Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.249/2024
Скопје, 21.01.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.115/2024), на седницата одржана на 21 јануари 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 60 став 3 алинеја 2 од Законот за управни спорови („Службен весник на Репуб¬лика Северна Македонија“ бр.96/2019, 150/2024 и 220/2024).
Образложение
I
Александар Наумовски од Битола, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Се наведува дека истата е спротивна на одредбите од членовите 8, 9, 50, 51, 54 и амандманите ХХІ и XXV на Уставот на Република Северна Македонија, членовите 6, 13, 14, 17 и 18 од Европската конвенција за човекови права, членовите 2, 3, 4, 5, 6, 10, 14, 20 и 36 од Законот за судовите и членовите 2, 3, 7, 10, 11, 12, 24, 33, 35, 36, 60 и 69 од Законот за управни спорови.
Понатаму, се укажува дека оспорената одредба е нејасна, двосмислена и доведува до правна несигурност и дека истата го претвора исклучокот во правило, што е непринципиелно и недозволено, а Управниот суд ја применува како правило и на тој начин наместо да го примени истиот создава право.
Според подносителот, оваа одредба доведува до одолговлекување на постапките, што е спротивно на правото на судење во разумен рок, и може да предизвика тешки последици за граѓаните, кои ќе мораат да вложуваат дополнителни напори, материјални средства и време за да ги заштитат своите права. Исто така, се наведува дека со оспорената одредба се попречува одлучувањето на судот, а со тоа и остварувањето на уставно гарантираното право на жалба со Амандманот XXI, правото на судска заштита и правото на пристап до суд, како и дека со оспорената одредба се нарушува начелото на поделба на власта.
Во продолжение на иницијативата, се наведува дека оспорената одредба доведува до нееднакво постапување, бидејќи во одредени случаи судот одлучува по суштината на предметот, додека во други го враќа предметот на надлежниот орган. Според подносителот, со ваквата примена судот го користи овој „исклучок“ како правило и на тој начин создава право, наместо да го применува постојното.
Поради сето горенаведено, според наводите оспорената одредба е неуставна и се предлага Судот да поведе постапка за оценување на нејзината уставност и да ја укине.
Воедно, подносителот на иницијативата, бара од Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба, бидејќи со нивното извршување би можело да настанат тешко отстранливи последици.
II
На седницата Судот утврди дека во член 60 став 3 алинеја 2 од Законот за управни спорови („Службен весник на Репуб¬лика Северна Македонија“ бр.96/2019, 150/2024 и 220/2024) е предвидено дека по исклучок од ставот 1 на овој член, судот ќе го поништи оспорениот поединечен управен акт и ќе го врати на повторно одлучување на органот кој го донел, и тоа доколку природата на управната работата не дозволува одлучување во полна јурисдикција, односно не може целосно да ги утврди фактите по суштинските прашања и треба во управната постапка да се утврди вистинската фактичка состојба.
III
Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок.
Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според ставот 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.
Со Амандманoт XXI е заменет член 15 од Уставот. Според точка 1 став 1 од овој амандман се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Во став 2 на истата точка е регулирано дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Согласно со член 50 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита.
Во Република Северна Македонија, согласно со член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно со член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Според став 2 од истиот член, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот. Во став 3 на овој член, се предвидува дека ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Со ставот 4 е предвидено дека ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.
Со точката 1 од Амандманoт XXV на Уставот е заменет член 98 од Уставот. Според став 1 на оваа точка од Амандманот, судската власт ја вршат судовите. Во став 2 од истата точка е предвидено дека судовите се самостојни и независни. Со став 3 се предвидува дека судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Став 4 од точка 1 од Амандманот предвидува дека забранети се вонредни судови. Во ставот 5 е уредено дека видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Ре¬публика Северна Македонија, Устав¬ниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
IV
Оспорената одредба од член 60 од Законот за управни спорови е систматизирана во глава 13. „Судски одлуки” и е насловена „Усвојување на тужбеното барање“.
Пресудите во управниот спор можат да бидат разновидни во зависност од основата, односно од критериумот за нивното разликување. Според овластувањето на судот и неговата дејствување во однос на оспорениот управен акт, овие пресуди можат да бидат пресуда во спор на полна јурисдикција и пресуда во спор за законитост (пресуда за анулација).
Пресудувањето во спор на полна јурисдикција е правило според Законот за управните спорови донесен во 2019 година („Службен весник на Репуб¬лика Северна Македонија“ бр.96/2019, 150/2024 и 220/2024). Според цитираниот закон, ако судот најде дека оспорениот управен акт е незаконит, со пресуда ќе го усвои тужбеното барање, ќе го поништи оспорениот поединечен управен акт и самиот ќе ја реши управната работа, при што оваа пресуда во целост го заменува поништениот поединечен акт. Ваква пресуда се донесува и тогаш кога спорот е поведен поради молчење на администрацијата. Законот за управни спорови предвидува дека ако Управниот суд утврди дека јавниот орган во утврдениот рок не го донел поединечниот акт којшто требало да биде донесен, со пресудата ќе го усвои тужбеното барање и самиот ќе ја реши управната работа.
Пресуда во спор за законитост (пресуда за анулација) се предвидува како исклучок. Ваква пресуда Управниот суд ќе донесе само тогаш кога јавниот орган кој е тужен одлучува по слободна оценка или кога природата на управната работа не дозволува одлучување во полна јурисдикција, односно судот не може целосно да ги утврди фактите по суштинските прашања и треба во управна постапка да се утврди вистинската фактичка состојба. Пресудата за анулација само го поништува незаконитиот управен акт и му го враќа предметот на надлежниот орган, што го донел поништениот акт, со обврска тој да го земе во повторно решавање, при што, му се укажува на органот како да постапи. Ако судот еднаш донел пресуда на анулација, а органот повторно донел ист управен акт како веќе поништениот, тогаш судот мора да донесе пресуда во спор на полна јурисдикција.
Мериторното одлучување на Управниот суд претставува суштински принцип на управниот спор, со кој судот презема улога на јавен орган и ја решава управната работа во целост. Според член 60 став 1 од Законот за управни спорови, доколку оспорениот управен акт е незаконит, судот со пресуда ќе го усвои тужбеното барање со која ќе го поништи оспорениот поединечен управен акт и самиот ќе ја реши управната работа во т.н. спор на полна јурисдикција. Овој механизам овозможува донесување на пресуда на полна јурисдикција, односно судот мериторно одлучува за управната работа и неговата пресуда целосно го заменува незаконитиот акт на јавниот орган. Така, мериторното одлучување се јавува како правило, додека враќањето на предметот на повторно решавање пред јавниот орган претставува исклучок, предвиден во член 60 став 3 од истиот закон.
Од анализата на член 60 став 3 од Законот за управни спорови, произлегува дека одредбата предвидува исклучок од ситуацијата кога судот решава во полна јурисдикција, односно кога судот го поништува оспорениот управен акт и го враќа на органот кој го донел актот за повторно решавање. Оспорениот став 3 алинеја 2 од овој член, се применува кога судот не може целосно да ги утврди фактите по суштинските прашања и кога е потребно продолжување на управната постапка за утврдување на вистинската фактичка состојба.
Оттаму, член 60 од Законот за управни спорови ја утврдува основната цел на управниот спор, а тоа е судот, при констатирана незаконитост, да ја замени управната одлука со сопствена мериторна пресуда. Тоа значи дека судската пресуда во целост го заменува актот на органот и ја обезбедува непосредната правна заштита на странката, без повторно враќање на предметот.
Од ова правило, законодавецот предвидел ограничени исклучоци. Според ставот 3 на член 60, судот може да го поништи актот и да го врати на повторно одлучување кога тужениот орган решавал по слободна оцена или кога природата на управната работа не дозволува одлучување во полна јурисдикција, односно кога судот не може целосно да ги утврди фактите по суштинските прашања и потребно е во управна постапка да се утврди вистинската фактичка состојба. Уредувањето во алинеја 2 од став 3 на овој член, го ограничува судот во ситуациите каде фактичката состојба не може да се утврди во судската постапка.
Овој исклучок треба да се применува рестриктивно од страна на Управниот суд. Судот е должен да го ограничи враќањето на поништените акти до тужениот орган на минимум, со цел да се елиминира појавата на т.н. „пинг-понг ефект“ и да се спречи неоправданото одолговлекување на управната постапка.
Оттука, уставно-судската анализа упатува дека користењето на наведената исклучителна можност е допуштено само во строго ограничени рамки, имајќи предвид дека единствено преку суштинско и целосно судско одлучување се обезбедува почитување на темелната вредност владеење на правото и се гарантира ефективна судска заштита. Во тој контекст, Управниот суд, по правило, е обврзан да ја разгледа управната работа во нејзината целина и да спроведе постапка насочена кон целосно и правилно утврдување на релевантните фактички и правни околности, вклучително и преку изведување на сите потребни докази. Само по таква постапка, прашањата покренати во рамките на управен спор може да бидат доволно разјаснети за да му овозможи на судот јасно да ја утврди нејзината конечна правна разрешница.
Со тоа, член 60 став 3 алинеја 2 од Законот, претставува механизам којшто се применува единствено по исклучок во случаи кога судот поради природата на управната работа фактички не може целосно да ги утврди релевантните околности, а не како средство за олеснување на неговата работа. Секоја поинаква примена би го довела во прашање начелото на правна сигурност и би предизвикала постојано префрлање на одлучувањето од еден на друг орган, што е спротивно на владеењето на правото.
Оттука, Судот оцени дека се неосновани наводите дека оспорената одредба ја повредува темелната вредност владеење на правото и создава правна несигурност. Оспорената одредба не ги укинува или ограничува основните принципи на владеење на правото, туку обезбедува применување на полна јурисдикција на судот, со што судот има можност да ги преиспита како правните, така и фактичките прашања, со ограничување само во ситуации кога фактичката состојба не може да се утврди поради природата на предметот.
Таквата регулатива е во согласност со стандардите на управното право и препораките на Советот на Европа за случаи каде што судот располага со ограничени истражни можности. Исто така, правната сигурност не подразбира апсолутна предвидливост, туку постоење на јасни и применливи критериуми коишто може да се развиваат преку судска пракса.
Со тоа, оспорената одредба обезбедува соодветна рамка за примената на законот и е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија, според кој темелни вредности се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, владеење на правото, правната заштита на сопственоста, како и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право. Наводите на подносителот дека оспорената одредба доведува до нееднакво постапување, бидејќи некои предмети се решаваат со одлука по суштина, а некои се враќаат на органот, Судот оцени дека се неосновани поради тоа што различниот третман на управни предмети не значи повреда на начелото на еднаквост, ако постои објективно оправдување. Ова е случај кога судот објективно не може да утврди суштински факти, па враќањето на предметот е потребен чекор за заштита на правата на странките. Еднаквоста не бара идентичен третман во сите случаи, туку еднаков пристап до постапката и правото, што одредбата го овозможува, оттука Судот оцени дека оспорената одредба е во согласност со член 9 од Уставот.
По однос на наводите од иницијативата дека се тврди дека судот го користи овој „исклучок“ како правило и со тоа создава право наместо да го применува, Судот оцени дека се неосновани од причина што законодавецот ја предвидел нормата како исклучок, што е во согласност со член 51 од Уставот, а тоа е дека секој, вклучително и судот, мора да постапува во рамки на законот. Секоја евентуална злоупотреба или надминување на ова законско овластување може да биде предмет на контрола преку соодветни правни механизми. Сепак, тоа не ги доведува во прашање законските одредби и не може да претставува правна основа за изразување сомнеж во нивната уставност.
Неосновани се наводите на подносителот на иницијативата дека со оспорената одредба се попречува остварувањето на уставно гарантираното право на жалба, утврдено во Амандман XXI на Уставот и правото на судска заштита гарантирано со член 50 од Уставот, притоа декларативно укажувајќи на повреда на одредбите од Европската конвенција за човекови права.
Со инстистирањето на целосно утврдена фактичка состојба пред донесувањето на мериторна одлука, се обезбедува ефективна правна заштита и поголема правна сигурност, правичност и квалитет во управното одлучување, што се основни предуслови за вистинска и ефикасна судска заштита. Оваа одредба е клучен инструмент за постигнување на материјална законитост и заштита на правата на граѓаните во управните спорови.
Преку целосно и точно утврдена фактичка состојба пред донесувањето на мериторна пресуда, законодавецот овозможува правна сигурност, правичност и материјална законитост како основни предуслови за ефективна судска заштита.
Дополнително, оваа одредба е усогласена со стандардите на Европскиот суд за човекови права, според кои ефективното судење подразбира фер и целосна анализа на фактите, а не пресуди донесени врз непотполно утврдена фактичка состојба. Враќањето на предметот во овие исклучителни случаи претставува рационално балансирање меѓу потребата за процесна економија и обврската за материјална законитост.
Наводите на подносителот дека со оспорената одредба се ограничува правото на судска заштита и правото на пристап до суд се неосновани. Ова од причина што одредбата не претставува ограничување на уставно гарантирана слобода или право, туку процесно уредување на можностите за одлучување на судот во управен спор. Член 50 од Уставот на Република Северна Македонија предвидува дека секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија, но истовремено му дозволува на законодавецот да го уреди видот и начинот на таа заштита.
Со член 60 став 3 од Законот за управни спорови, законодавецот воспоставува исклучок од правилото за мериторно одлучување, кој е оправдан во ситуации кога судот не може да ја утврди целосно фактичката состојба. Во тие случаи, судот е овластен да го врати предметот на повторно одлучување, што не значи ускратување на судска заштита, туку обезбедување на квалитет и правичност во постапката.
Дополнително, владеењето на правото бара одлуките да се темелат на правилно и целосно утврдена фактичка состојба. Враќањето на предметот има токму таква цел – да се овозможи натамошна постапка за целосно утврдување на релевантните факти. Тоа претставува процесна гаранција за заштита на странките, а не ограничување на правата на странките.
Оттука, оспорената одредба е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 50 од Уставот, а истовремено не навлегува во сферата на ограничување на правата по член 54, бидејќи не ја намалува суштината на правото на пристап до суд, туку го уредува неговото процесно остварување.
Имено, врз основа на уставно-судската анализа, Судот оцени дека одредбата којашто предвидува враќање на предметот не е ограничување на правото на судска заштита, туку уредување на постапката и процесните можности. Одлуката за враќање на предметот не ја укинува судската заштита, туку ја модифицира нејзината форма. Правото на судска заштита постои, но начинот на остварување е предмет на законско уредување.
Во однос на наводите од иницијативата дека постапките се одолговлекуваат поради враќање на предметите, што ја крши гаранцијата за разумен рок, Судот оцени дека се неосновани од причина што оспорената одредба е уставно издржана и бидејќи тоа е неопходен механизам за обезбедување на правичност, ефикасност и квалитет во управните спорови. Враќањето на предметот на управниот орган во случаи кога е потребно дополнително утврдување на фактичката состојба не е одолговлекување, туку суштински чекор кон донесување на законита и правична одлука, со што се гарантираат правата на странките и се унапредува правната сигурност во општеството.
Исто така, оспорената законска одредба е донесена согласно со Уставот, и таа се применува во исклучителни случаи, кога судот не може поради недоволно утврдена фактичка состојба да постапи по суштината на спорот. Тоа е директно во согласност со ставот дека судовите судат според закон. Одредбата не ја одзема надлежноста на судот, туку предвидува процедурална алтернатива кога не може да се примени полна јурисдикција поради недостаток на докази за суштинско одлучување. Ова не е уставно-правно проблематично туку легитимна законска техника во уставни рамки. Судот и натаму самостојно одлучува кога ќе примени ваков исклучок. Тоа значи дека нема законска интервенција во одлучувањето, туку само уредување на границите на надлежност, што е дозволено според став 4 на точка 1 од Амандманот XXV на Уставот. Оттука, Судот оцени дека член 60 став 3 алинеја 2 од Законот за управни спорови не го нарушува начелото на судска власт, ја почитува самостојноста, надлежноста и законската основа за судска постапка и е во целосна согласност со Амандманот XXV на Уставот.
Наводите за неусогласеност на одредби од Законот за управни спорови со одредби од Законот за судовите, како и примена на оспорените одредби не се прашања од надлежност на Уставниот суд, согласно со член 110 од Уставот.
Имајќи ја предвид досегашната уставно-судска пракса во врска со Законот за управни спорови, Судот досега се произнесувал за поединечни правила содржани во одделни членови од Законот и усогласеноста на одредбите од Законот со со Европската конвенција, којашто согласно со член 118 од Уставот е дел од внатрешниот правен поредок на Република Северна Македонија чиишто приницпи и вредности се темелни вредности од член 8 став 1 алинеи 1 и 11 од Уставот.
Имајќи ја предвид природата на управниот спор, односно неговата цел да ја контролира законитоста на актите на органите на управата, како и принципот на пропорционалност, Судот оцени дека член 60 став 3 алинеја 2 од Законот за управни спорови е во согласност со уставните одредби. Оспорената одредба овозможува враќање на предметот на органот што го донел актот во случај кога фактичката состојба не е доволно утврдена, со што се обезбедува целосно и квалитетно утврдување на фактите пред донесување на мериторна одлука. Ова е во согласност со членовите 8, 9, 50, 51 и 54 од Уставот на Република Северна Македонија, кои гарантираат владеење на правото, еднаквост на граѓаните, право на судска заштита и почитување на законите, како и со амандманите XXI и XXV, кои ја штитат судската заштита и самостојноста и надлежноста на судовите. Со други зборови, одредбата не ограничува ниту го попречува правото на жалба или пристап до суд, туку ја уредува процесната можност на судот за применување на полна или ограничена јурисдикција, што е легитимна законска техника, дозволена и од уставна перспектива.
Оттука, кога фактичката состојба не е целосно утврдена, природата на управниот спор и принципот на пропорционалност го оправдуваат враќањето на предметот. Судот не може да донесе мериторна одлука без целосно разјаснети факти, а враќањето овозможува нивно дополнително утврдување. Оваа мерка е пропорционална, бидејќи не ја укинува судската заштита, туку ја зајакнува нејзината точност и обезбедува ефективна заштита на правата на странките согласно со уставните принципи.
Врз основа на наведеното не се исполнети условите од член 37 од Актот на Уставниот суд, за донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземаат врз основа на оспорената одредба од Законот.
V
Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски