Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Решението на Уставниот суд на Република Северна Македонија У.бр.39/2018 од 3 април 2019 година, го издвојуваме и писмено го образложуваме следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Не се согласуваме со одлуката на мнозинството судии за неповедување постапка за оценување на уставноста во овој предмет која е погрешна и заснована на несоодветни аргументи. Во случајот, станува збор за норми кои го загрозуваат уставниот статус на Народната банка како самостојна институција и ги повредуваат темелните вредности на уставниот поредок – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Судот според наше мислење требаше да има поинаков пристап и да одговори на две основни прашања: 1. Дали со утврдувањето статус на административни службеници на дел од вработените во Народната банка, се загрозува самостојноста на Банката; и 2. Дали законското нормирање дека за гувернерот и вицегувернерот се применуваат прописите од областа на работните односи е во согласност со уставните одредби.
2. Сепак, пред суштински да се елаборираат овие прашања, нужно е да се укаже на погрешниот пристап во делот на она што точно требаше да биде предмет на оценување на уставноста во овој предмет.
Имено, ако се земат предвид наводите во иницијативата и се примени правилен номотехнички пристап, во овој предмет единствено можеше да се оценува уставноста: на член 4 став 2 во делот „и Народната банка на Република Македонија“ и член 27 став 2 во делот „Народната банка на Република Македонија“ од Законот за административни службеници; и член 58 став 1 и член 58-a ставови 1 и 2 од Законот за Народната банка на Република Македонија.
Наместо ова, беше разгледувана и оценувана уставноста во целост на ставот 2 од член 4 и на ставот 2 од член 27 од Законот за административни службеници и уставноста на членовите 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 43/2014).
Точно е дека во иницијативата, по однос на одредбите од Законот за административни службеници, е означено дека се оспоруваат како што одлучуваше Судот, но од наводите во неа, недвосмислено произлегува дека за подносителот се спорни само деловите од став 2 од член 4 и од став 2 од член 27 од истиот закон кои се однесуваат на Народната банка, а не и деловите кои се однесуваат на другите тела, органи и области опфатени со двата оспорени ставови.
Последица на ова е дека се оценуваше уставноста на двата става во целост, но од гледна точка на еден орган (кој е наведен во истата), иако овие одредби како што се укажува претходно, се однесуваат и на други органи, тела и области. Поради ова, нужно беше во рамките на претходната постапка по овој предмет да биде прецизиран предметот на оспорување.
Поради погрешен номотехнички пристап и неземањето во предвид на наводите во самата иницијатива, повторно погрешно беше разгледувана уставноста на членовите 2 и 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 43/2014).
Така, наместо член 2 од цитираниот Закон за изменување и дополнување, правилно беше да се разгледува членот 58 став 1 од Законот за Народната банка, како што е изменет со претходната одредба со која добива нова содржина и како таква се оспорува дека е спротивна на член 8 став 1 алинеја 3 и член 60 од Уставот.
Што се однесува до членот 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Народната банка на Република Македонија, со него по членот 58 од основниот текст на Законот за Народната банка на Република Македонија, се додава нов член 58 – а кој содржи четири ставови, при што подносителот преку наводите го оспорува само тоа што го уредуваат првите два става, додека ставовите 3 и 4 се однесуваат на категоријата на вработени кои законодавецот не ги сместува во категоријата на административни службеници (вработени во Народната банка кои вршат помошни и технички работи на кои се применуваат општите прописи за работни односи), а што не беше релевантно.
3. Во означеното Решение нема аргументи за тоа, дали со утврдувањето на статус на административни службеници на вработените од Народната банка кои вршат административни работи што произлегува од член 58-а став 1 и 2 од Законот за Народната банка на Република Македонија и одредбите од Законот за административни службеници, се загрозува самостојноста на Банката, а што e впрочем основниот постулат на кој е заснована иницијатива.
Она што треба да се нагласи дека ова не е прашање на целисходност на законско решение или на неговата примена, а уште помалку, дали законите треба да важат и за Народната банка, туку дали на овој начин се повредуваат уставните принципи кои се однесуваат на Банката и нејзината уставна позиција.
Имено, преку систематизирањето на одредбите кои се однесуваат на Народната банка надвор од Третиот Оддел на Уставот со кој се уредува организацијата на државната власт, уставотворецот ја поставил Банката надвор од овој систем, што значи дека оваа институција не е органски поврзана со органите на државната власт и е независна во однос на нив.
Понатаму, статусот на самостојна институција е утврден во член 60 став 2 од Уставот според кој, Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство.
Ваквиот статус се манифестира како управувачка, финансиска и административна самостојност, при што законодавецот има обврска да донесе такви законски решенија кои ќе обезбедат нивно почитување и остварување, а не само да ги прогласи како што сторил во член 3 став 2 од Законот за Народната банка на Република Македонија, а во останатите одредби да не го почитува тоа.
Таков е случајот и со членот 58-а став 1 од Законот за Народната банка на Република Македонија, бидејќи преку него и законските решенија од став 2 од истиот член и член 4 став 2 и член 27 став 2 од Законот за административни службеници, за Банката станува обврзувачки целокупниот режим предвиден со Законот за административни службеници. Согласно овој закон овластувањата кои се однесуваат на спроведувањето и надзорот над примената на овој закон, се доделени на органи на управата како што е Министерството за информатичко општество и администрација, на самостојни државни органи како Агенцијата за администрација и на Владата како орган на извршната власт.
Па така на пример, за донесување на актите за систематизација на Народната банка во делот за административните службеници, претходно е потребна согласност од Министерството за информатичко општество и администрација (член 7 став 1 точка 5); постапката за вработување е организирана и администрирана од Агенцијата за администрација (член 14); платата на вработените се определува од страна на Владата преку утврдувањето на вредноста на бодот (член 88 став 1), но и низа други примери, за кои никако не може да се каже дека се во насока на обезбедување и почитување на самостојноста и претставуваат очигледно мешање на извршната власт во тнр. монетарна власт која по Уставот е самостојна.
Во оваа насока требаа да бидат разгледувани и оценувани член 4 став 2 и член 27 став 2 од Законот за административни службеници, односно нивните делови кои се однесуваат на Народната банка и ставот 2 од член 58-а од Законот за Народната банка на Република Македонија, а не на начин како што се констатира во Решението дека „тоа што во Законот за Народната банка на Република Македонија, наведените исклучоци предвидени со оспорените членови, не биле применети, Судот оценил дека не може да се доведат под сомнение оспорените членови со одредбите на кои се повикува подносителот на иницијативата; и дека „оспорените одредби (од Законот за Народната банка на Република Македонија н.з.), биле во функција на усогласување со Законот за административни службеници“.
И споредбено-правно може да се дадат примери според кои на вработените во Централните (народните) банки, не се применува режимот кој важи за класичната државна администрација, туку општите прописи за работните односи или пак тоа се уредува со посебни акти на овие банки врз основа на овластување предвидено со соодветниот закон за централната банка. Тоа е логично и уставно правилно, затоа што системот на државна администрација вообичаено е контролиран од административни тела и органи кои во таква улога можат да ја загрозат независноста на централните банки која е универзален уставен принцип и суштински за нивната функција. Патем речено, со донесувањето на Законот за Народната банка на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010), законодавецот го испочитувал ова и предвидел дека на вработените во Народната банка се применуваат прописите од областа на работните односи (член 58 став 1 од Законот), за да подоцна, со измените и дополнувањата на овој закон и Законот за административни службеници во 2014 година предвиди дека за дел од нив ќе се применува Законот за административни службеници.
Конкретно, како споредбени примери можат да се наведат следните:
– согласно член 83 од Законот за Народната банка на Србија („Службени гласник Републике Србије“ бр. 72/2003, 55/2004, 85/2005, 44/2010, 76/2012, 106/2012, 14/2015, 40/2015 – Одлука на УС и 44/2018), на правата, обврските и одговорностите од работен однос на вработените се применува законот со кој се уредуваат работните односи, ако со овој закон не е поинаку уредено;
– според член 87 став 1 од Законот за Централната банка на Црна Гора (“Službeni list Crne Gore”, бр. 040/10 од 22.07.2010, 046/10 од 06.08.2010, 006/13 од 31.01.2013, 070/17 од 27.10.2017), на правата и обврските на вработените во Централната банка се применуваат општите прописи за работа, ако со овој закон не е поинаку уредено. Платите и другите права, обврските и одговорностите на вработените во Централната банка во вршењето на работите и задачите поблиску се уредуваат со Статутот, колективен договор и други општи акти на Централната банка (став 2). За засновање на работен однос во Централната банка одлучува гувернерот (став 3);
– во Законот за Банката на Словенија е предвиден посебен член 42 кој е насловен „Права и обврски на вработените во Банката на Словенија“, каде согласно став 1 од овој член, правата, обврските и одговорностите на вработените во Банката на Словенија се уредуваат со внатрешен акт кој го донесува Управувачкиот одбор на Банката на Словенија во согласност со законот кој ги уредува работните односи;
– член 52 став 3 од Законот за Народната банка на Хрватска (Narodne novine br. 75/08 и 54/13) предвидува дека општите акти на Народната банка со кои се уредуваат условите за вработување и работата на вработените ги донесува гувернерот на хрватската Народна банка во согласност со Законот за работни односи и другите прописи;
– согласно став 3 од член 32 (насловен како „Статус на вработените“) од Законот за Централната банка на Република Турција, на вработените во Банката се применува овој закон и актите кои ги донесува Одборот;
– во член 151 став 1 од Законот бр. CXXXIX за Унгарската Централна банка од 2013 година, е предвидено дека одредбите од Актот I од 2012 на Законикот за работни односи се применуваат на вработените во Централната банка, освен исклучоците утврдени со овој закон. Согласно став 1 од овој член, одредбите од членовите 204 став 3, 205 и 207 од Актот I од 2012 на Законикот за работни односи не се применуваат на вработените во Централната банка;
– според член 38 став 2 од Федералниот акт за Австриската Национална банка, условите за вработување, правата и обврските од работен однос, како и платите и пензиите на вработените во Банката се уредуваат со акти на Општиот совет (на Банката, н.з.).
Во прилог на нашето гледиште, се и наводите во иницијативата кои се однесуваат на ставовите на Европската централна банка изразени во нејзините цитирани документи каде стои дека „самостојноста на националната централна банка за кадровските прашања претставува посебен дел од принципот на независноста на централната банка“; понатаму, „законските одредби не смеат да ја намалат можноста на националната централна банка на независен начин да вработува и да задржи квалитетен персонал, потребен за извршување на задачите доверени со Договорот, Статутот и националното законодавство“; дека „националната централна банка не смее да биде ставена во позиција да има ограничена контрола или воопшто да остане без контрола во однос на прашањата за своите вработени, ниту пак Владата на земјата – членка смее да се обидува да влијае врз Банката при извршувањето на своите задачи“; и на крајот, „заради почитување на независноста, измените на законот за централната банка треба да бидат донесени во соработка со централната банка, при тоа земајќи го предвид нејзиното мислење“.
По однос на последното, самиот подносител наведува дека при подготовката на измените и дополнувањата на Законот за Народната банка на Република Македонија од 2014 година, од страна на Министерството за финансии не била консултирана Банката, како и тоа дека по однос на Предлог-законот за Народната банка кој бил донесен во 2010 година (според кој, на вработените се применуваат прописите од областа на работните односи), свои мислења дале и Европската комисија и Европската централна банка според кои одредбите од Предлог-законот кои се однесувале на Народната банка ги опфаќале сите аспекти на независноста на централните банки утврдени со одредбите на Договорот за функционирање на Европската унија и Статутот на Европската централна банка.
4. Што се однесува до аргументите кои Судот ги дава по однос на уставноста на член 58 став 1 од Законот за Народната банка на Република Македонија, треба да се укаже дека тие се несоодветни, односно дека оваа одредба не може да се смета за усогласување со Законот со административни службеници, туку доколку се има предвид статусот на гувернерот и вицегувернерите, произлегува дека е нејасна и неразбирлива и со тоа спротивна на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Имено, одредбата од член 58 став 1 од цитираниот закон согласно измените и дополнувањата од 2014 година гласи: „На гувернерот и на вицегувернерите се применуваат прописите од областа на работните односи, доколку со овој закон поинаку не е уредено“. При тоа, овој член е насловен „Работни односи“.
Од друга страна, согласно член 48 став 1 од Законот за Народната банка на Република Македонија, гувернерот ги има следниве овластувања и задачи: ја претставува Народната банка (точка 1); ги спроведува монетарната и политиката на девизен курс, како и другите политики во согласност со интерните правила и одлуки на Советот на Народната банка (точка 2); одговорен е за извршување на одлуките на Советот на Народната банката и за контролата на управувањето и работењето на Народната банка (точка 3); ги регистрира системите за плаќање, порамнување или клиринг во согласност со Законот за платен промет (точка 4); одлучува за издавање на дозволи и согласности за финансиски институции и ги одзема издадените дозволи и согласности, во согласност со закон (точка 5); презема мерки кон банки и други финансиски институции кои се предмет на супервизија на Народната банка или кон системите за плаќање, порамнување или клиринг, во согласност со овој или со друг закон (точка 6); и врши други работи кои со овој закон не се утврдени во надлежност на Советот на Народната банка (точка 7).
Според член 46 став 4 од истиот закон, гувернерот на Народната банка претседава со Советот на Народната банка, има главна извршна функција во Народната банка и е задолжен за нејзиното секојдневно работење, додека следниот став нормира дека вицегувернерите му помагаат на гувернерот во извршувањето на секојдневните работи.
На крајот, член 49 став 2 од истиот закон предвидува дека гувернерот го именува Собранието на Република Македонија на предлог на претседателот на Република Македонија, а според ставот 3 од истиот член, вицегувернерите ги именува Собранието на Република Македонија на предлог на гувернерот.
Имајќи ги предвид изложените законски норми, произлегува дека позициите на гувернер и вицегувернер се јавни функции утврдени со закон чии носители се именуваат од страна на Собранието, што значи дека во овој случај не станува збор за засновање и постоење на работен однос, туку вршење на јавна функција врз основа на именување од надлежно тело и нејасно е на кои прашања кои се однесуваат на гувернерот и вицегувернерите би се применувале прописите од областа на работните односи како што предвидува член 58 став 1 од Законот за Народната банка на Република Македонија.
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Никола Ивановски
Судии на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски
д-р Осман Кадриу
Владимир Стојаноски