Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.209/2024
Скопје, 21.01.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски , претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 72 алинеја 1 од Aктот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 21 јануари 2026 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА член 42 став 7 од Законот за дивечот и ловството (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023, 170/2024 и 132/2025).
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од адвокатот Владимир Михајловски од Куманово, за поведување постапка за оценување на уставноста на член 40 став 5 од Законот за дивечот и ловството („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023 и 170/2024), согласно со член 23 став 4, а во врска со член 26 од Актот на Судот, по сопствена иницијатива одлучи да се оцени и уставноста на член 42 став 4 од Законот за дивечот и ловството (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023 и 170/2024).
Имајќи предвид дека основано се постави прашањето за уставноста на оваа одредба, на седницата одржана на 11 јуни 2025 година, Судот донесе Решение У.бр.209/2024 со кое, меѓу другото, поведе постапка за оценување на нејзината уставност.
II
Судот на седница, по сопствена иницијатива одлучи да се оцени и уставноста и на член 42 став 4 од Законот за дивечот и ловството (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023 и 170/2024) според кој во случај на поништување на решението за избор на најповолен понудувач во постапка по управен спор, склучениот договор за користење на дивечот во ловиштата останува на сила, а странката која успеала во спорот има право на надоместок на претрпената штета за учество во постапката по јавниот повик и постапката пред Управниот суд.
По донесувањето на Решението од точка 1 од овој предлог, на седницата на Собранието на Република Северна Македонија, одржана на 24 јуни 2025 година е донесен Законот за изменување и дополнување на Законот за дивечот и ловството, којшто е објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.132/2025 од 01.07.2025 година“.
Согласно со член 13 од овој закон, истиот влегол во сила осмиот ден од денот на неговото објавување.
Меѓу другото, со член 7 од Законот, во член 42 по ставот 1 се додаваат три нови става (2), (3) и (4), а дотогашните ставови (2), (3) и (4) стануват ставови (5), (6) и (7).
Притоа, воопшто не е променета содржината на дотогашниот став 4 кој беше предмет на уставно-судска оцена, туку единствено е променета неговата нумерација, односно означување што според Судот, не е пречка за продолжување на постапката и мериторно одлучување во овој предмет.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија е владеењето на правото.
Со член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот.
Согласно со член 3 од Законот за дивечот и ловството (*) („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.263/2023, 170/2024 и 132/2025), дивечот е во државна сопственост и како добро од општ интерес за Република Северна Македонија ужива посебна заштита на начин и под услови утврдени со овој закон и Законот за заштита на природата. По исклучок од ставот (1) на овој член, дивечот кој се наоѓа во ограден простор за одгледување, размножување и заштита на дивечот (размножувалиште), ограден простор за интензивно одгледување и застрел на дивечот (оградено ловиште), полигоните за лов на дивеч и фармите за дивеч е во сопственост на правни и физички лица кои поседуваат соодветна документација за потеклото и внесувањето на дивечот во наведените простории и ужива посебна заштита, согласно со ставот (1) на овој член.
Член 32 од истиот закон, пропишува дека (1) државните ловишта и ловиштата со посебна намена, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, Владата на Република Северна Македонија ги дава на управување на правни лица кои вршат дејност од јавен интерес од областа на шумарството, ловството или заштитата на животната средина, како и на установи за наставно-научни цели, (2) а меѓусебните права и обврски помеѓу Владата на Република Северна Македонија и управувачите на државните ловишта и ловиштата со посебна намена од ставот (1) на овој член, се утврдуваат со договор.
Со член 39 од Законот, е пропишано дека (1) Корисник на дивеч во ловиште може да биде правно лице-понудувач кој ги исполнува следниве услови: 1) да е способен и регистриран за вршење дејност ловство и да ги исполнува условите од јавниот повик и тендерската документација; 2) да понуди финанскиско-инвестициска програма за развој и унапредување на дивечот и ловиштето со акциски план за првите три години од периодот на важноста на договорот за користење на дивечот во ловиштето. За финансиски инвестиции во ловиштето се сметаат финансиски средства кои идниот корисник на дивечот во ловиштето се обврзува да ги вложи за развој и унапредување на дивечот и ловиштето, како што се: инвестиции за изградба на ловностопански објекти, ловнотехнички објекти, инвестиции во дивеч, храна за дивеч, инвестиции во фарми за дивеч, полигони за лов на ситен дивеч, теренски возила, бруто-плати на вработените ловочувари и стручните лица, како и службеното оружје и кои ќе бидат реализирани во првите три години од правниот субјект-корисникот на дивечот во ловиштето; 3) со денот на потпишување на договорот за користење на дивечот во ловиштето да достави доказ дека има вработено најмалку едно стручно лице ловник со завршено високо образование VII/1 степен или 240 кредити според ЕКТС од областа на шумарските науки или средно образование од шумарска струка со положен испит по предметот ловство/зооекологија и систематика на дивечот и ловочувар/ловочувари за ловочуварска служба согласно со членот 28 од овој закон и 4) доказ за уплата на средства во висина на проценетата вредност на недвижните ствари од членот 9 став (5) од овој закон, доколку претходниот корисник/концесионер доставил до Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство процена на вредноста на недвижните ствари – ловностопанските објекти. (2) Понудувачот од ставот (1) на овој член се обврзува да обезбеди банкарска гаранција за учество во постапка во висина од 10% од понудената финансиско инвестициска програма за развој и унапредување на дивечот и ловиштето, со времетраење на гаранцијата од 13 месеци. (3) На избраниот најповолен понудувач, по потпишување на договорот за користење на дивечот во ловиштето, банкарската гаранција од ставот (2) на овој член му се задржува и истиот е должен да ја продолжува редовно и да ја доставува до Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство за целиот период на важност на договорот.
Според член 40 став 1 од истиот закон „Постапката за доделување на дивечот во ловиштата на користење ја спроведува Комисија за спроведување на постапка за доделување на дивечот во ловиштата на користење (во натамошниот текст: Комисијата), формирана од министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство.“
Согласно со член 54 став 4 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019), „Судот ќе донесе одлука по предлогот за враќање во поранешна состојба и доколку предлогот биде уважен, постапката ќе биде вратена во онаа состојба која постоела пред пропуштањето и сите одлуки на судот како резултат на пропуштањето ќе бидат укинати.“
IV
Законот за дивечот и ловството го уредува одгледувањето, заштитата, ловењето и користењето на дивечот и неговите делови, заштитата, зачувувањето и унапредувањето на живеалиштата на дивечот, востановувањето, уредувањето и одржувањето на ловиштата, начинот на давањето на дивечот на користење, како и други прашања од значење на дивечот и ловството.
Целта на овој закон е одржливо управување и користење на дивечот, како и унапредување на виталноста на неговите популации и живеалишта.
Користење, односно управување на дивечот во ловиштето, е право за негово одгледување, заштита и користење со кое корисникот на дивечот во ловиштето, односно управувачот на државно ловиште може да се стекне под услови утврдени со закон. Корисник на дивечот во ловиштето, односно управувач на државно ловиште е правно лице на кое од страна на Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство или Владата на Република Северна Македонија му е отстапено правото на користење, односно управување со дивечот во ловиштето.
Со член 39 од Законот за дивечот и ловството се пропишани условите кои правното лице понудувач мора да ги исполнува за да биде корисник на дивеч во ловиште, односно критериуми за утврдување на способноста на понудувачот или критериумите за доделување на договорот за доделување на дивечот во ловиштата на користење, како што се способност за вршење професионална дејност, економска и финансиска состојба и/или техничка или професионална способност.
Со член 40 од истиот закон се уредува постапката за доделување на дивечот во ловиштата на користење по пат на јавен повик кој го распишува министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство и го спроведува Комисијата за спроведување на постапка за доделување на дивечот во ловиштата на користење, формирана од министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство согласно со одредбите од овој закон. Во рамки на овој член е уредено кој не може да учествува во оваа постапка воопшто.
Одредбата од член 42 став 7 од Законот за дивечот и ловството за Судот отвори прашање за нејзината усогласеност со основните уставни начела и принципите на управното право, особено во однос на ефектите од поништувањето на управните акти. Судот утврди дека според член 42 став 7 од Законот за ловство, „во случај на поништување на решението за избор на најповолен понудувач во постапка по управен спор, склучениот договор за користење на дивечот во ловиштата останува во сила“ така што договорот останува во сила и по поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач, што е уставнопроблематична, бидејќи не се почитува начелото дека поништувањето на управен акт треба да предизвика целосни правни последици, вклучувајќи го и поништувањето на договорот склучен врз негова основа. Ваквата правна ситуација предизвикува правна несигурност и може да доведе до судир со начелото на владеење на правото, правото на ефективна правна заштита и начелото на еднаквост пред законот.
Според Законот за управните спорови, кога управен акт се поништува во управен спор, тој престанува да произведува правни последици ретроактивно (ex tunc). Ова значи дека сите акти што се засноваат на поништениот акт стануваат спорни, бидејќи нивната правна основа е елиминирана. Член 54 од Законот за управните спорови утврдува дека „Судот ќе донесе одлука по предлогот за враќање во поранешна состојба и доколку предлогот биде уважен, постапката ќе биде вратена во онаа состојба која постоела пред пропуштањето и сите одлуки на судот како резултат на пропуштањето ќе бидат укинати. “ Ова упатува на тоа дека поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач треба да доведе до неизвршливост на договорот склучен врз основа на тоа решение.
Ако договорот остане на сила и покрај тоа што неговата правна основа е поништена, тоа создава правна несигурност и е во спротивност со уставноправниот принцип на законитост.
Како што е веќе наведено, договорот за користење на дивечот во ловиштата има карактер на управен договор, бидејќи се заснова на претходно управно решение (избор на најповолен понудувач), го склучува државен орган (Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство), негов предмет е управување со јавен ресурс (дивечот во ловиштата), а корисникот на дивечот стекнува права и обврски што произлегуваат од акт на јавна власт, а не од слободна волја на страните.
Во управното право, управните договори се аксесорни (зависни) од управните акти што ги овозможуваат. Во споредба со правните системи на земјите од европскоконтиненталната правна традиција, ако основниот управен акт биде поништен, договорите што произлегуваат од него обично се сметаат за неважечки или оспорливи.
Дополнително, во пракса, доколку договорот се задржи во сила и покрај тоа што основниот управен акт е поништен, тоа би значело дека незаконит управен акт продолжува да произведува правни последици, што е спротивно на уставното и управното начело на законитост.
Одредбата дека договорот останува на сила по поништувањето на управниот акт отвора можен судир со темелните уставни начела, особено со начелото на владеење на правото утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Владеењето на правото бара управните акти да се донесуваат и спроведуваат во согласност со законите. Доколку судот утврди дека изборот на најповолен понудувач бил незаконит, дозволувањето договорот да остане во сила создава правна несигурност и овозможува правно важечки последици од незаконит акт.
Ако договорот остане во сила и покрај тоа што судот утврдил незаконитост на управното решение, странката која успеала во управниот спор нема целосна правна заштита. Наместо да ја врати правната состојба во претходна состојба, ваквиот законски пристап ѝ дозволува на спротивната страна да ги задржи стекнатите права.
Доколку договорот остане на сила, тоа создава нееднаква правна положба меѓу понудувачите – оној што бил незаконито избран ќе продолжи да ги ужива правата од договорот, додека оштетениот понудувач само може да бара надомест на штета.
Одредбата дека договорот останува на сила по поништувањето на решението за избор на најповолен понудувач е уставнопроблематична од аспект на уставните начела. Поништувањето на управен акт треба да има целосно правно дејство, што значи дека и договорот склучен врз негова основа треба да биде оспорен.
Ваквата правна ситуација создава правна несигурност и доведува до потенцијален судир со начелото на владеење на правото, правото на ефективна правна заштита и начелото на еднаквост пред законот.
Доколку законодавецот со намера го оставил договорот на сила заради заштита на стекнатите права и правна стабилност, тоа би значело дека предност се дава на договорниот однос на штета на законитоста. Овој пристап може да се смета како обид за заштита на легитимните очекувања на страните во договорот, но истовремено го поткопува основниот принцип дека незаконито донесен управен акт не може да произведува правни последици. Како единствено отворено прашање останува дали законодавецот има право да направи исклучок од наведените уставни начела и општите принципи на управното право. Сепак, таквиот пристап создава правна несигурност, бидејќи ја поткопува правната стабилност во однос на поништувањето на управните акти и правото на засегнатите страни на ефективна правна заштита.
Оттука, Судот оцени дека одредбата од член 42 став 7 од Законот за дивечот и ловството не е во согласност со начелото на владеење на правото и правната сигурност како темелни вредности на уставниот поредок.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваa одлука.
VI
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски