Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 2 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 3 јуни 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 46/2004, 109/2006 и 157/2007).
2. Државната комисија за спречување на корупцијата до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорениот закон не бил во согласност со Уставот на Република Северна Македонија.
Имено, Државната комисија за спречување на корупцијата, врз основа на членот 23 од Законот за спречување на корупцијата и судирот на интересите, оформила предмет по сопствена иницијатива, во врска со наводи изнесени во медиумите, поврзано со правото на претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата претседател на Република Македонија по престанокот на мандатот за кој бил избран и неговото семејство по престанување на функцијата – на канцелариски простор или поконкретно – со постапките за избор на канцелариски простор за потребите на претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата, по престанокот на мандатот за кој бил избран, од аспект на прашањето за можностите за користење, за таа намена, на недвижен имот сопственост на Република Северна Македонија, наместо исплата на надомест за закупнина на недвижен имот во сопственост на правни и физички лица.
Од преземените дејствија во постапувањето по конкретниот предмет и извршената анализа на Законот за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата, Државната комисија констатирала дека во членот 4 од споменатиот закон, лицата поранешни претседатели на Република Македонија, по престанувањето на функцијата, имаат право на канцелариски простор, но не бил прецизиран начинот на неговото обезбедување, односно дали истиот може да биде обезбеден како канцелариски простор сопственост на физички или правни лица издаден под закуп или државата да обезбеди канцелариски простор во државна сопственост што би бил даден на користење за потребите на поранешните претседатели на Република Македонија по престанок на функцијата. Со други зборови, Законот не ги обврзувал ниту да бараат поевтини понуди, или пак, да користат објекти во државна сопственост.
Со оглед на фактот дека во членот 4 од Законот не била јасно и прецизно утврдена постапката за обезбедување на канцелариски простор, како и фактот дека значителен износ од буџетот на Република Северна Макдонија на годишно ниво се одлевал на надоместување на трошоци по основ на плаќање закупнина на канцелариски простор, Државната комисија оценила дека во двата случаи со поранешните претседатели на Република Македонија кои користат под закуп канцелариски простор, потребно било да се искористи можноста на истите државата односно Службата за општи и заеднички работи да им обезбеди канцелариски простор којшто е сопственост на Република Северна Македонија, со што од една страна би се отстранила опасноста од прекршување на законите коишто упатувале на сомневање од можен судир на интереси и сомневање за можно незаконско стекнување на корист, а од друга страна би значело заштеда за буџетот на Републиката.
Во прилог на ваквата аргументација за неоправданоста на уживање привилегии до крајот на животот на овие лица, стоеле и конкретните примери во другите земји од нашето најблиско опкружување. Истражувањето покажало дека во ниту една држава немало ваков пример на доживотни привилегии и трошење на значителни буџетски средства за поранешен претседател, како што бил македонскиот случај со двајцата поранешни претседатели.
Во иницијативата понатаму се укажува на законските решенија во другите земји, каде било утврдено временско ограничување на правата што ги уживаат поранешните претседатели.
Во Р. Србија, претседателот по престанокот на мандатот имал право на плата во износ колку што му била платата додека бил претседател се додека не се вработи или не ги исполни условите за пензија, но најмногу шест месеци од денот кога му престанал мандатот. Право на канцеларија и на вработени имал најмногу колку што години ја извршувал функцијата претседател. Правото на плата можело да се продолжи додека тој не ги исполни условите за пензија, но исто така во време од шест месеци, што значело вкупно 12 месеци. По тој период, ако не најде работа, се до остварување на правото на пензија можел да добива надоместок во висина од 80% колку што му била платата. Поранешните претседатели на Р.Србија имале ограничено време на користење на канцеларија и вработени. Во Република Северна Македонија им следувала доживотно канцеларија со тројца вработени, без временско ограничување, а во Р.Србија тоа можело да биде најмногу колку што години ја извршувал функцијата. И во Р.Хрватска требало да се врати на работното место кое што го вршел пред да стане шеф на државата, а ако не успеел, можел да оди во старосна пензија чијашто висина ќе се пресметува како за кој било друг граѓанин. Во Р.Црна Гора поранешните претседатели користеле бенефиции до пет години по завршувањето на мандатот, а во Р.Словенија било до една година.
По анализата на Законот и по извршените консултации со експерти по уставно право, Државната комисија го констатирала следното:
Претседателот на Република Северна Македонија бил централна државна институција, заедно со Собранието, Владата, Уставниот и Врховниот суд на Република Северна Македонија. За сите нив важело начелото на статусна или институционална уставност. Според овој принцип, нивните права и должности се утврдуваат со Уставот, а не со закон. Утврдувањето на права и надлежности со пониски правни акти како што е закон претставувало слабеење на нивната уставна положба. Со овој закон донесен со обично мнозинство гласови се воведувале привилегии за претседателот за што немало ни збор во Уставот. Со други зборови, тоа доведувало до преминување од цврста во мека уставност, подобна за девалвација на легитимитетот на централните органи. Со Законот за правата на претседателот на РМ и неговото семејство од 2004 година грубо било отстапено од начелото на статусна уставност.
Во членот 3 од наведениот закон, на претседателот му се гарантирало право на пензија чијшто износ е еднаков со износот на плата што ја прима активниот претседател. Со други зборови, тоа значело право на претседателска плата од првиот месец на претседателскиот мандат до крајот на животот. За него не важеле условите за пензионирање предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Тоа била тешка повреда на уставното начело за еднаквост на граѓаните пред законот.
Поранешниот претседател имал право на вработување три стручни лица во кабинетот (член 4 од Законот). По правило, лицата ги избирал од редот на неговите соработници кои му помагале додека ја вршел функцијата претседател. Привилегиите опфаќале и други права, како што се правото на канцелариски простор, правото на лично обезбедување, правото на службено возило и возач и правото на материјални трошоци во висина од 8% од средствата на буџетот наменети за претседателот (член 10). За двајцата поранешни претседатели годишно се издвојувале значителен износ на буџетски средства.
Правата ги немале само поранешните претседатели кои останале на функција до крајот на мандатот. Правата ги уживал и претседателот кој трајно бил спречен да ја врши својата функција пред истекот на мандатот. Ако поради здравствени причини, на пример, претседателот престане да ја врши функцијата, во таков случај тој веднаш се здобивал со наведените привилегии, независно дали функцијата ја извршувал еден ден или подолго време (член 2).
Привилегирано било и семејството на претседателот. Во случај на смрт, неговиот брачен другар и малолетните деца до навршени 26 години возраст имале право на претседателска пензија намалена за 30% (член 11). Нивната пензија била поголема од пензиите на другите граѓани предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Привилегиите, пак, на семејството на починатиот претседател за време на траење на неговиот мандат биле уште поголеми. Секој месец, сопругата или сопругот имале право на паричен надомест во износ на претседателската плата. Право на таков надомест имале и малолетните деца на починатиот претседател ако немаат друг родител. Тоа право го користат до завршување на редовното школување односно до наполнување на 26 години возраст. Децата на починатиот претседател имале право и на стипендија за школување во земјата и странство до наполнети 26 години возраст (член 12 и член 13).
Семејството на починатиот претседател имало и други права. Право на сопственост на семејна куќа од 300м2 простор платена со буџетски средства; право на лично обезбедување, службено возило и возач; право на службени простории за прием на домашни и странски делегации; право на финансиски средства и на службена придружба при патувања на член на семејството ако добие официјална покана за присуство на манифестации надвор од земјата (членови 15 и 16).
Привилегиите на семејството биле надградени двапати, во 2006 и 2007 година. До 2006 година семејството имало право на сопственост само на градежно земјиште за изградба на семејна куќа со платен надоместок од буџетски редства. Од 2006 година семејството се здобило со право на буџетски средства за изградба на семејна куќа до 300 м2 простор. Во 2007 година рокот од две бил продолжен на три години за изградба на семејната куќа, по стекнатото право на сопственост врз градежното земјиште. До вселувањето во семејната куќа, семејството на починатиот претседател имало право на бесплатно користење на државен стан, со неопределена квадратура.
Законот им овозможувал на поранешните претседатели на нивно барање да им мируваат привилегиите до исполнување на услвите за пензија предвидени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување (член 7). Законот му овозможувал и на семејството на починатиот претседател, наместо семејна куќа, да одбере стан во своја сопственост, платен со буџетски средства.
Самиот принцип на привилегии до крајот на животот за поранешните претседатели на државата, односно доживотна пензија во висина на претседателската плата бил анахрон концепт, несоодветен на модерните демократски држави. Практиката на долготрајни привилегии за носители на јавни функции, конкретно на доживотни привилегии за поранешните претседатели на државата ја компромитирала идејата за градење општество како модерна демократија. Не се оспорувал моментот да им биде обезбедена заштита (материјална и физичка) на носителите на јавни функции по завршување на нивниот мандат, за да не бидат предмет на атака поради нивното дејствување за време на мандатот, но тоа не требало да биде на штета на општеството, односно да не отстапувало од принципот на еднаквост пред Уставот и законите. Доживотните привилегии за функционерите, освен што биле противуставни, го прекршувале и владеењето на правото и имале една неприродна димензија.
Од друга страна, конкретната примена на Законот во двата случаи покажувала дека дел од доделените бенефиции, на пример издавање на канцелариски простор за користење на поранешните претседатели, укажувале на постоење на опасност од прекршување на законите коишто упатуваат на сомневање од можен судир на интереси и сомневање за можно незаконско стекнување на корист, како и тоа дека значителен износ од буџетот на Република Северна Македонија на годишно ниво се одлевал на надоместување на трошоците по остварување на бенефициите на овие лица.
Оттука, Државната комисија му предлага на Уставниот суд, во остварувањето на начелото на уставна правда на македонското општество, да ја провери уставноста на одредбите на оспорениот закон коишто го загрозуваат принципот на еднаквост на сите граѓани пред Уставот и законите, од причини што постоела нивна неусогласеност и спротивност со Уставот, и по спроведената постапка, истиот да го поништи.
3. Судот на седницата утврди дека Законот за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата е систематизиран во пет глави и 21 член.
Во главата I. „Основните одредби” е предвидено дека со овој закон се уредуваат правата на претседателот и на неговото семејство по престанување на функцијата, а под семејство во смисла на овој закон се подразбира брачниот другар на претседателот и неговите деца (член 1).
Претседателот на Република Македонија стекнува права утврдени со овој закон по престанок на мандатот за кој е избран.
Претседателот на Република Македонија стекнува права утврдени со овој закон и поради трајна спреченост да ја извршува функцијата за времетраење на мандатот.
Семејството на претседателот на Република Македонија стекнува права утврдени со овој закон во случај на смрт на претседателот (член 2).
Во главата II од Законот: „Право на претседателот на Република Македонија по престанување на функцијата” на претседателот на Република Македонија по престанок на функцијата му се определуваат: право на пензија во висина на платата што ја прима претседателот на Република Македонија (член 3); право на канцелариски простор и стручна служба (член 4); право на лично обезбедување, користење на службено возило и возило и протоколарен статус (членови 5 и 6).
По барање на претседателот на Република Македонија на кого му престанала фунцијата може да му мируваат правата утврдени со овој закон (член 7).
Во случај на смрт, претседателот на Република Македонија се погребува на државен трошок (член 8).
Финансиските и административно-техничките работи за потребите на претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата ги врши надлежната служба на Владата на Република Македонија (член 9).
Претседателот на Република Македонија на кого му престанала функцијата има право на материјални трошоци во висина од 8% од средствата утврдени во Буџетот на Република Македонија за остварување на неговите активности (член 10).
Во главата III од Законот: “Права на семејството на претседателот на Република Македонија по престанување на функцијата” е предвидено дека во случај на смрт на претседателот на Република Македонија на семејството му се определуваат: право на пензија од член 3 на овој закон намален за 30% за неговиот брачен другар и неговите малолетни деца до завршување на редовно школување односно до наполнување на 26-годишна возраст (член 11); право на месечен паричен надоместок кој е еднаков на износот на платата што ја прима претседателот на Република Македонија, кој надоместок го прима брачниот другар трајно. Ако, пак, починатиот претседател во моментот на настапување на смртта имал малолетни деца, правото на месечен паричен надоместок го користат малолетните деца до завршување на редовното школување, односно до наполнување на 26-годишна возраст (член 12); право на стипендија за школување во земјата или во странство до наполнување на 26-годишна возраст, како и на други трошоци поврзани со школувањето (такси за пријавување, сместување, исхрана, патни трошоци и здравствено осигурување) (член 13); право на еднократен паричен надоместок по основ на нематеријална штета (член 14); право на станбено обезбедување (член 15) и други права (член 16).
Во членот 17 од наведениот закон е предвидено дека во случај на смрт на претседателот на Република Македонија за времетраење на мандатот, правата на семејството на претседателот не го опфаќа и правото од член 11 од овој закон.
Во главата IV: „Финансиски средства” е предвидено дека средствата потребни за остварување на правата утврдени со овој закон се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија (член 18).
Во главата V: „Преодни и завршни одредби” е утврдено дека правата утврдени во член 12, 13, 14, 15 и 16 од овој закон им припаѓаат на семејството на претседателот на Република Македонија на кој му престанала функцијата претседател пред денот на влегувањето во сила на овој закон (член 19).
Во членот 20 од Законот е предвидено дека претседателот на Република Македонија кој по престанок на функцијата претседател на Република Македонија со истекот на мандатот за кој бил избран и стекнал право согласно со Законот за правата на претседателот на Република Македонија по престанок на функцијата, продолжува да ги остварува правата утврдени со овој закон.
Со денот на влегување во сила на овој закон престанува да важи Законот за правата на претседателот на Република Македонија по престанување на функцијата („Службен весник на Република Македонија” бр.79/1999).
Во членот 21 од Законот е предвидено дека Законот влегува во сила со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
4. Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 28 алинеja 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Уставниот суд веќе ја ценел уставноста на оспорениот Закон за правата на претседателот на Република Македонија и членовите на неговото семејство по престанувањето на функцијата, во целина и во однос на посебни одредби.
Притоа, во однос на целината на Законот, Судот во Решението У.бр.75/2005 од 25 мај 2005 година оценил:
„Според членот 68 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони. Во глава III дел 2 од Уставот во кој се уредуваат функциите и положбата на претседателот на Републиката не постојат одредби со кои изречно се пропишува донесување на Закон за правата на претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанување на функцијата или непосредно би се уредувале прашањата опфатени со тој закон.
Имајќи ја предвид структурата на Уставот на Република Македонија во поглед на остварување на законодавната власт произлегува дека Собранието има генерално уставно овластување да донесува закони заради уредување на односи во сите области на општествениот живот. Оттука, отсуството на изречно уставно овластување Собранието на Република Македонија да донесува закони за уредување на определени прашања не претставува пречка согласно член 68 од Уставот, Собранието да донесува закони во области и за прашања за кои ќе оцени дека е нужно.
Според тоа, оцената на Собранието на Република Македонија со закон да ја уреди положбата и правата на претседателот на Републиката по престанокот на функцијата и да утврди посебни права на членовите на неговото семејство е негово уставно право, поради што Судот смета дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот закон со Уставот од аспект на постоењето на уставен основ за негово донесување.
Според членот 9 од Уставот на Република Македонија, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Разгледувајќи ја содржината на одредбите од Законот од аспект на наводите во иницијативата неспорно е дека со Законот, на претседателот на Република Македонија и неговото семејство, по престанокот на функцијата му се утврдуваат права и положба коишто се различни од положбата и правата на другите граѓани. Меѓутоа, за оценување на одредбите на овој закон од аспект на принципот на еднаквоста, нужно е да се согледа нивната функција и цели и да се има предвид дека принципот на еднаквост функционира во еднакви услови.
Имено, претседателот на Република Македонија стекнува права утврдени со овој закон по престанок на мандатот за кој е избран и стекнува права утврдени со овој закон во случај на трајна спреченост да ја извршува функцијата за времетраење на мандатот.
Семејството на претседателот на Република Македонија, односно брачниот другар и децата на претседателот, стекнуваат права утврдени со овој закон, во случај на смрт на претседателот по престанокот на мандатот или за времетраење на мандатот, коишто се однесуваат на нивните егзистенцијални и социјални потреби.
Оттука, посебните права утврдени со Законот произлегуваат од функцијата претседател на Република Македонија, коишто всушност се остваруваат по престанокот на функцијата под услови пропишани со Законот.
Поради тоа, право на законодавецот е да ги утврди и димензионира овие права, бидејќи основот за сите нив произлегува од функцијата претседател на Република Македонија утврдена со Уставот, а се остваруваат по престанокот на функцијата.
Според тоа, интенцијата на одредбите од Законот не е во привилегирањето на одредено лице или лица по престанувањето на функцијата претседател на Република Македонија, туку во уредувањето на статусот и дигнитетот на самата функција, коишто се изразуваат преку гарантирање на определена положба на личностите што ја извршувале.
Вршењето на функцијата шеф на државата, заедно со практичните последици поврзани со државничкото искуство е основ, кој во случајов на оспорениот закон, го надминува прашањето на еднаквоста помеѓу граѓаните и го поставува односот на државата кон една државничка функција.
Со оглед на изнесеното, Судот смета дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот закон со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.“
Со истото образложение, Судот не повел постапка за оценување на уставноста и на поодделни одредби од Законот (членовите 3, 4, 5, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 18), кои поединечно биле оспорени (Решенија У.бр.145/2004, У.бр.220/2006, У.бр. 225/2009, У.бр. 128/2014), затоа што оценил дека истите не се во спротивност со одредбите на Уставот.
Со сега доставената иницијатива, повторно се оспорува уставниот основ за донесување на Законот и повторно се поставува прашањето за еднаквоста помеѓу граѓаните во смисла на членот 9 од Уставот во однос на пропишаните права и обврски за претседателот и неговото семејство.
Со оглед дека за овие прашања Уставниот суд веќе се произнел со Решението У.бр.75/2005, кога ја ценел уставноста на Законот во целина, а потоа и со другите наведени решенија кога ја ценел уставноста на одделни одредби од Законот, а нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата.
Прашањето за примената на Законот не е во надлежност на Уставниот суд.
5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.151/2019
3 јуни 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати