Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.122/2024
У.бр.123/2024
Скопје, 15.05.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 15 мај 2024 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за изменување на Законот за платите на судиите и Законот за изменување на Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024).
2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите во делот во кој се бара оценување на согласноста на оспорените закони наведени во точката 1 на ова решение, со член 2 став 2 од Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Македонија” број 110/2007, 103/2008, 161/2008, 153/2009, 67/10, 97/10, 135/11, 231/15, 248/18 и 51/2024), со член 2 став 2 од Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 139/2009, 67/2010, 97/2010 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024) и со член 60 ставови 2 и 3 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).
3. Oва решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Судскиот совет на Република Северна Македонија преку неговиот претседател Весна Дамева и Здружението на судиите на Република Северна Македонија преку неговиот претседател д-р Џемали Саити, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа одвоени иницијативи за оценување на уставноста на законите наведени во точката 1 oд диспозитивот на ова решение.
Со првата иницијатива по која е формиран предметот У.бр.122/2024, Судскиот совет на Република Северна Македонија ги оспорува Законот за изменување на Законот за платите на судиите и Законот за изменување на Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија што Собранието ги донесе на 29 февруари 2024 година. Во иницијативата се цитираат уставните одредби од член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 6, член 30 став 3, член 32 став 3, Амандман XXV, член 52 став 4 и член 104 став 1 од Уставот, неколку одредби од Законот за судовите и Законот за платите на судиите, како и уставните одредби од членовите 108 и 112 кои се однесуваат на Уставниот суд.
Се наведува дека со оспорените закони законодавецот извршил противуставна и незаконита интервенција во самостојноста и независноста на судската власт преку правно недозволено намалување на платите на судиите како носители на судската власт и на членовите на Судскиот совет кој е орган што ја гарантира независноста на судската власт. Тоа е спротивно на принципот на поделба на власта кој се темели на уставни и законски гаранции од кои извира самостојноста и независноста на судовите и на судските институции што ја обезбедуваат и гарантираат оваа положба на судството преку гарантирање на финансиската положба и статусот на носителите на функции во судството. Според наводите во иницијативата, изградбата и одржувањето на систем на самостојно, независно и непристрасно судство е основен постулат на уставното начело на владеење на правото и клучен елемент за одржлив развој на правен систем изграден врз општоприфатените цивилизациски вредности и заштита на човековите слободи и права.
Уставно-правната положба на судовите и на Судскиот совет е нарушена со оспорената измена на законите бидејќи со нив законодавецот значително го намалил коефициентот за утврдување на платата на судиите (коефициентите кои се движеле од 2.8 до 3.7 сега се намалени во распон од 2.43 до 3.21), односно коефициенот за пресметка на платата на членовите на Судскиот совет (коефициентите од 4 за претседател на Судскиот совет, односно 3.7 за заменик-претседател и за член на Судскиот совет сега се намалени на 3.47 односно 3.21). Преку намалување на коефициентите што претставуваат параметар за пресметување на платата на судиите и на членовите на Судскиот совет, правно и фактички се оневозможувало усогласување на нивните плати со динамиката на движење на просечната исплатена плата во претходната календарска година, со што се спречува законското право на усогласување на платата согласно постојните правила за нејзино пресметување.
Според наводите во иницијативата, оспорените закони имаат ретроактивно дејство бидејќи биле објавени на 29 февруари 2024 година, а се применуваат со исплата на февруарската плата, со што се повредуваат стекнатите права на лицата на кои се однесуваат. Ретроактивното дејство на оспорените законски измени не е дозволено со Уставот, бидејќи законските измени имаат понеповолно дејство за носителите на функции во судската власт чии плати ретроактивно се намалуваат.
Со иницијативата поднесена од Здружението на судиите на Република Северна Македонија, по која е оформен предметот У.бр.123/2024, се оспорува Законот за изменување на Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.1/2024) од аспект на истите одредби од Уставот како и во иницијативата поднесена од Судскиот совет. Се наведува дека со оспорените законски одредби со кои биле намалени коефициентите за пресметување на платите на судиите, Собранието на Република Северна Македонија направило директен атак врз независноста и самостојноста на судската власт што е гарантирана со општоприфатените норми на меѓународното право кои се обврзувачки за Република Северна Македонија. Како такви документи се истакнуваат: Препораката (94)12 на Комитетот на министри на земјите членки на Советот на Европа, според која наградата на судиите треба да биде загарантирана со закон и да соодветствува со достоинството на нивната професија и товарот на одговорностите; Мислењето бр.1 на Советодавниот совет на европските судии во кое се укажува дека „платите на судиите треба да бидат гарантирани со специфични правни одредби насочени против нивното намалување и дека треба да постојат одредби за покачување на платите пропорционално со порастот на животните трошоци“; Општата повелба на судиите усвоена од Меѓународното здружение на судиите и др.
Подносителот на иницијативата укажува дека со измените на Законот за платите на судиите бил повреден принципот на правната сигурност и предвидливост и легитимните очекувања кои се утврдени со закон. Се наведува, исто така, дека со законските измени се повредуваат уставните принципи на поделба на власта и владеењето на правото, како и самостојноста и независноста на судската власт што ја подразбира и нејзината финансиска самостојност која не може да биде загрозена со намалување на судиските плати. Измените на Законот за судовите се спротивни на наведените меѓународни стандарди како и на практиката на Европскиот суд за правата на човекот, со нив се ограничени слободите и правата надвор од случаите утврдени со член 54 од Уставот, бидејќи во Република Северна Македонија не е прогласена воена, ниту вонредна состојба, ниту пак финансиска криза. Освен тоа, интервенцијата не е краткотрајна, ниту пак е предвидено враќање на платите на судиите на ниво како што било пред донесување на спорните измени. При ограничувањето на правото морало да се води сметка за пропорционалноста на ограничувањето и целите што треба да се постигнат и да се разгледаат сите можности за нивно остварување со што помали ограничувања (принцип на пропорционалност од праксата на Европскиот суд за човекови права).
Измената на Законот за платите на судиите се оспорува и од аспект на член 52 став 4 од Уставот со тврдење дека таа има повратно дејство, бидејќи била донесена на крајот од февруари, во ситуација кога најголемиот дел на работните денови во месецот веќе биле реализирани и во текот на кои во сила биле поповолните одредби од Законот за платите на судиите. На тој начин со оспорената одредба биле нарушени и легитимните очекувања на судиите.
Во иницијативата, исто така, се укажува дека со измените на Законот за платите на судиите се повредува правото на сопственост што е гарантирано со членовите 30 и 32 од Уставот на Република Северна Македонија и со член 1 од Протоколот број 1 кон Европската конвенција за човекови права бидејќи правото на плата претставува легитимно имотно очекување врз кое вработениот има право на сопственост.
Со иницијативата се укажува дека освен со уставните одредби, оспорениот закон е во директна колизија со член 2 став 2 од Законот за платите на судиите кој предвидува дека платата на судиите утврдена според одредбите на овој закон не може да биде намалена со закон или одлука на државен орган, како и со член 60 од Законот за судовите кој предвидува дека судиската плата за времетрањето на судиската функција не смее да се намали, совен во случаите определени со закон.
Поради наведените причини, со иницијативата Здружението на судиите бара од Уставниот суд да донесе решение за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Законот за изменување на Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024) и да донесе одлука со која ќе го поништи истиот, како и да изрече времена мерка со која ќе го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспоренот закон, бидејќи со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици во вид на дополнителни трошоци по државниот Буџет и буџетот на засегнатите граѓани.
II
На седницата Судот утврди дека член 1 од оспорениот Закон за изменување на Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024) предвидува дека во Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Македонија” број 110/2007, 103/2008, 161/2008, 153/2009, 67/10, 97/10, 135/11, 231/15 и 248/18), членот 7 се менува и гласи:
„(1) Коефициентот за утврдување на платата на судиите изнесува од 2,43 до 3,21.
(2) Коефициентите од ставот (1) на овој член се определуваат според видот на судот во кој судијата работи и според сложеноста на задачите и овластувањата за извршување на дополнителните работи утврдени врз основа на закон:
а) во првата група од членот 6 став (2) алинеја 1 коефициентот изнесува за:
– судија 2,43 и
– претседател на судот 2,60;
б) во втората група од членот 6 став (2) алинеја 2 коефициентот изнесува за:
– судија 2,52 и
– претседател на судот 2,78;
в) во третата група од членот 6 став (2) алинеја 3 коефициентот изнесува за:
– судија 2,78 и
– претседател на судот 3,04;
г) во четвртата група од членот 6 став (2) алинеја 4 коефициентот изнесува за:
– судија 2,86 и
– претседател на судот 3,12;
д) во петтата група од членот 6 став (2) алинеја 5 коефициентот изнесува за:
– судија 2,91 и
– претседател на судот 3,17 и
ѓ) во шестата група од членот 6 став (2) алинеја 6 коефициентот изнесува за:
– судија 2,95 и
– претседател на судот 3,21.
(3) На претседател на суд во кој има над 50 судии коефициентот на плата изнесува 2,95.
(4) На претседател на оддел и одделение, утврдениот коефициент во ставот (2) на овој член се зголемува за 0,2.
(5) На претседател на совет утврдениот коефициент во ставот (2) на овој член се зголемува за 0,1.“
Судот, исто така, утврди дека во член 1 од оспорениот Закон за изменување на Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024) е предвидено дека во Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 139/2009, 67/2010 и 97/2010), членот 5 се менува и гласи:
„Коефициентот за утврдување на платите изнесува:
– на претседателот на Советот 3,47,
– на заменик-претседателот на Советот 3,21 и
– на членовите на Советот 3,21.“
Судот, понатаму утврди дека двата оспорени закони содржат идентични членови 2 и 3 со кои е определено дека предвидените коефициенти ќе започнат да се применуваат со исплата на платата за месец февруари 2024 година и дека законите влегуваат во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
III
Во претходната постапка и на седницата, Судот ја утврди следната фактичка состојба:
Двата оспорени закони – Законот за изменување на Законот за платите на судиите и Законот за изменување на Законот за платите на членовите на Судскиот совет беа донесени на седницата на Собранието на Република Северна Македонија одржана на 29 февруари 2024, тие беа објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ и влегоа во сила истиот ден.
Предлог-законите биле поднесени од група пратеници. Во образложенијата на предлог-законите се наведува дека по донесувањето на Одлуката на Уставниот суд У.бр.113/2022 од 21 март 2023 година произлегло зголемување на основицата за утврдување на платата на избраните и именуваните лица, вклучително и на судиите на Уставниот суд, судиите, членовите на Судскиот совет и на Советот на јавните обвинители. Измените на законите биле предложени со цел да се надмине оваа ситуација и да се ограничи можноста за значително или ново покачување на платите на судиите, односно на членовите на Судскиот совет, нивното спроведување немало да предизвика финансиски последици по Буџетот бидејќи за тоа не биле потребни дополнителни финансиски средства. На пленарната седница на Собранието на Република Северна Македонија одржана на 28 февруари 2024 година, во образложение на доставениот предлог, претставничката на групата пратеници – предлагачи на законските измени истакнала дека согласно најновите податоци за износот на просечната бруто плата за 2023 година, би требало да следи повторен пораст на платите на функционерите за над 15% и укажала дека сите граѓани во државата треба да имаат достоинствени плати, но дека најприоритетно е средствата да одат за раст на платите на работниците и за пензиите на пензионерите.
Со оспорените законски измени се намалени коефициентите за пресметување на плата на судиите и на членовите на Судскиот совет просечно за околу 0.5. Поточно, со член 1 од Законот за изменување на Законот за платите на судиите се намалени коефициентите за утврдување на платата на судиите и тие сега изнесуваат од 2,43 до 3,21 за разлика од претходно, пред измената, кога изнесувале од 2,8 до 3,7. Коефициентите за утврдување на платата на членовите на Судскиот совет, исто така, се намалени и изнесуваат од 3.21 од 3.47, за разлика од порано кога изнесувале од 3.7 до 4.0. Според тоа, може да се заклучи дека новите коефициенти за утврдување на основната плата на судиите и на членовите на Судскиот совет се за околу 13% помали од старите коефициенти, и тие започнаа да се применуваат со исплата на платата за февруари 2024.
Истиот ден (29 февруари 2024) биле донесени, објавени и влегоа во сила и измените на Законот за платите на членовите на Советот на јавните обвинители на Република Македонија, Законот за платите на јавните обвинители, Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија и на Законот за пратениците, во кои соодветно се намалени коефициентите и на овие категории на носители на јавни функции (јавни обвинители, членови на Советот на јавните обвинители, претседателот на Републиката, претседателот и судиите на Уставниот суд, министрите, пратениците, градоначалниците и другите избрани и именувани лица од Владата или Собранието).
Донесувањето на оспорените измени и на измените на другите наведени закони беше резултат на реакциите во јавноста по зголемувањето на платите на функционерите до кое дојде со извршување на Одлуката на Уставниот суд У.бр.113/2022 од 21 март 2023, како последица на која платите на избраните и именуваните лица беа „одмрзнати“, што доведе до значителен пораст на платите на сите избрани и именувани лица, вклучително и на судиите и јавните обвинители во 2023 година.
Според член 11 од Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018) основица за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика.
Според официјалните податоци објавени од Државниот завод за статистика, просечната исплатена бруто-плата по вработен за 2022 година изнесувала 47 637,оо денари, а за 2023 таа изнесува 54 916,оо денари. Поради овој пораст на просечната бруто-плата во 2023 година, од почетокот на 2024 година, платите на функционерите вклучително и на судиите се пресметуваат по нова, зголемена основица за 15%.
Истовремено, со оспорените законски измени се намалени коефициентите за 13%. Тоа практично значи дека и во двата последни месеци, номинално платите на судиите и на членовите на Судскиот совет не се намалиле, туку незначително (за 2%) се зголемиле.
При анализата на правните прашања покренати со иницијативите Судот ги имаше предвид следниве одредби од Уставот и од релевантните закони:
Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 6 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и правната заштита на сопственоста.
Во согласност со член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување, а согласно став 3 на истиот член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.
Во член 54 од Уставот е предвидено дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.
Согласно со Амандманот XXV од Уставот судовите се самостојни и независни. Оваа уставна определба е понатаму конкретизирана во неколку уставни одредби кои претставуваат уставни гаранции за самостојноста и независноста на судската власт: член 99 ставови 1 и 2 според кои судијата се избира без ограничување на траењето на мандатот и забраната за преместување спротивно на волјата на судијата; Амандман XVI кој ги утврдува на основите за престанок и разрешување од судиската функција; Амандман XXVII кој го регулира имунитетот на судиите и неспојливоста на судиската функција; забраната на политичко организирање и дејствување во судството; Амандманот XXVIII кој го регулира статусот и надлежностите на Судскиот совет.
Според овој амандман, Судскиот совет на Република Северна Македонија е самостоен и независен орган на судството. Советот ја обезбедува и ја гарантира самостојноста и независноста на судската власт.
Уставните гаранции за независноста на судството се понатаму операционализирани во Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019), кој предвидува и определени гаранции поврзани со материјалната положба на судиите и нивните плати.
Член 59 од Законот за судовите предвидува дека судиите ги уживаат сите права од работен однос што им припаѓаат според закон.
Член 60 од Законот за судовите предвидува дека висината на платата на судијата се утврдува во зависност од: видот на судот, специјализираниот судски оддел (видот на предмети по кои постапува), внатрешните должности во судот (претседател на: суд, оддел, одделение и совет), судискиот стаж, научно-стручните звања и специјализација и постигнатите резултати во вршењето на судиската функција. Согласно став 2 на овој член од Законот, судиската плата во време на траење на судиската функција не смее да се намали, освен во случаи определени со закон. Во став 3 на истиот член е определено дека висината на судиската плата се определува на начин што на судијата му обезбедува заштита од притисоци и влијанија при неговото постапување и одлучување, а во став 4 е предвидено дека платите и другите надоместоци на судиите се уредуваат со закон.
За платите на судиите донесен е посебен закон (lex specialis) – Закон за платите на судиите („Службен весник на Република Македонија” број 110/2007, 103/2008, 161/2008, 153/2009, 67/10, 97/10, 135/11, 231/15, 248/18 и 51/2024) кој го уредува системот на плати, надоместоци на плата, други надоместоци и примања на судиите.
Член 2 од овој закон предвидува дека судијата има право на плата соодветна на значењето и угледот на судиската функција што ја врши, тежината на работата и неговата одговорност. Согласно став 2 на истиот член платата на судиите утврдена според одредбите на овој закон, не може да биде намалена со закон или одлука на државен орган. Согласно став 3 платата на судијата може да се намали само при утврдена дисциплинска одговорност согласно со закон.
Според член 3 од Законот, средствата за плата, другите надоместоци и примања на судиите утврдени со овој закон се обезбедуваат од Судскиот буџет на Република Македонија. Платите на судиите се пресметуваат во бруто износ, а се исплатуваат во нето паричен износ еднаш месечно во тековниот месец за претходниот месец, а најдоцна до 15 во тековниот месец.
Согласно член 5 од Законот, платата се пресметува на начин што се множи основицата со коефициентот за утврдување на платата. Основицата за пресметување на платата на судиите е основицата за пресметување на платата за избрани и именувани лица утврдена согласно со Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија.
Со оспорениот Закон за измени на Законот за платите на судиите, изменет е член 7 од основниот Закон за платите на судиите во кој се намалени коефициентите за утврдување на платата на судиите и изнесуваат од 2,43 до 3,21.
Со Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 139/2009, 67/2010, 97/2010 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024) се уредуваат системот на плати, надомeстоците на плата, други надоместоци и примања на членовите на Судскиот совет на Република Македонија.
Според член 2 од Законот, член на Советот има право на плата, надоместоци на плата, други надоместоци и примања соодветни на значењето и угледот на неговата функција. Платата на член на Советот, утврдена според одредбите на овој закон, не може да биде намалена со друг закон или одлука на државен орган.
Во член 4 од Законот е предвидено дека платата на членовите на Советот се пресметува на начин што основицата се множи со коефициентот за пресметување на платата. Основицата за пресметување на платата на членовите на Судскиот совет е основицата за пресметување на платата за избрани и именувани лица утврдена согласно со Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија.
Со оспорениот Закон за изменување на Законот за платите на членовите на Судскиот совет, изменет е член 5 кој ги пропишува коефициентите за утврдување на платите на членовите на Судскиот совет и тие сега изнесуваат:
– на претседателот на Советот 3,47,
– на заменик-претседателот на Советот 3,21 и
– на членовите на Советот 3,21.
Во член 6 од Законот е уредено дека платата на членот на Советот се утврдува на начин што основицата се множи со утврдениот коефициент од членот 5 на овој закон, зголемена за процентот за работното искуство, кое се вреднува со 0,5 за секоја започната година на работен стаж, а најмногу до 20%.
Меѓународните стандарди во врска со платите на судиите се содржани во следниве меѓународно-правни документи:
Препораката (94)12 на Комитетот на министри на Советот на Европа предвидува дека „платата на судиите треба да биде гарантирана со закон“ (Принцип 1.2б.2) и да „одговара на дигнитетот на нивната професија и товарот на одговорностите“ (Принцип III,1.б).
Член 13 од Универзалната повелба за судиите предвидува дека судијата мора да добие доволен надоместок (плата) за да обезбеди вистинска економска независност. Платата не смее да зависи од резултатите од работата на судиите и не смее да биде намалена за време на неговата/нејзината судиска служба.
Иста одредба е содржана и во Европската повелба за статусот на судиите според која „судските плати мора да бидат адекватни, за да се обезбеди вистинска економска независност и тие не смеат да бидат намалени за време на нивниот мандат“. Во глава 6 oд Европската повелба за статусот на судиите, е предвидено дека судиите што ја вршат судиската функција професионално имаат право на плата чијашто висина е утврдена така за да ги заштити од притисоци кои имаат за цел влијание врз нивните одлуки со што се загрозува нивната независност и непристрасност.
Во Препораката ЦМ/РЕЦ(2010)12 од 17 ноември 2010 за независноста, ефикасноста и одговорностите на судиите, Комитетот на министри на Советот на Европа укажал дека најважните правила за системот на плати на професионалните судии треба да бидат утврдени со закон; дека платите на судиите треба да одговараат на нивната професија и одговорностите и да бидат доволни за да ги заштитат од притисоци заради влијание врз нивните одлуки; и дека треба да се воведат посебни правни правила за заштита од намалување на платите на судиите.
Консултативниот совет на европските судии при Советот на Европа во своето Мислење бр.1 укажува дека „особено важно за новите демократии е да постои посебна правна одредба со која ќе бидат гарантирани судските плати од намалување и за да се обезбеди де факто зголемување на платите согласно трошоците на животот“ (став 62).
Слично и Комитетот за човекови права на ООН укажал дека државите треба да преземат посебни мерки со кои ќе се гарантира независноста на судиите и нивна заштита од секоја форма на политичко влијание при одлучувањето, меѓу другото, и со нивните плати (Меѓународен пакт за граѓански и политички права, член 14, Општ коментар бр.32 став 19).
Венецијанската комисија, исто така, има усвоено ставови и утврдено стандарди во врска со платите на судиите во повеќе документи. Па така, во Извештајот за независноста на судските системи усвоен од Венецијанската комисија на 12-13 март 2010 година, се укажува дека платите на судиите треба да бидат гарантирани со закон и дека дури и во време на криза, правилното функционирање и независноста на судството не треба да биде доведено во опасност; судовите не треба да се финансираат врз основа на дискрециони одлуки на државните органи, туку на стабилен начин врз основа на објективни и транспарентнти критериуми.
Во 2010 година, Венецијанската комисија го усвои Мислењето на пријател на Судот (Аmicus Curiae Brief) во врска со по сопствена иницијатива покренат предмет од страна на Уставниот суд на Република Македонија за системот на плати и надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија, вклучително и на судиите на Уставниот суд, судиите на редовните судови, јавните обвинители, членовите на Судскиот совет и на Советот на јавни обвинители (Мислење CDL-AD(2010)038, усвоено на пленарната седница на Венецијанската комисија одржана на 17 и 18 декември 2010 година). Во ова мислење, Комисијата се осврна на правните прашања покренати во Решението на Уставниот суд У.бр.159/2010 од 22 септември 2010 година и укажа дека „во отсуство на изречна забрана утврдена во Уставот, намалувањето на платите на судиите може во исклучителни ситуации и под определени специфични услови да биде оправдано и да не се смета за повреда на независноста на судството. Во процесот на намалување на судските плати, диктиран од економската криза, внимание треба да се обрне на фактот дали платата и понатаму соодветствува на дигнитетот на судската професија и неговиот/нејзиниот товар на одговорноста. Доколку намалувањето не одговара на барањето за соодветност на платата, суштината на гранцијата на стабилноста на судските плати е повредена до степен до кој основната цел што треба да ја обезбеди таа гаранција, т.е. правилно, стручно и непристрасно правораздавање е доведено под закана, што дури може да доведе и до опасност од корупција…Како што имаат укажано неколку уставни судови, исклучителна ситуација во која е оправдано намалување на платите на судиите би можело да постои кога државата во голема мерка трпи последици од економска криза, така што постојат добри причини поради кои законодавецот може да смета дека е неопходно да се скратат платите на сите државни функционери. Во таква ситуација, општото намалување на платите финансирани од државниот буџет може да го опфати и судството и тоа не се смета како повреда на принципот на независноста на судиите… Конечно, ова прашање треба да се гледа како знак на солидарност и социјална правда, којашто бара од судиите пропорционална одговорност за елиминирање на последиците од економската и финансиската криза во нивната земја, ставајќи врз нив товар еднаков на оној на другите јавни функционери“.
Во Мислењето CDL-AD(2017)019, по нацрт Судскиот кодекс на Ерменија, Венецијанската комисија препорачала „во уставниот закон би можело да се предвиди дека платите на судиите можат да се намалат само во случај на голема финансиска криза и само со соодветно намалување на платите во сите сектори на јавната служба. Уставниот закон може да го гарантира редовното усогласување на платите на судиите во согласност со трошоците на живот како и со фиксирање на платите на судиите на исто ниво со платите на определени високи државни функционери“.
Во Мислењето CDL-AD(2019)027 за правната рамка за Врховниот суд на Украина и судските самоуправни тела на Украина, Венецијанската комисија го има кажано следново: Прашањето дали намалувањето на платите на судиите е во согласност со судската независност зависи од повеќе фактори. Еден од факторите е фактичкиот минимален износ на платата. Став 57 од Образложението на Препораката на Комитетот на министри (2010)12 предвидува дека „соодветното ниво на плата е клучен елемент во борбата против корупцијата на судиите и има за цел да ги заштити нив од каков и да било обид во таа смисла“. Независно од тоа колку изнесува релативното намалување на платата, тоа не треба да падне под она што во Украина може да се смета за соодветно ниво на плата на судија во највисокиот суд на земјата.
При анализата на правните прашања покренати со поднесените иницијативи и оценката на наводите во нив, Уставниот суд тргна од наведените уставни одредби од кои произлегува дека владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска претставуваат темелни вредности на уставниот поредок кои се нераскинливо поврзани со принципот на самостојност и независност на судството. Принципот на независност на судството всушност се темели и произлегува од принципот на поделбата на власта кој подразбира таква организација на државната власт во која трите власти – законодавната, извршната и судската се вршат независно една од друга, при што постојат контролни механизми што не допуштаат доминација на едната власт врз другите две. Со други зборови, принципот на независносот и самостојност на судството значи дека судиите ја остваруваат судската власт самостојно и без мешање на законодавната и извршната власт, што пак е претпоставка за остварување на начелото на владеењето на правото. Toa начело има многу елементи и аспекти, но посебно значаен елемент е дека законите треба да важат и да се применуваат подеднакво спрема сите субјекти, без какви и да било привилегии за одделни поединци или групи. За да се оствари тоа, основна претпоставка претставува самостојното и независното судство, бидејќи само судии што се независни, можат да претставуваат гаранција за непристрасно и објективно правораздавање, со почитување на правата на странките независно од тоа на која општествена група припаѓаат. Уставот на Република Северна Македонија, покрај формалното гарантирање на институционалната самостојност и независност на судството во одредбите од Амандманот XXV, во неколку други одредби предвидува посебни и конкретни гаранции со кои се обезбедува статусната и функционалната независност на носителите на судската функција – судиите (траен мандат, имунитет, неспојливост на судската функција со членување во политичка партија или со вршење на други функции или професии, утврдување на основите за престанок и разрешување со Уставот, итн.). Иако Уставот на Република Северна Македонија не содржи посебни одредби за финансирањето на судството и за платите на судиите, за Судот е неспорно дека општиот принцип на самостојност и независност на судството ја опфаќа во себе и материјалната независност на судиите како значаен аспект на независноста на судството, така што прашањето за платите и другите надоместоци со кои се обезбедува нивната материјална независност, претставуваат составен елемент на индивидуалната независност на судиите.
Платите на судиите се предмет на уредување на повеќе меѓународни документи кои, иако претставуваат незадолжително право (soft law) се значајни за анализата на правните прашања покренати со двете иницијативи. Имено, од анализата на наведените меѓународно-правни инструменти за положбата и статусот на судиите, произлегуваат следните заклучоци кои се релевантни за материјалните аспекти на самостојноста и независноста на судството:
– Платите на судиите треба да се регулирани со акт на законодавецот односно со закон, а не со акт на извршната власт;
– Платите на судиите мора да одговараат на општественото значење и дигнитетот на судската професија и нивната улога и одговорности;
– Платите на судиите треба да бидат соодветни за да можат да ги обезбедат потребите на судиите и на нивните семејства и да претставуваат брана од обиди за влијанија и корупција;
– При определувањето на платите на судиите законодавецот мора да ги земе предвид строгите ограничувања и забрани за вршење на професија или друга дејност од страна на судиите, односно принципот на инкомпатибилност на судиската функција како елемент на судската независност.
Поради отсуството на уставни одредби за платите на судиите, произлегува дека уредувањето на платите на судиите е materia legis, односно прашање што е во исклучив домен на законодавната власт. Уставниот суд на Република Северна Македонија во повеќе свои одлуки и решенија (Одлуката У.бр.113/2022 од 21 март 2023, Одлуката У.бр.8/2022 од 1 март 2023, Решението У.бр.150/2011 од 29 ноември 2011, Решението У.бр.159/2010 од 22 септември 2010 и др.), укажал дека законодавецот има право да го уредува системот на плати на вработените во државните органи во зависност од економската состојба и финансиските можности на државата и нејзината стопанска и социјална политика. При уредувањето на тие односи законодавецот е должен да ги почитува уставните норми и принципи посебно кои се однесуваат на начелото на владеењето на правото и начелото на еднаквост и недискриминација.
Со Законот за плати на судиите, законодавецот го уредил системот на плати, надоместоци на плата, други надоместоци и примања на судиите, при што во него ги вградил сите барања што произлегуваат од наведените меѓународно-правни инструменти, како што се сразмерност на платите на судиите со значењето и угледот на судиската функција, тежината на работата и одговорноста, начелото на неменливост, односно забрана на намалување на платите со што се гарантира стабилноста на судиските плати, утврдување на рок за исплата на платите на судиите со што се обезбедува редовност на платите. Со Законот, исто така, се утврдува и начинот на пресметка на платите, така што основицата за пресметка на платите на судиите е врзана со основицата за пресметување на платата на другите избрани и именувани лица, со што се овозможува судиските плати да бидат на еднакво рамниште со платите на носителите на највисоките функции во законодавната и во извршната власт. Во однос на коефициентите на платите, законодавецот предвидел тие да се определуваат според определени објективни критериуми како што се видот на судот, сложеноста на задачите и дополнителните работи и овластувања на судијата.
Од анализата на одредбите на Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија произлегува дека со овој закон законодавецот го уредил системот на плати, надомeстоците на плата, други надоместоци и примања на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија. Слично како и за судиите, и за членовите на Судскиот совет законодавецот предвидел правото на плата и на други надоместоци на членовите на советот да бидат соодветни на значењето и угледот на функцијата и дека платата на членот на Советот не може да биде намалена со закон или одлука на државен орган, од што произлегува заклучокот дека и за оваа категорија на функционери законодавецот предвидел речиси идентични гаранции за плата како и за судиите, иако во суштина, членовите на Судскиот совет не вршат судиска, туку административна функција. Што се однесува до коефициентите за утврдување на платата на членовите на Судскиот совет, истите се разликуваат во зависност од должностите како член, претседател односно заменик-претседател на Советот, и тие исто како и за судиите, со оспорената измена на Законот за платите на членовите на Судскиот совет се намалени просечно за 0.5 што изнесува намалување за 13% во однос на претходно важечките коефициенти.
Од анализата на уставната и законската поставеност на судската власт и гаранциите за нејзината независност, посебно од гледна точка на финансиската независност и материјалната положба на судиите Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативите дека со намалувањето на коефициентите за пресметување на судиските плати се нарушува независноста на судството и принципот на поделбата на власта. Ова од причина што уредувањето на платите на избраните и именуваните лица и воопшто платите на вработените во државниот и јавниот сектор, е законска материја и спаѓа во доменот на законодавната власт на Собранието. Впрочем, и меѓународните документи од областа на независноста на судовите и статусот на судиите бараат платите на судиите да се уредат со закон, а не со акт на извршната власт. Платите на судиите исто како и платите на вработените во јавниот сектор се исплаќаат од државниот буџет чиешто донесување, согласно Уставот, е надлежност на законодавецот, односно на Собранието на Република Северна Македонија. Законодавецот има широк простор на делување при определување на платите и другите надоместоци од државниот буџет во зависност од финансиската и економската состојба во земјата и тој, како што може во случај на поволни економски прилики да одлучи платите да ги зголеми, исто така може истите да ги измени и намали доколку тоа е потребно заради урамнотежување на јавната потрошувачка и намалување на буџетскиот дефицит.
Овој став е веќе утврден во судската практика на Уставниот суд. Имено, во Решението У.бр.159/2010 од 22 септември 2010 година, Уставниот суд укажал на следново „нема сомнение дека законодавецот има уставно овластување да ги уредува општествените односи, односно да ги определува правата и обврските на граѓаните, а во тие рамки да ги утврдува и правата на носителите на јавните функции во Република Македонија, вклучително и нивната плата, па и нејзините промени во услови на криза… Ова особено што и судиите и јавните обвинители се исто така граѓани и нивниот посебен статус и улога во општеството не им обезбедува имунитет во ситуација кога државата, справувајќи се со комплексноста на економската ситуацијата, презема мерки кои се однесуваат на сите граѓани. Во услови на економска криза секој граѓанин има пропорционална одговорност за отстранување на негативните последици од кризата, а носителите на јавни функции, вклучително и судиите и јавните обвинители, треба солидарно да учествуваат во тој процес заедно со сите други граѓани“. Овој став на Уставниот суд бил подоцна потврден и од страна на Венецијанската комисија која во горенаведеното Мислење на пријател на Судот (аmicus curiae) истакнала дека намалувањето на платите на судиите може во исклучителни ситуации и под определени специфични услови да биде оправдано и да не се смета за повреда на независноста на судството, под услов платата и понатаму да соодветствува на дигнитетот на судиската професија и товарот на одговорноста.
Оттука, за Судот не е спорно дека платите на судиите, како и платите воопшто во јавниот сектор, зависат од економската состојба во земјата и тие не се непроменлива категорија, така што и забраната за намалување на платите на судиите нема апсолутен карактер. Но, сепак тоа не значи дека законодавецот е сосема слободен при уредувањето на правото на плата на судиите. При уредување на ова прашање, а особено во случај на интервенции во висината на платите, законодавецот е посебно врзан со принципот на независност и самостојност на судството кој е гарантиран со Уставот, така што тој мора да ја земе предвид посебната улога и функција на судовите и нивното значење за остварувањето и заштитата на правата на граѓаните, и да обезбеди, меѓу другите гаранции за положбата и статусот на судиите, и соодветни материјални основи за да можат судиите да ја остваруваат судиската функција самостојно и независно. Тоа значи дека при секоја интервенција во платите на судиите, особено во случај на нивно намалување, мора да се води сметка платата и понатаму да ја гарантира и обезбедува материјалната сигурност на носителите на судиската функција и со својот износ да претставува брана од можни надворешни притисоци и влијанија и заштита од корупција.
Според оценката на Судот, со намалувањето на коефициентите за пресметување на платите на судиите и членовите на Судскиот совет не се загрозува уставно загарантираната независност и самостојност на судството. Ова од причина што законодавецот при уредувањето на платите на судиите, односно со намалувањето на коефициентите за пресметка на платата на судиите за 13%, водел сметка да не се наруши материјалната сигурност на судиите и износот на нивните плати по измената на Законот за плати да не се намали во споредба со платите што ги добивале судиите пред направената измена, којашто разлика е компензирана со годишното усогласување на платите со порастот на просечната плата што служи како основица за пресметување на основната плата на судиите. Според тоа, и со вака намалена основица, поради пресметаниот пораст на просечната плата, судиите и понатаму земаат плата што одговара на нивниот општествен статус и улога и на дигнитетот на судиската функција. Со конкретното намалување на коефициентите за пресметка на плата, не е влошена, ниту е загрозена материјалната сигурност на судиите, бидејќи тие и понатаму влегуваат во групата на јавни функционери кои примаат највисоки плати во земјата. Намалувањето на коефициентот за пресметување на платите на судиите е извршено врз основа на закон, во јавен интерес, заради справување со последиците од економската и финансиската криза во земјата. На тој начин се остваруваат заштеди во Буџетот на Република Северна Македонија со што се овозможува пораст на платите на државната и јавната администрација и на пензиите, кои растат со многу побавно темпо споредено со платите на избраните и именуваните лица.
Врз основа на наведеното, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот Закон за изменување на Законот за платите на судиите и Законот за изменување на платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија со начелото на владеење на правото и поделбата на власта од член 8 став 1 алинеи 3 и 4, како и со принципот на самостојност и независност на судовите од Амандманот XXV на Уставот.
Во однос на прашањето дали член 30 од Уставот кој го гарантира правото на сопственост може да се покрене во контекст на платите, од судската практика на Европскиот суд за човекови права произлегува дека дека член 1 од Протоколот бр.1 (заштита на сопственоста) е подеднакво релевантен и кога станува збор за побарувањата од плати, пензии или социјални примања (Savickas v. Lithuania, случај кој се однесувал на Законот за плати на судиите и на државните функционери со кој биле намалени коефициентите за исплата на платите на судиите во Литванија заради решавање на финансиската и економската криза).
Судот во Стразбур укажал дека прво и најважно барање што произлегува од член 1 од Протоколот бр. 1 е дека секое вмешување на јавната власт во мирното уживање на сопственоста треба да биде во согласност со закон и да служи за исполнување на легитимна цел „во јавен интерес“. Секое вмешување мора, исто така, да биде разумно пропорционално на целта што треба да се оствари. Со други зборови, мора да постои „фер баланс“ помеѓу барањата на општиот интерес на заедницата и барањата за заштита на индивидуалните права. Овој баланс нема да постои доколку засегнатите лица треба да сносат поединечен и прекумерeн товар (Savickas v. Lithuania, апликација бр.66365/09, Одлука од 15 октомври 2013). Европскиот суд, исто така, има укажано дека не постои право според Конвенцијата да се продолжи да се добива плата во определен износ (Kjartan Ásmundsson v. Iceland, Апликација бр. 60669/00, Villho Eskelinen and Others v. Finland, Апликација бр. 63235/00, пресуда на Големиот совет од 19 април 2007).
Со оглед на тоа што со оспорените законски измени се намалени коефициентите за исплата на платите на судиите, односно на членовите на Судскиот совет, неспорно произлегува дека со тоа постои и мешање во правото на сопственост од член 30 од Уставот, но тоа сепак не значи дека постои и повреда на ова право. Правото на сопственост, во принцип, не е е апсолутно право бидејќи според член 30 од Уставот никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата што произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Според тоа, потребно е да се утврди дали ограничувањето е пропишано со закон, дали тоа е направено заради остварување на некоја легитимна цел во јавен интерес и дали е сразмерно, односно пропорционално со целта што треба да се оствари.
Неспорно произлегува дека намалувањето на коефициентите за пресметка на платите на судиите е пропишано со закон во кој јасно и прецизно се наведени новите коефициенти за пресметување на основната плата на судиите и точно е определен временскиот момент од кога ќе се применуваат новите коефициенти. Оспорените одредби се јасни, прецизни и недвосмислени и ги исполнуваат барањата за квалитет на Законот што произлегуваат од принципот на владеење на правото.
Во однос на прашањето за легитимната цел, од образложението на предлог-законите произлегува дека целта на оспорените измени е да се ограничи можноста за ново покачување на платите на судиите, покрај она до кое дојде по Одлуката на Уставниот суд У.бр.113/2022 од 21 март 2023 година, со што би се оствариле заштеди во Буџетот кои би се искористиле за пораст на платите на работниците и на пензиите на пензионерите. Оваа цел, според оценката на Судот, е легитимна, бидејќи е во јавен интерес, заради ограничување на буџетската потрошувачка и урамнотежување на приходите и расходите во Буџетот, што е во функција на надминување на економската криза. Судот смета дека мерката е исто така и пропорционална, бидејќи поради годишното усогласување на платите со порастот на просечната плата, ефектот на намалувањето на коефициентите за пресметување на платата на судиите реално е сведен на замрзнување на судиските плати на нивото од 2023 година. Тоа значи дека законодавецот водел сметка намалувањето на коефициентите да не се одрази на номиналниот износ на судиските плати, односно да не биде на штета на нивниот имот и правото на сопственост. Со тоа што и понатаму останува во сила законската одредба според која основица претставува просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, се овозможува наредната година платите на судиите да пораснат, така што мерката има темпорален карактер и не ги замрзнува платите на судиите на неопределено време. Како што беше наведено и погоре, и со намалените коефициенти, судиските плати и понатаму се соодветни на општествениот статус и на дигнитетот на судиската функција, бидејќи тие се на ниво на највисоките плати во јавниот сектор, така што не може да се каже дека засегнатите лица со оспорените одредби – судиите и членовите на Судскиот совет, поради намалените коефициенти на нивните плати се изложени на прекумерен индивидуален товар.
Од наведеното произлегува дека намалувањето на коефициентите за исплата на платите на судиите претставува објективно и разумно вмешување во правото на сопственост што го налага ситуацијата на економската криза, дека со нив се остварува правична рамнотежа (фер баланс) помеѓу јавниот интерес – балансирање на државниот буџет во услови на економска криза заради нејзино надминување и приватниот интерес – заштита на правото на сопственост на поединците. Поради наведените причини Уставниот суд утврди дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените закони со уставните гаранции за правото на сопственост од член 30 од Уставот.
Наводите во иницијативите за ретроактивно дејство на Законот, според Судот, се неосновани од причина што двата оспорени закони се донесени и објавени на 29 февруари 2024, и се применуваат со исплата на платата за месец февруари 2024 година. Со оглед на тоа што правото на плата се стекнува по истекот на месецот и се исплаќа наредниот месец, значи во конкретниот случај во текот на месец март 2024, не може да стане збор за негово ретроактивно дејство.
Во однос на наводите за несогласност на одредбите од оспорените закони со член 2 став 2 од основниот текст на Законот за платите на судиите, односно со член 2 став 2 од основниот текст на Законот за платите на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија и со член 60 ставови 2 и 3 од Законот за судовите, Судот укажува на тоа дека Уставниот суд како орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста е надлежен за контрола на согласноста на законите како пониски норми во хиерахијата на правните норми со Уставот, но нема надлежност да ја оценува меѓусебната согласност на одредбите од истиот закон, ниту пак согласноста со одредби од друг/и закон/и. Поради наведеното, Судот одлучи во овој дел иницијативите да ги отфрли врз основа на член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд.
Во врска со предлогот истакнат во иницијативата на Здружението на судиите, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот Закон за изменување на Законот за платите на судиите („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2024), имајќи го предвид ставот на Уставниот суд за неповедување постапка за оценување на неговата уставност, Судот одлучи дека не се исполнети условите за примена на член 27 од Деловникот на Уставниот суд.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска