е спротивно од горе цитираното. Имено, неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално-правна смисла предметната уредба со законска сила, не е спорна од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нејзино донесување. Суштината и специфичноста на уредбите со законска сила, нивниот материјален карактер, односно уставната поставеност, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно- правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано, Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до утврдување на постоење вонредната состојба, но и последиците од истата. Овластувањето за носење уредби со законска сила се ограничува со времетраењето на вонредната состојба, но Уставот едноставно воопшто не го уредува директно и експлицитно прашањето за опсегот на уредбите со законска сила, ниту пак, го уредува правното дејство на уредбите со законска сила по престанокот на вонредната состојба. Оттука, Уставот само го ограничува овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила и тоа временски “до завршувањето на вонредната состојба”, но и суштински во поглед на “уставните ограничувања” на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Во поглед на временоското ограничување нема ништо спорно. Во поглед на уставните ограничувања на овластувањето на Владата, неспорен е фактот што дури и во вонредна или воена состојба неопходно е почитувањето на темелната вредност на уставниот поредок – владеење на правото, правната сигурност. Следно ограничување е, уредбите да уредуваат и нормираат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно (или индиректно) соочување и надминување на причините поради кои е утврдено постоењето на вонредната состојба, но и со последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба, со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот. Секако самото овластување коешто го добива Владата упатува на неопходноста содржината, правното дејство и опсегот на уредбите со законска сила да бидат исклучиво во функционална врска со причинителот (поради кој е утврдено постоење вонредна состојба) и последиците коишто настанале.
До Одлуката на Уставниот суд У.бр.187/1998 година, донесена на 03.03.1999 година, законодавецот го уредил прашањето за потврда на уредбите со законска сила кои се носат во вонредна состојба од страна на Собранието во Законот за Владата во членот 13 на следниов начин “За време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашања од надлежност на Собранието, што му ги поднесува на Собранието на потврда штом тоа ќе биде во можност да се состане”. Но со наведеното Решение, во 1999 година, Уставниот суд го укинува членот 13 од Законот за влада во делот што гласи “што му ги поднесува на Собранието на потврда штом тоа ќе биде во можност да се состане” со образложение дека излегува надвор од обврските на Владата предвидени во членот 126 од Уставот.
Имајќи го ова предвид, прашањето за правното дејство на уредбите со законска сила, останува уставно правно неуредено прашање. Мој став и мое толкување е дека не е случајно што уставотворецот не го уредил односно не го дефинира експлицитно и прецизно опсегот и правното дејство на уредбите, оставајќи можност за толкување на уставните одредби кои ја уредуваат вонредната состојба, во нивната суштина и цел која треба да се постигне, бидејќи едноставно во реалноста не можат да се предвидат сите ситуации, како можни причинители поради кои е утврдено постоење вонредна состојба, ниту степенот, ниту времетраењето на опасноста, ниту пак последиците од истата. Мое мислење е дека е невозможно фактички, и секако е правно нелогично, а општествено неоправдано да се смета дека во поглед на опсегот, со уредбите со законска сила неопходно да се адресираат само причините поради кои и е утврдено постоење на вонредна состојба, а притоа да се игнорираат последиците коишто настанале како резултат на мерките кои се преземале, а нив ги има во сите општествени сфери и сектори, во економијата, образованието, здравствениот систем, финансискиот, земјоделскиот, транспортниот сектор итн. Во поглед на правното дејство по престанокот на вонредната состојба, исто така, правно нелогично и општествено неоправдано е да се смета дека правното дејство на уредбите со законска сила временски се определува и ограничува со времетраењето на вонредната состојба односно како што е погоре цитирано во предметното решение, поради што и не се согласувам со ставот на мнозинството судии.
Во овој контекст, мој став е дека дека ограничувањата на човековите права може да трае до завршувањето на вонредната состојба. Тоа императивно се однесува на уредбите со законска сила во кои се нормирани ограничувања на човековите слободи и права, но не и за оние во кои се нормирани мерки за ублажување на последиците (во смисла на економски, финансиски, социјални мерки итн.). Тоа значи дека, одредени мерки коишто се нормирани во уредби и коишто се директно или индиректно насочени кон последиците од вонредната состојба, нужно, неопходно и општествено оправдано можат да имаат правно дејство и по престанокот на вонредната состојба. За тоа не постои уставна забрана, препуштено е на толкување, а целта е да се отстранат, ублажат последиците кои неминовно се создаваат и имаат ефект и по престанокот на вонредната состојба. Идентичен пристап има и во Европската конвенција за човекови права каде е утврдено дека во случај на вонредна состојба може да се отстапи од правилата на Конвенцијата, дека отстапувањето мора да биде во согласност со причината поради која е утврдено постоење на вонредната состојба, дека отстапувањата не смеат да излегуваат надвор од причината на вонредната состојба и да навлегуваат во другите правно уредени односи, и можат да траат само до завршувањето на вонредната состојба. Неспорен факт е дека Европската конвенција за човекови права ги регулира човековите права и евентуалното нивно ограничување за време на вонредна состојба. Значи, оваа одредба од Европската конвенција за човековите права се однесува исклучиво на уредби со законска сила во кои се нормираат ограничувања на човековите права. Но, исто така, неспорно е дека во вонредна состојба се носат не само уредби со кои се ограничуваат човекови права, туку и уредби со кои се уредуваат и нормираат мерки во насока на справување со последиците од вонредната состојба, како што веќе наведов.
Во овој контекст, исклучително значајна е уставно-судската контрола во однос на веќе споменатите ограничувања на овластувањата на Владата да носи уредби со законска сила. Уредбите со законска сила подлежат на уставно-судска контрола и во времетраење и по завршувањето на вонредната состојба. Што се однесува до прашањето, на законодавна контрола на уредбите со законска сила кои имаат правно дејство и по престанокот на вонредната состојба, мој став е дека Собранието како законодавец, има неспорна надлежност законски да ги регулира интервенциите во одредени закони како последица на дејството на уредбите со законска сила, во смисла да ги потврди со донесување соодветни закони или со законски измени и дополнувања, да ги модификува, или да ги отстрани од правниот промет.
Предметното Решение на кое се однесува ова издвоено мислење, од аспект на горе наведените ставови, има очигледна контрадикторност во поглед на одлуката да не поведе постапка за оценка на уставноста и образложението на истото кое оди во насока дека правното дејство на уредбите со законска сила престанува со престанокот на вонредната состојба.
Судија на Уставниот суд
д-р Дарко Костадиновски