БЗСП.бр.1/2026

Уставен суд
на Република Северна Македонија
БЗСП.бр.1/2026
Скопје, 29.04.2026 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 2 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 29 април 2026 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УТВРДУВА повреда на слободата на мислата и јавното изразување на мислата на Давид Илиески од Скопје.

2. СЕ ЗАДОЛЖУВА Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје да ги достави бараните информации на барателот Давид Илиески согласно со барањето за пристап до информации од јавен карактер заведено под бр.03-2916/1 од 10.10.2025 година, во рок од 8 (осум) дена од објавувањето на Одлуката на Уставниот суд во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Давид Илиески од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе барање за заштита на слободата и правото на јавно изразување на мислата. Подносителот, во својство на новинар, поднел барање за пристап до информации од јавен карактер до Развојна банка на Северна Македонија АД Скопје, со кое побарал податоци за компании и проекти финансирани преку банката, агрегирани статистички податоци, како и извештаи доставувани од деловните банки во рамки на кредитните линии за период од 01.01.2020 година до моментот на доставување на бараните информации.

Имателот на информациите делумно го прифатил барањето, а во преостанатиот дел го одбил, по што подносителот вложил жалби до надлежната Агенција за заштита на правото на слободен пристап на информации од јавен карактер (во натамошниот текст: Агенцијата). По спроведена постапка, Агенцијата двапати одлучувала по предметот, при што во второто решение мериторно ја уважила жалбата во целост, ги поништила решенијата за одбивање на барањето и наложила доставување на бараните информации во рок од 15 дена. И покрај тоа, имателот на информациите не постапил по конечното и извршно решение, ниту ги доставил бараните информации.

Подносителот смета дека со ваквото неизвршување на решението на второстепениот орган, по исцрпување на сите правни средства, е сторена повреда на неговото право на слобода на изразување, конкретно правото да прима информации од јавен карактер. Наведува дека бараните информации се од јавен интерес, бидејќи се однесуваат на користење на јавни средства од страна на институција во државна сопственост, а и самата Агенција утврдила дека не станува збор за исклучоци од пристапот до информации, туку за информации што произлегуваат од работењето на имателот и за кои постои обврска за транспарентност.

Според наводите, по донесувањето на мериторното решение на Агенцијата, престанала секоја дискреција на имателот на информациите, така што единствено прашање било неговото извршување. Непостапувањето по тоа решение се оценува како арбитрарно и спротивно на закон, особено имајќи ги предвид обврските утврдени во Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер и Законот за општата управна постапка.

Понатаму, подносителот се повикува на член 10 од Европската конвенција за човекови права и на праксата на Европскиот суд за човекови права, истакнувајќи дека правото на пристап до информации претставува составен дел од слободата на изразување, особено кога информациите се бараат заради информирање на јавноста за прашања од јавен интерес. Во таа смисла, наведува дека одбивањето да се постапи по обврзувачка одлука на надлежен орган претставува мешање во ова право, коешто не е „пропишано со закон“, нема легитимна цел и не е неопходно во едно демократско општество. Дополнително, се посочуваат примери од судската пракса на Европскиот суд во кои е утврдено дека непочитувањето на конечни одлуки за пристап до информации претставува произволност и повреда на член 10 од Конвенцијата.

Во однос на навременоста, се наведува дека барањето е поднесено во законскиот рок од 60 дена, сметано од денот кога истекол рокот за извршување на решението на Агенцијата, се предлага Судот да утврди повреда на правото на слободата на изразување и да наложи отстранување на последиците од повредата преку доставување на бараните информации, како и да одржи јавна расправа на која ќе му се овозможи усно да го образложи своето барање.

II

На седницата Судот, од анализата на барањето и на прибавените одговори, ја утврди следната фактичка состојба како што е наведено подолу.

Подносителот, во својство на новинар, на ден 10.10.2025 година, поднел барање за пристап до информации од јавен карактер до Развојна банка на Северна Македонија АД Скопје, со кое побарал податоци за компании кои добиле кредити од Развојната банка на Северна Македонија во период од 01.01.2020 година до моментот на доставување на одговор, вклучувајќи ги компаниите што добиле директни кредити од Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје, компаниите што добиле под заем преку комерцијалните банки во рамки на кредитни линии финансирани или координирани од Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје, агрегирани статистички податоци за бројот на поддржани компании поделени по година, сектор и кредитна програма, како и копии од извештаи доставувани од деловните банки во рамки на кредитните линии за период од 01.01.2020 година до моментот на доставување на бараните информации.

На ден 27.10.2025 година, имателот на информациите го донел Решението бр.03-2916/4 со кое барањето на подносителот делумно го уважил, поточно, прифатено било само барањето во делот којшто се однесува на агрегирани статистички податоци за бројот на поддржани компании поделени по година, сектор и кредитна програма. Во останатиот дел, барањето е одбиено.

Незадоволен од вака донесеното решение, подносителот, на ден 30.10.2025 година, вложил навремена жалба до Агенцијата за заштита на правото за слободен пристап на информации од јавен карактер.

Од страна на Агенцијата за заштита на правото за слободен пристап на информации од јавен карактер, било постапено по жалбените наводи и на ден 17.11.2025 година, е донесено Решението бр.08-562, со кое жалбата изјавена од Давид Илиевски се уважува, предметот се враќа на повторно постапување пред првостепениот орган, а Решението бр.03-2916/4 од 27.10.2025 година на имателот на информацијата се поништува во делот под точките 1 и 3 од барањето. Со ова решение се задолжува имателот на информацијата истото да го спроведе во рок од 15 дена од денот на приемот и за тоа да ја извести Агенцијата.

Постапувајќи по ваквото решение, од првостепениот орган – Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје, на ден 01.12.2025 година, е донесено ново Решение бр.03-3149/7 со кое барањето за пристап до информации од јавен карактер под точките 1 и 3 било одбиено како неосновано во целост.

Во образложението на ова решение се наведува дека бараните податоци наведени во точките 1 и 3 од барањето, претставуваат информации коишто се дел од доверливи договори меѓу Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје и комерцијалните банки чиешто објавување би предизвикало правна и економска штета.  Бараните информации содржеле податоци чијашто објава може да ја наруши континуираната позиција на компаниите и да создаде негативни пазарни ефекти со што би се влијаело на финансиската стабилност.

Барателот на информациите, повторно незадоволен од Решението, на ден 02.12.2025 година, благовремено поднесува жалба до Агеницијата за заштита на правото за слободен пристап на информации од јавен карактер.

Постапувајќи по поднесената жалба, од Агенцијата за заштита на правото за слободен пристап на информации од јавен карактер со Решението бр.08-562 од 15.12.2025 година, била уважена жалбата во целост и поништено обжаленото Решение бр.03-3149/7 од 01.12.2025 година, со што бил задолжен имателот на информацијата да ги достави бараните информации во рок од 15 дена од приемот на Решението и за тоа да ја извести Агенцијата.

Во образложението од ова решение е наведено дека со давање на бараните податоци нема да настане штета за имателот на информацијата, а ќе се обезбеди поголема транспарентност и отчетност на работата на имателот на информации.

Против ова решение, согласно со правната поука може да се поведе управен спор пред Управниот суд во рок од 30 дена.

Од Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје, ова решение било примено на ден 19.12.2025 година, за што подносителот, до Судот достави доказ од електронската пошта.

По истекот на рокот од 15 дена од датумот на приемот на Решението, односно до 03.01.2026 година, од страна на Развојната банка на Северна Македонија, не било постапено по Решението бр.08-562 од 15.12.2025 година, од Агенцијата за заштита на правото за слободен пристап на информации од јавен карактер.

Во текот на претходната постапка, се утврди дека подносителот, пред Управниот суд поднел тужба за истата правна работа, против тужената страна Развојна банка на Северна Македонија АД Скопје по основ молчење на администрација и во тек е управен спор заведен под У-6 бр.106/2026 за која околност, подносителот до Судот не достави податок.

Барањето за заштита на слободите и правата, согласно со член 54 од Актот на Судот е доставен на одговор до Развојна банка на Северна Македонија АД Скопје.

Во одговорот е наведено дека по спроведен тест на штетност од објавување на бараните информации, дел од бараните информации од страна на барателот (наведени во точка 1 и 3 од барањето) биле одбиени од причина што истите претставувале банкарска тајна. Имено, врз основа на направена проценка на ризикот од штета доколку се објават бараните податоци, било утврдено дека постои реална, непосредна и значителна можност за настапување на штета. По направената паралела помеѓу јавниот интерес за непречено функционирање на финансиските институции и јавниот интерес за слободен пристап до информации, било утврдено дека јавниот интерес за непречено функционирање на финансиските институции и другите правни лица кои се овластено од, или чие работење е под надзор на Народната Банка на Република Северна Македонија преовладува над јавниот интерес за слободен пристап до информации.

Понатаму, во одговорот се наведува дека, кај имателот на информациите бараните информации се стекнати при вршење на банкарски и други финансиски активности и истите согласно со членовите 111 и 112 од Законот за банките претставуваат банкарска тајна, којашто банката, како имател на информациите е должна да ја заштити и чува.

Се наведува дека имателот на бараните информации не е орган на државна власт, не е друг орган или организација утврдена со закон, не е установа ниту јавна служба, односно не е правно или физичко лице кое врши јавни овластувања, не врши дејност од јавен интерес, туку акционерско друштво во државна сопственост кое врши финансиски активности како и секоја банка, поради што е обврзано да ги почитува Законот за банките и Законот за Народната банка на Република Северна Македонија.

III

Член 16 став 1 од Уставот ја гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата. Со став 3 од истиот член се гарантира слободниот пристап кон информациите, слободата на примање и пренесување на информации.

Согласно со член 110 алинеја 3 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија ги штити слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забраната на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.

Според член 53 став 1 од Актот на Судот, секое физичко или правно лице што смета дека со поединечен акт или дејствие на државен орган, орган на единица на локалната самоуправа или друг субјект што врши јавни овластувања му е повредена слобода или право утврдени со член 110 алинеја 3 од Уставот, може да поднесе барање до Уставниот суд за нивна заштита.

Согласно со став 3 на овој член, барањето може да се поднесе откако ќе бидат исцрпени сите редовни и вонредни правни средства за заштита од поединечниот акт во рок од 60 дена од приемот на актот по кој се исцрпени правните средства, односно 60 дена од денот на дознавањето за преземање на дејствието, но не подоцна од една година од денот на преземањето.

Според член 10 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, секој човек има право на слобода на изразување. Ова право ги опфаќа слободата на мислење и слободата на примање и пренесување информации или идеи, без мешање на јавната власт и без оглед на границите. Овој член не ги спречува државите, на претпријатијата за радио, филм и телевизија да им наметнуваат режим на дозволи за работа.

IV

Од наведените уставни одредби произлегува дека  гаранцијата на примање и пренесување информации претставува функционален елемент на слободата на мислата и јавното изразување на мислата,  коешто Уставниот суд го штити во постапка по поднесено барање за заштита на јавното изразување на мислата.

Повикувајќи се на член 110 алинеја 3 од Уставот и член 53 од Актот на Судот, подносителот пред Уставниот суд, поднесе барање за заштита на слободата на мислата и јавното изразување на мислата.

Од страна на Судот, првин бешe испитана допуштеноста на барањето согласно со одредбите од Актот на Судот и по утврдувањето дека условите се исполнети, се премина на оцена на основаноста на самото барање.

Во однос на процесните претпоставки, од содржината на барањето произлегува дека наводната повреда не се врзува за поединечен акт, туку за непостапување по конечно и извршно решение на второстепен орган, со кое е утврдено право на пристап до информации во корист на подносителот. Иако во постапката биле донесени повеќе управни акти, суштината на наводната повреда не се врзува за нивната содржина, туку за последователното пропуштање да се преземе дејствие коешто било законски задолжително. Оттука, Судот утврди дека се работи за повреда сторена со дејствие, во форма на недејствие (пропуштање), односно неизвршување на обврзувачка одлука. Таквото непостапување претставува дејствие во негативна форма, односно пропуштање да се преземе законски задолжително дејствие, што може да биде предмет на заштита, согласно со член 53 од Актот на Судот.

Во таа насока, релевантно е дека согласно со Законот за општата управна постапка, управните дејствија ги опфаќаат и дејствијата на извршување, а конечниот управен акт е извршен и обврзувачки. Тоа значи дека обврската за постапување по решението на второстепениот орган не е дискрециона, туку јасна законска должност, а нејзиното неизвршување претставува управно дејствие во негативна форма.

Во однос на навременоста на барањето, согласно со член 53 од Актот на Судот, барањето може да се поднесе во рок од 60 дена од денот на дознавањето за преземање на дејствието, односно од денот кога дејствието требало да биде преземено. Имајќи предвид дека станува збор за дејствие во форма на пропуштање, рокот за поднесување барање не може да се врзува за моментот на настанување на обврската, туку за моментот кога таа обврска не била исполнета. Во конкретниот случај, имателот на информации бил должен да постапи во рок од 15 дена од приемот на решението, па повредата настанува со истекот на тој рок. Имајќи предвид дека во конкретниот случај се работи за пропуштање, Судот утврди дека барањето е поднесено во рок од 60 дена сметано од тој момент и истото е навремено со што се исполнети процесните претпоставки за постапување по барањето во однос на навременоста.

Меѓутоа, суштинското прашање е дали ваквото неизвршување претставува повреда на слободата на изразување или само повреда на процесно право. Во таа смисла, од значење е што правото на пристап до информации од јавен карактер, согласно со Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, претставува субјективно право на секое лице, а имателите на информации имаат позитивна обврска да обезбедат информираност на јавноста. Дополнително, во конкретниот случај, тоа право е веќе утврдено со конечно и извршно решение на надлежен орган.

Со конкретното барање, подносителот бара преку заштитата на слободата на мислата и јавното изразување на мислата утврдени во член 110 алинеја 3 од Уставот, Судот да утврди повреда на слободата на примање информации гарантирана со член 16 од Уставот.

Остварувањето на оваа слобода, Судот го анализираше од аспект на надлежностите на Уставниот суд утврдени во член 110 алинеја 3 од Уставот и внатрешната поврзаност на уставните норми. Иако, член 110 алинеја 3 од Уставот, ја утврдува надлежноста на Уставниот суд да ги штити „слободата на мислата и јавното изразување на мислата“, па според тесно јазично толкување, Судот нема надлежност во однос на слободата на примање и пренесување информации, бидејќи таа експлицитно не е наведена. Меѓутоа, слободата на јавно изразување на мислата по својата природа е незамислива без постоење двонасочен тек на информациите. Не може да постои вистинско „јавно изразување“ ако не постои можност да се примаат информации, како и истите да се пренесат. Оттука, слободата на примање и пренесување информации претставува функционален елемент на слободата на изразување, а не нејзина конкурентна или одвоена категорија.

Системското толкување на член 110 алинеја 3 од Уставот, упатува на тоа дека поимот „јавно изразување на мислата“ нужно ги опфаќа сите негови составни елементи, вклучувајќи ги и примањето и пренесувањето информации. Слободата на примање и пренесување информации претставува уставно-нормативна разработка на слободата на јавното изразување на мислата,  којашто не е самостојна слобода во смисла на уставно-судска заштита, туку нераскинлив дел од пошироката слобода на изразување, поради што оваа слобода Судот ја толкува во поширока смисла со цел ефективна уставна заштита на слободата на изразување во нејзината целина.

Овој пристап е во согласност и со европските стандарди, каде слободата на изразување е интегрална целина што ги опфаќа и примањето и ширењето информации, како што е формулирано во член 10 од Европската конвенција за човекови права. Следствено, и уставната норма од член 16 треба да се толкува како системска и функционална целина. Оттука, кога бараните информации се од јавен интерес и служат за информирање на јавноста, нивното недоставување, може да биде уставно проблематично.

Клучното прашање е дали непочитувањето на второстепеното решение претставува повреда на оваа слобода. Во конкретниот случај, правото на пристап до информации веќе е утврдено со конечно и извршно решение на второстепениот орган. Со неговото неизвршување, подносителот е ставен во ситуација да нема ефективно средство за извршување, туку фактички му е оневозможено да ги добие информациите. Оттука, повредата не е само процесна, туку се трансформира во континуирано попречување на правото да се примаат информации, а со тоа се повредува слободата на јавното изразување на мислата.

Во однос на прашањето дали Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје, претставува субјект со јавно овластување, во конкретниот случај, Банката се јавува како субјект кој управува со средства од јавен интерес, доделува кредити врз основа на јавни политики и постапува во рамки на законски утврдени надлежности, а во конкретниот случај настапува и како имател на информации од јавен карактер што имплицира дека врши јавни овластувања во овој сегмент, што е доволно за примена на член 53 од Актот на Судот.

По утврдувањето на допуштеноста, Судот ја испита основаноста на барањето, односно дали во конкретниот случај постои повреда на слободата на изразување, преку примена на стандардите утврдени во член 10 од Европската конвенција за човекови права.

Во таа насока, прашањето дали недоставувањето на сите барани податоци претставува повреда на слободата на изразување треба да се одговори во зависност од тоа дали недоставените информации се од суштинско значење за информирање на јавноста. Ако се има предвид дека подносителот е новинар и дека се работи за податоци поврзани со користење јавни средства, може да се прифати дека нивното задржување има директно влијание врз остварувањето на слободата на изразување.

Слободата на медиумите како составен дел на слободата на изразувањето, што меѓу другото, ја опфаќа слободата на јавното информирање и слободата на примање и пренесување информации, исто така, претставуваат основи на демократското општество бидејќи слободната комуникација на информации и идеи за политичките и другите општествени прашања од јавен интерес се од суштинско значење за секое општество. Ова имплицира слобода на медиумите да добиваат информации врз основа на кои тие ќе можат да ја остварат својата улога, да коментираат и известуваат за сите значајни прашања од јавен интерес без ограничувања со цел да ја информираат јавноста.

Судот оцени дека, правото на пристап до информации од јавен карактер, во околности кога тие се од значење за информирање на јавноста, претставува составен дел од слободата на изразување, односно од правото да се примаат информации. Во конкретниот случај, подносителот, во својство на новинар, побарал информации коишто се однесуваат на користење на јавни средства од страна на субјект во државна сопственост, што несомнено претставува прашање од јавен интерес. Дополнително, со конечно и извршно решение на надлежен орган му е признаено правото на пристап до тие информации.

И покрај тоа, подносителот не ги добил бараните информации, поради непостапување на имателот на информации. Со тоа, фактички му е оневозможено да го оствари правото да прима информации, што според Судот, претставува мешање во слободата на изразување.

Во однос на првиот услов од трипартитниот тест – дали мешањето е пропишано со закон – според Судот, непостапувањето по конечно и извршно решение не може да се смета за ограничување пропишано со закон. Напротив, станува збор за постапување спротивно на закон, бидејќи имателот на информации бил должен да го спроведе решението на надлежниот орган. Повикувањето на банкарска тајна, спротивно на донесена одлука со која е утврдено дека информациите треба да бидат доставени, не претставува законска основа за ограничување на правото.

Во однос на вториот услов – постоење на легитимна цел – Судот смета дека, иако заштитата на доверливоста на одредени податоци може во принцип да биде легитимна цел, во конкретниот случај таа веќе била предмет на оценка од страна на надлежен орган, кој утврдил дека не постојат причини за ограничување на пристапот. Оттука, повторното повикување на истата основа не може да се смета за оправдано.

Во однос на третиот услов – неопходност во едно демократско општество – од правната анализа произлезе дека ваквото непостапување не само што не е неопходно, туку е спротивно на принципите на транспарентност и отчетност, особено кога се работи за информации од јавен интерес. Дополнително, неизвршувањето на конечното решение го загрозува владеењето на правото, бидејќи доведува до ситуација во која утврдените права не можат да се остварат во пракса.

При формирањето на правното мислење, Судот ги зеде предвид и аргументите на Развојна банка на Северна Македонија АД Скопје, изнесени во одговорот на барањето дека дел од информациите претставуваат банкарска тајна. Од нивниот одговор јасно произлегува дека тие се повикуваат на Законот за банките и на обврската за доверливост. Меѓутоа, клучно е што надлежниот второстепен орган веќе одлучил дека бараните информации имаат карактер на информации од јавен карактер и дека треба да бидат доставени. Во таква ситуација, имателот на информации нема овластување самостојно повторно да ја преоценува нивната природа и да одбие постапување. Оттука, повикувањето на банкарска тајна, спротивно на обврзувачка одлука, не може да се смета за законито ограничување на правото, туку за непочитување на правниот поредок.

Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека во конкретниот случај постои мешање во слободата на јавно изразување на мислата коешто не е пропишано со закон, не се заснова на валидна легитимна цел и не е неопходно во едно демократско општество, поради што е сторена повреда на правото на подносителот да прима информации како составен дел од слободата на изразување.

Поради наведените причини Судот ја задолжи Развојната банка на Северна Македонија АД Скопје да ги достави бараните информации на барателот Давид Илиески согласно со Барањето за пристап до иформации од јавен карактер заведено под бр.03-2916/1 од 10.10.2025 година, во рок од 8 (осум) дена од објавувањето на Одлуката на Уставниот суд во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

VI

Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски