Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по моето гласање против Решението У.бр.16/2014 донесено на 03.06.1013 година за неповедување на постапка за оценување на уставноста на член 246 став 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2008) го издвојувам и писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Со означеното Решение, Уставниот суд со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оспорениот член 246 став 1 (односно 4) од Законот за изменување и дополнување на Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2008).
Спротивно на аргументацијата која е наведена во Решението, сметам дека согласноста на оспорениот член 4 со Уставот на Република Македонија требаше да се оценува наспроти меѓусебното содејство на сите членови од Уставот наведени во иницијативата и тоа член 8 став 1, алинеи 3, 6 и 11, член 29 став 1, член 30 став 1 и 3, член 31 и член 118, но и дополнително сметам дека при одлучувањето требаше да се земе предвид и член 30 став 4 од Уставот. Уставната рамка која овие одредби ја уредуваат определува дека темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија е владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право. Исто така, странците во Република Македонија уживаат слободи и права гарантирани со Уставот, под услови утврдени со закон и меѓународни договори (член 29 став 1), што принципиелно го подведува прашањето за сопственост на земјоделско земјиште од странец на уредување со закон, а во согласност со меѓународен договор. Слично, член 31 овозможува странско лице да стекнува право на сопственост под услови утврдени со закон, а член 118 наложува ратификуваните меѓународни договори да не можат да се менуваат со закон. Но, обврзно мора да се има предвид и член 30 кој уредува, дека “се гарантира правото на сопственост и правото на наследување“ (став 1) и дека “никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа освен ако се работи за јавен интерес утврден со закон“ (став 3) а кои гаранции и уживање на правата не се врзани единствено со поседувањето на македонско државјанство, туку напротив, овие права се пошироко поставени по однос на субјектите кои го уживаат ова право. Ставот 4 на истиот член наведува дека “во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност“. Во склад со овие уставни одредби е и член 5 од Законот за наследувањето (Службен весник на Република Македонија бр.47/96) кој уредува дека под услови на примена на начелото на реципроцитет, странските државјани ги имаат истите наследни права како и државјаните на Република Македонија. Со самото тоа што во овој Закон кој за оваа материја е lex specialis не постои друго прецизирање на наследните права, јасно е дека истите права се гарантираат како за граѓаните на Република Македонија, така и за странските субјекти.
Но, наспроти вака поставената пред се уставна рамка, оспорениот член 246 став 1 (односно член 4) е апсолутно прохибитивен кога е во прашање стекнувањето на право на сопственост на земјоделско земјиште на територијата на Република Македонија по било кој основ, што не беше случај со старото законско решение. Оваа одредба практично се однесува како за странските правни и физички лица кои би сакале да се стекнат со сопственост на земјоделско земјиште, така и за оние физички лица кои не се актуелно граѓани на Република Македонија но кои според нивното потекло се од Република Македонија и кои имаат или ќе имаат наследни права во неа.
Заради комплексноста на ова прашање кое е подолго време предмет на меѓународна дебата*, верувам дека во функција на правното прашање кое се постави пред Судот, рефератот по овој предмет мораше да ги земе предвид бројните компаративни искуства од актуелните членки на Европската Унија, но и од други држави кои се соочиле со овој проблем. Исто така, изразувам жалење што Судот со цел добивање корисни информации за оваа тема од другите уставни судови, не се обрати со свое барање за компаративни искуства до Венецијанската комисија.
* Види поопширно во студијата Land Ownership and Foreigners: A Comparative Analysis of Regulatory Approaches to the Acquisition and Use of Land by Foreigners by Stephen Hodgson, Cormac Cullinan Karen Campbell, EnAct International, FAO 1999
Од наведените причини, сметам дека прашањето би требало да се разгледува од два аспекта.
Првиот е принципелно поставеното прашање кога и под кои услови, почитувајќи ги уставните принципи и меѓународното право, а особено имајќи го предвид процесот на интегрирање на Република Македонија во Европската Унија и етапното усвојување на acquis communautaire преточен во 31 поглавје, сопственоста на земјоделско земјиште од страна на странско физичко или правно лице ќе биде овозможена. Се работи за процес на пазарна либерализација кој не е едноставен и кој го минале бројни држави при нивното зачленување во Европската Унија (десет држави во 2004 и две во 2007 година), а кои преку низа преговори и мерки (договорени преодни периоди од моментот на зачленувањето во Европската Унија) се адаптирале на новиот правен контекст, кој процес за нашата држава допрва следи. Со тој чин на адаптација на националниот правен систем со современите интегративни трендови, неизбежно коренито ќе се релативизира правната интерпретација врз која почива ставот на Судот образложен во Решението.
Пример: Со цел да се усклади со регулативата на Европската Унија, Словачка во 2014 донела нов закон, со кој од јуни странците ќе можат да купат земјоделско земјиште, но постојат законски услови кои важат и за домашните и за странски сопственици. Според тоа, странците би морале да купат минимум површина 200 метри квадратни, да се производители на храна, земјиштето да е и било претходно обработувано за таа намена, тоа да не е во близина или периферијата на град, странецот да е резидент во земјата и сл. Новите земји членки на Европската Унија барале оваа либерализација да се одложи во нејзината примена неколку години од моментот на полноправното членство и тоа: Полска 12 год, Унгарија 7+3 год, Хрватска 7 год и др.
Актуелно, сметам дека не е спорно дека постои потреба со оглед на тоа дека земјоделското земјиште е ствар (добро) од јавен и стратешки интерес за Републиката, регулирањето на оваа област да се уреди со особено внимание. При постоење соодветна доразработка на оваа оспорена одредба, во склад со загарантираните уставни принципи, верувам дека нејзината уставност не би била доведена во прашање. Но, образложението содржано во Решението по однос на јавниот интерес кој се заштитува сметам дека не е издржано, особено кога е во прашање наследувањето. Јавниот интерес не е можно да се правда единствено со (не)постоење “востановена врска од јавно-правен карактер“ (кај физичките лица тоа е државјанството а кај правните е нивната припадност) бидејќи и за странските субјекти постојат и можат да се нормираат такви истоветни, но и дополнителни, специјални правни обврски.
Вториот аспект е директната повреда на уставно и законски загарантираното право на наследување земјоделско земјиште кое de facto го имаат лицата кои поседуваат странско државјанство, а на кои преку оспорената апсолутно и универзално прохибитивна одредба им се ускратува, воедно правејќи груба дискиминација помеѓу овие лица и останатите кои исто така имаат наследно право, а се државјани на Република Македонија. Во пракса, земајќи ги предвид миграционите движења во Република Македонија, ваквото сериозно ограничување може да доведе до бројни состојби на дискриминација на граѓаните кои по своето потекло се од Република Македонија, а се стекнале со државјанство на друга држава.
Ако се анализира законската дефиниција на земјоделското земјиште, може да се констатира дека според член 5 став 1 од Законот за земјоделското земјиште („Службен весник на Република Македонија“ бр. 135/2007, 17/2008, 18/2011, 42/2011, 148/2011, 95/2012, 79/2013, 87/2013, 106/2013, 164/2013, 39/2014, 130/2014, 166/2014 и 72/2015) земјоделско земјиште е: нива, градина, овоштарници, лозја, маслинарници, други долгогодишни насади, ливади, пасишта, мочуришта, трстици, рибници, нива под оранжерии, нива под помошни објекти, нива под објект за примарна обработка на земјоделски производи, како и земјиште во функција за потребите на користење на оранжериите, помошните објекти и објектите за примарна обработка на земјоделски производи, како и друго земјиште кое се користи или не се користи (необработливо земјиште), а кое со примена на агротехнички и агромелиоративни и хидромелиоративни мерки може да се оспособи за земјоделско производство.
Стекнувањето право на сопственост на странските лица врз недвижни ствари на територијата на Република Македонија по пат на наследување е уредено со член 243 (став 1 до 3) од Законот за сопственост и други стварни права. Според тоа, странски физички лица државјани на државите кои не се членки на Европската унија и ОЕЦД можат со наследување да стекнуваат права на сопственост врз недвижни ствари на територијата на Република Македонија под услови на реципроцитет. Странски физички лица, државјани на државите членки на Европската унија и на ОЕЦД, можат со наследување да стекнуваат права на сопственост врз недвижни ствари на територијата на Република Македонија под исти услови како и државјаните на Република Македонија. Исто така, се уредува дека странски правни лица, можат под услови на реципроцитет, да стекнуваат права на сопственост врз недвижни ствари на територијата на Република Македонија со наследување врз основа на тестамент.
Слично, странски физички и правни лица резиденти на држави членки на Европската унија и на ОЕЦД, можат да стекнат право на сопственост на стан, станбена зграда и деловен простор на територијата на Република Македонија под исти услови како и државјаните на Република Македонија, додека странски физички и правни лица резиденти на држави кои не се членки на Европската унија и на ОЕЦД, можат да се стекнат со истото право под исти услови на реципроцитет.
Што се однесува до стекнувањето на стварни права на градежно земјиште на странските лица на територијата на Република Македонија (член 245 став 1 и 2) странски физички и правни лица резиденти на држави членки на Европската унија и на ОЕЦД, можат да стекнат право на сопственост и право на долготраен закуп на градежно земјиште на територијата на Република Македонија под исти услови како и домашни правни и физички лица државјани на Република Македонија, а оние држави кои не се членки на Европската унија и на ОЕЦД, можат да стекнат со тоа право под услови на реципроцитет.
Произлегува дека единствениот рестриктивен пристап кој Законот го има се однесува на сопственост на странски физички или правни лица врз земјоделското земјиште.
Со оглед на тоа дека според закон, сопственоста може да се стекне врз основа на правна работа и со наследување, но и со одлука на надлежен државен орган на начин и услови определени со закон, а наследувањето има генерална, неспецифицирана гаранција во Уставот, која е соодветно пренесена и регулирана во Законот за наследувањето, сметам дека аргументите во правното образложение на Решението за оспорената одредба се сосема неодржливи. Според законот, сите лица кои се наведени по законски наведениот наследен ред, како основ за повикување на наследувањето, по смртта на оставителот постануваат наследници автоматски (ex lege) без било каков акт на прифаќање на наследството. Правен основ за наследување освен законскиот, може да биде и тестаменталниот, со кој може преку тестамент кој е строго личен акт на завештателот и непосреден продукт на неговата волја, да се уреди пренесувањето на сопственоста на имотот едно на лице во случај на негова смрт на други лица како негови наследници. И во обата случаја (законски и тестаментален) државата има обврска да обезбеди нивна реализација во рамките на законските и уставните приниципи, кои еднакво важат како за домашните така и за странските лица. Законодавецот нема слободна дискреција во уредувањето кој (домашно или странско лице) може а кој не да стекне со субјективно наследно право а со тоа и право на сопственост, бидејќи Уставот тоа прашање поинаку го уредува.
Посебни случаи кои во пракса при нивната реализација би можеле да предизвикаат бројни проблеми се и договорите за доживотна издршка склучени помеѓу граѓани на Република Македонија и нивните потомци кои се стекнале со странско државјанство.
Со оглед на фактот дека бројни држави условуваат нивните државјани да не поседуваат друго државјанство, произлегува дека оние кои во минатото се иссеиле од Република Македонија, а по заминувањето го прифатиле државјанството од земјата во која актуелно живеат, немаат право да наследат имот кој припаѓа на нивните родители или други блиски роднини.
Правото за наследување е право кое реално постои и има своја одложена примена, па според тоа никако не би смеело (како што се наведува во Решението) да се изведува дека всушност “правото на сопственост не постои“ и дека оспореното законско решение не е во спротивност со Уставот бидејќи тоа “не е правен основ за лишување од сопственоста без постоење на јавен интерес“. Наследното право е стекнато право од денот на починувањето на оставителот, составувањето на тестаментот или од денот на склучувањето на договорот за доживотна издршка (одложена примена на правото). Во овој случај не се работи на право на сопственост, туку на право на стекнување на сопственост, со кое право потоа преку закон, тестамент или договор за доживотна издршка се стекнува и ужива сопственоста. А тоа право на стекнување на сопственост важи и треба да важи подеднакво и без дискриминација за сите домашни или странски лица.
Меѓународните документи наведени во Решението (Резолуцијата бр.1803 и Резолуцијата бр.3201 на Генералното собрание на ОН) кои се од постар датум и целат кон санирање на некои состојби актуелни во тој временски период, наложуваат право на државите на постојан суверенитет врз нивните природни богатства и ресурси преку ефективна контрола на истите, ослободена од присилба. Сметам дека е погрешна проекцијата и паралелата која Решението ја прави по однос на прашањето на сопственоста на странско лице со овие меѓународни документи, бидејќи “ефективната контрола“ и “суверенитетот врз природните богатства“ не се однесуваат на правното прашање кое се разгледува со овој предмет. Истата состојба се однесува и на член 1 став 1 од Протоколот број 1 кон Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи, бидејќи акцентот е на “мирно уживање на својот имот“, евентуалното лимитирање на тоа право во реално одмерен “јавен интерес и под услови предвидени со закон и со општите принципи на меѓународното право“, со акцент на правото на државите да го користат имотот согласно општиот интерес или заради сигурно плаќање на данокот, другите придонеси и парични казни.
Познато е дека во руралните средини во Република Македонија земјиштето е доминантно земјоделско, што значи дека потенцијално, правото на наследување на лице имател на странско државјанство кој потекнува од рурална средина значително ќе се ограничи. Исто така, во случаи на наследување на земјоделско земјиште не е предвидено законско обесштетување во согласност со пазарната вредност на тоа земјиште, иако за тоа веќе постои уставна основа. Неизвесно е и каква правна разврска би имале случаи во кои се применува начелото на реципроцитет, а односната странска држава го овозможува правото на наследување на земјоделско земјиште од странско лице.
Светските компаративни искуства покажуваат дека бројни држави овозможуваат правото на наследување да го остварат странски лица (САД- при услови на реципроцитет, Шведска, Италија, Чешка, Словенија Индија, и други). Покрај тоа, некои држави при стекнувањето на ова право имаат и други дополнителни мерки: државата Индијана (САД) условува ако лицето нема намера во иднина да добие американско државјанство да го продаде имотот во рок од 5 години се до лимитот од 320 акри; Мексико пак уредува неформална натурализација за да може странското лице да го задржи имотот; во Бугарија наследникот на земјоделско земјиште треба да го отуѓи истото во рок од една година, итн.
Имајќи ја предвид целата горенаведена аргументација и отворени дилеми, сметам дека оспорениот член член 246 став 1 (односно 4) од Законот за изменување и дополнување на Законот за сопственост и други стварни права требаше да се поништи, со цел да се обезбеди доследна примена на Уставот и неговите принципи.
Судија на Уставниот суд
д-р Наташа Габер-Дамјановска