У.бр.168/2023

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.168/2023
Скопје, 21 јануари 2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 21 јануари 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за геодетски работи за посебни намени бр.0101-3453/1 од 3 март 2023 година, донесен од Управниот одбор на Агенцијата за катастар на недвижности („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.52/2023).

Образложение

I

Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи на Република Северна Македонија, преку полномошникот, адвокат Бобан Богдановски од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбата од актот означен во диспозитивот од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека истата не е во согласност со член 83 од Законот за катастар на недвижности, како и со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.

Со оспорената одредба се предвидува дека во постапката за извршување на геодетски работи за посебни намени за обновување на граници на катастарски парцели да не се користат податоците од дигиталниот катастарски план, туку да се користат оригинални (стари) податоци од премер (техниметриски записници, фотоскици, геодетска основа и други оригинални податоци). Со ваква одредба од подзаконски акт се дерогира примената на Законот за катастар на недвижности во однос на примената на податоците од катастарот на недвижности.

Се наведува дека проектот за дигитализација на катастарските планови претставува усогласување на графичката со алфа-нумеричката база на податоци и прочистување на сите технички грешки коишто се „таложеле“ со текот на времето, како резултат од постапките на одржување на катастарот на недвижности во две засебни бази на податоци.

Агенцијата за катастар на недвижности во согласност со Европските регулативи преку соработка со Светската банка во рамки на финалната фаза од проектот „Катастар на недвижности и регистрација“, го започнала процесот на дигитализација на аналогните катастарски планови, заради трајно зачувување на оригиналните катастарски планови, како и нивно поедноставено користење од страна на стручната служба на Агенцијата, а сè со цел намалување на периодот за решавање на предметите на граѓаните.

Понатаму, во иницијативата се цитира содржината на членовите 58, 59, 60, 61 и 63 од Правилникот за катастарски и планови на инфраструктурни објекти кои ја уредуваат постапката за изработување на дигиталните катастарски планови, како и содржината на членовите 66, 67, 83, 211 и 212 од Законот за катастар на недвижности со кои се пропишува начинот на кој се запишуваат податоците за катастарските парцели.

При ажурирањето на податоците во катастарот на недвижности се врши усогласување на фактичката состојба на недвижностите со состојбата којашто е запишана во катастарот на недвижности.

Според наводите, оспорената одредба предвидува „скратен пат“ при извршување на геодетските работи за посебни намени заради обновување граници на катастарските парцели кај коишто не било извршено ажурирање на податоците во катастарот на недвижности, и во овие случаи при извршување геодетски работи за посебни намени заради обновување на граници, треба да се користат стари податоци собрани со премерот на недвижноста, а не податоците за недвижноста запишани во катастарот на недвижности.

Имено, согласно со член 83 од Законот за катастар на недвижности, со ставањето во примена на базата на податоци од дигиталните катастарски планови, ќе се користат податоците добиени од дигиталните катастарски планови, Законот не дозволува при извршување на геодетските работи за посебни намени да се користат други податоци, освен податоците од дигиталните катастарски планови. Од тие причини, оспорената одредба е во колизија со Законот за катастар на недвижности и како таква е спротивна на член 51 од Уставот.

Според наводите, со примената на оспорената одредба се создава правна несигурност, бидејќи при извршувањето на геодетските работи за посебни намени според Законот, треба да се користат податоците од катастарот на недвижности којшто е воспоставен согласно со Законот за катастар на недвижности, освен во случаите на извршување на геодетски работи за обновување на границите на парцелите. Со ова за една иста катастарска парцела може да се изработат два различни геодетски елаборати за посебни намени со различни податоци.

Исто така, се наведува дека со стапувањето во сила на Законот за катастар на недвижности престанал да важи катастарот на земјиште воспоставен со Законот за премер, катастар и запишување на правата на недвижности. Поради тоа нема простор при вршење на геодетските работи за посебни намени за обнова на границите на катастарските парцели да се користат стари податоци коишто се различни од податоците на недвижноста коишто се запишани во катастарот на недвижноста. Со ставањето во употреба на различни податоци за една катастарска парцела се повредува владеењето на правото како темелна вредност на правниот поредок на Република Северна Македонија.

Согласно со наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одредба од Правилникот и истата да ја укине.

II

На седницата Судот утврди дека со оспорениот член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за геодетски работи за посебни намени бр.0101-3453/1 од 3 март 2023 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.52/2023), во Правилникот за геодетски работи за посебни намени („Службен весник на Република Македонија“ бр. 159/2013, 88/2014, 110/2014, 132/2014, 56/2015, 195/2016, 2/2017 и 41/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 48/2019, 183/2019, 265/2020 и 69/2021), во член 5 по ставот 1 се додава нов став 2, со кој се пропишува дека при извршување на геодетски работи за посебни намени заради обновување граници на катастарски парцели, се користат оригиналните податоци од премерот (тахиметриски записници, фотоскици, геодетска основа и други оригинални податоци) врз основа на кои се изготвени и се одржувани катастарските планови.

III

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во Република Северна Македонија согласно со член 51 став 1 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Според ставот 2 од истиот член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Со член 1 од Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/2013, 41/2014, 115/2014, 116/2015, 153/2015, 192/2015, 61/2016, 172/2016 и 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.124/2019, 71/2020 и 155/2024), е пропишано дека со овој закон се уредува, управувањето со Геодетско-катастарскиот информационен систем, одржувањето на катастарот на недвижности, востановувањето и одржувањето на катастарот на инфраструктурни објекти како дел од катастарот на недвижности, основните геодетски работи, геодетските работи за посебни намени, премерот на недвижностите во функција на катастарот на недвижности, премерот и одржувањето на државната граница на Република Македонија, топографските карти, масовната процена на недвижностите, воспоставувањето и управувањето со Графичкиот регистар за градежно земјиште, водењето на Регистарот за просторни единици, водење на Графичкиот регистар за улици и куќни броеви, надзорот на работењето на трговците поединци овластени геодети и трговските друштва за геодетски работи, како и статусот, организацијата, работењето и надлежностите на Агенцијата за катастар на недвижности.

Во член 2 точка 16 од истиот закон, е пропишано дека „Премер на недвижности” е прибирање на просторни и описни податоци за недвижностите во функција на катастарот на недвижности и нивната обработка и обликување, додека пак во точката 21 од истиот член е утврдено дека „Геодетски работи за посебни намени” се геодетските работи сврзани со планирање на просторот (ажурирање на геодетски подлоги), изготвување на нумерички податоци за недвижностите кои служат за реализација на урбанистичките планови и урбанистичко планската документација, како и геодетски работи во функција на решавање на имотноправните односи на недвижностите од влијание за катастарот на недвижности.

Според член 83 став 1 од истиот закон, за катастарските општини за кои е востановен катастар на недвижности врз основа на аналогни катастарски планови, Агенцијата врши дигитализација на аналогните катастарски планови. Кога при дигитализацијата ќе се утврди дека границите на некои од катастарските парцели не може да се дигитализираат се врши увид на фактичката состојба на катастарските парцели и податоците добиени од увидот се усогласуваат со податоците од службената евиденција и се нанесуваат на дигиталниот катастарски план. Со ставање во примена на базата на податоци од дигиталните катастарски планови, ќе се користат податоците добиени од дигиталните катастарски планови.

Во член 86 од овој закон е определено дека извршувањето на геодетските работи за посебни намени опфаќа изработка на ажурирани геодетски подлоги во функција на планирање на просторот, геодетски елаборати во функција на реализација на урбанистичките планови и урбанистичко планската документација, како и геодетски елаборати за решавање на имотноправните односи на недвижностите од влијание за катастарот на недвижностите во постапките пред државните органи, јавните служби и органите на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје и пред други органи.

Со член 87 став 1 од истиот закон е предвидено дека Геодетските работи за посебни намени се вршат преку увид на самото место, преку премер на недвижностите, канцелариска обработка, обликување и визуелизација на податоците прибрани со премерот. При вршење на геодетските работи од ставот 1 на овој член кои се однесуваат на изготвување на геодетски елаборати за реализација на урбанистичките планови и урбанистичко планската документација, треба да се користат податоци од Графичкиот регистар за градежно земјиште, со пренесување на податоците од урбанистичките планови и урбанистичко планската документација на катастарските планови, согласно со став 2 од истиот член.

За извршените геодетски работи за посебни намени се изготвува геодетски елаборат во кој е содржана геодетско-техничката документација, според член 89 од истиот закон.

Во член 90 од овој закон е пропишано дека вршењето на геодетските работи за посебни намени, како и формата и содржината на геодетските елаборати за извршените геодетски работи за посебни намени ги пропишува Управниот одбор на Агенцијата.

Според член 1 од Правилникот за геодетските работи за посебни намени донесен од Управниот одбор на Агенцијата за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 159/2013, 88/2014, 110/2014, 132/2014, 56/2015, 195/2016, 2/2017 и 41/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 48/2019, 183/2019, 265/2020, 69/2021 и 52/2023), со овој правилник се пропишува начинот на извршување на геодетските работи за посебни намени, како и формата и содржината на геодетските елаборати за извршените геодетски работи за посебни намени.

Член 5 став 1 од Правилникот пропишува дека при извршување на геодетските работи за посебни намени и изготвување на геодетските елаборати, зависно од видот на геодетскиот елаборат можат да се користат следните податоци: графички приказ и координати на точките кои ја определуваат недвижноста (детален урбанистички план/урбанистичко-планска документација, елаборат за експропријација и други); координати на точки од геодетската основа; параметри за трансформација на координати од глобален во државен координатен систем; извод/фотокопија од работниот оригинал на катастарскиот план/план на инфраструктурни објекти во дигитална или хартиена форма; скица на премерување на згради, посебни и заеднички делови од згради и други објекти; имотен лист; лист за предбележување; список на индикации за катастарските парцели; оригинални податоци од извршените теренски мерења; проектна документација заверена од надлежен орган; просторни и описни податоци за инфраструктурни објекти; LiDAR податоци (облак од точки, DTM/DSM базирани на LiDAR снимање, и други податоци.

IV

Согласно со законското овластување утврдено во член 90 од Законот за катастар на недвижности, Управниот одбор на Агенцијата го донел Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за геодетските работи за посебни намени („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 52/2023), со кој во член 5 по ставот 1 од Правилникот за геодетски работи за посебни намени се додава нов став 2, односно сега оспорената одредба.

Право на законодавецот е да ги уреди опфатот на извршување на геодетски работи за посебни намени, начинот и податоците кои се користат при вршењето на геодетските работи за посебни намени, како и да даде овластување на Управниот одбор на Агенцијата, да донесе Правилник со кој поблиску ќе ги операционализира законските одредби, вклучително и прашањето дека при извршување на геодетски работи за посебни намени заради обновување граници на катастарски парцели, се користат оригиналните податоци од премерот врз основа на кои се изготвени и се одржувани катастарските планови.

Оттука, во конкретниот случај, неспорно е дека со уредувањето во член 90 од Законот за катастар на недвижности, Агенцијата има законски основ и овластување за донесување на оспорениот Правилник за изменување и дополнување на Правилникот за геодетски работи за посебни намени, со кој всушност се прави дополнителна операционализација и прецизирање на подзаконски одредби во член 5 од Правилникот, коишто во основа како право и овластување се утврдени во закон.

Во иницијативата се наведува дека Законот за катастар на недвижности предвидува исклучиво користење на податоци од дигиталните катастарски планови и дека на тој начин се исклучува можноста за користење други податоци. Сепак, ваквиот навод не е основан. Член 83 став 1 од Законот за катастарот на недвижности мора да се разгледува во контекст на целиот закон, особено во врска со член 90, кој ѝ овозможува на Агенцијата за катастар да донесува подзаконски акти со кои ќе ги прецизира и разработува законските одредби.

Тоа значи дека правилникот со кој е овозможено користење и на оригиналните податоци од премерот не е во спротивност со Законот, туку е негова доработка и операционализација. Формулацијата „ќе се користат податоците од дигиталните катастарски планови“ значи дека тие податоци имаат предност, но не и дека е забранета употребата на други релевантни податоци. Доколку законодавецот имал намера целосно да ја исклучи нивната употреба, тоа експлицитно ќе го предвидел во самата законска норма. Оттука, заклучокот е дека оспорената подзаконска одредба не е спротивна на Законот, туку овозможува координирана употреба на сите релевантни податоци во согласност со неговата цел и во духот на системското толкување на членовите 83 и 90 од Законот за катастарот на недвижности.

Во член 83 став 1 од истиот закон, е предвидено дека за катастарските општини за кои е востановен катастар на недвижности врз основа на аналогни катастарски планови, Агенцијата врши дигитализација на аналогните катастарски планови, а кога при дигитализацијата ќе се утврди дека границите на некои од катастарските парцели не може да се дигитализираат се врши увид на фактичката состојба на катастарските парцели и податоците добиени од увидот се усогласуваат со податоците од службената евиденција и се нанесуваат на дигиталниот катастарски план. Со ставање во примена на базата на податоци од дигиталните катастарски планови, ќе се користат податоците добиени од дигиталните катастарски планови. Оттука, произлегува дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата, бидејќи не постои законско ограничување при извршување на геодетски работи за посебни намени заради обновување граници на катастарски парцели, да се користат оригиналните податоци од премерот (тахиметриски записници, фотоскици, геодетска основа и други оригинални податоци) врз основа на коишто се изготвени и се одржувани катастарските планови.

Имајќи предвид дека уште пред донесувањето на измените и дополнувањата на Правилникот со сега оспорената одредба, во член 5 став 1 беше предвидено дека при извршување на геодетски работи за посебни намени можат да се користат и оригиналните податоци од извршени теренски мерења и други релевантни податоци, произлегува дека дополнувањето на член 5 со ставот 2 претставува само понатамошна доразработка и прецизирање на веќе утврдената содржина од ставот 1. Со новата одредба само се конкретизира дека во постапките за обновување на границите на катастарските парцели се користат оригиналните податоци од премерот врз основа на кои се изготвени и се одржуваат катастарските планови.

Неосновано е повикувањето во иницијативата на одредбите од постапката за дигитализација, уредена во глава V „Премер на недвижности“ (член 83) од Законот за катастар на недвижности и во Правилникот за катастарски планови и инфраструктурни објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 139/2013 и 183/2014 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.69/2021 и 142/2022), како и на постапката за ажурирање уредена во глава XII „Запишување на промени“ (членови 210-212) од Законот за катастар на недвижности и во Правилникот за одржување на катастарот на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 151/2013, 8/2015, 132/2015, 147/2015, 156/2015, 184/2015, 229/2015, 195/2016, 218/2016, 88/2017 и 179/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 183/2019, 151/2020, 88/2021, 52/2023 и 246/2024).

Ова од причина што оспорената одредба од член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за геодетски работи за посебни намени се однесува на специфични прашања поврзани со извршување на геодетски работи за посебни намени и не е дел од постапките за дигитализација или за ажурирање и запишување на промени во катастарот. Со други зборови, предметот на регулирање на оспорената одредба е различен од предметот на законските и подзаконските норми на кои се повикува подносителот, па затоа тие не можат да послужат како основа за аргументи против оспорената одредба.

Истата се однесува на операционализација на член 86 од Законот за катастар на недвижности, со наслов „Опфат на извршување на геодетски работи за посебни намени“ и е поместен во глава VI „Геодетски работи за посебни намени“. Според овој член, оригиналните податоци од премерот се користат при изработка на ажурирани геодетски подлоги за планирање на просторот, геодетски елаборати за реализација на урбанистички планови и урбанистичко-планска документација, како и елаборати за решавање на имотноправни прашања на недвижности во постапки пред државни органи, јавни служби, органи на единиците на локалната самоуправа, Градот Скопје и други надлежни институции.

Врз основа на направената анализа, Судот оцени дека оспорената одредба од член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за геодетски работи за посебни намени, не е спротивна на член 83 став 1 од Законот за катастар на недвижности, како и на член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот, од аспект на наводите во иницијативата.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски