У.бр.241/2024

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.241/2024
Скопје, 25.03.2026 година

 

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски и д-р Ана Павловска-Данева, врз основа на член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 25 март 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членовите 1, 2, 4 и 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Севeрна Македонија“ бр.208/2024).

Образложение

I

Тони Јакимовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во диспозитивот на ова решение.

Во иницијативата се цитираат оспорените одредби и член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 52 став 4 и член 54 став 1 од Уставот и се укажува дека разрешувањето на претседателот и членовите на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата пред истекот на мандатот од 4 години, без аргументи и без претходно утврдена одговорност или незадоволително вршење на работата, не е во согласност со уставните одредби за владеењето на правото и правната сигурност и со забраната за повратно и понеповолно дејство на законите и другите прописи.

Во однос на оспорениот член 2 од Законот со кој е додаден нов член 372-а којшто ги пропишува условите под кои едно лице може да биде именувано за претседател и член на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, се наведува дека ниту еден од пропишаните општи услови не предвидува образование или искуство поврзано со безбедноста на сообраќајот на патиштата, поради што тие услови не можат да придонесат за зголемена ефикасност во работењето, што е цел на законската измена. Законот во кој се содржани оспорените одредби бил донесен по скратена постапка, без поширока јавна дебата, без да се направат потребните анализи и заклучоци, што е спротивно на принципот на владеењето на правото и правната сигурност. Се истакнува дека оспорените одредби имаат понеповолен ефект во споредба со претходните што е спротивно на член 52 став 4 од Уставот којшто забранува повратно дејство на законите.

Во образложението на Предлог-законот било наведено дека измените ќе имаат позитивни финансиски импликации на буџетот, при што не е земен предвид фактот дека Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата не се финансира од Буџетот.

Поради наведените причини, со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби, да изрече мерка за забрана на нивно спроведување и да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на овие одредби, до донесувањето на конечната одлука.

II

На седницата Судот утврди дека член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.208/2024) предвидува дека во Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (*) („Службен весник на Република Македонија” бр.169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018, 83/2018 и 191/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.70/2019, 98/2019, 302/2020, 122/2021 и 33/2024), во член 372 став 1 зборовите „Претседателот и членовите“ се заменуваат со зборовите „Претседателот и 18 членови“.

Согласно со член 2 од Законот, по членот 372 се додава нов член 372-а, кој предвидува дека за претседател и членови на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата може да биде именувано лице, кое ги исполнува следниве услови: 1) е државјанин на Република Северна Македонија; 2) има стекнати најмалку 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен образование; 3) во моментот на именувањето со правосилна судска пресуда не му е изречена казна или прекршочна санкција забрана за вршење на професија, дејност или должност и 4) активно познавање на еден од трите најчесто користени јазици на Европската Унија (англиски, француски, германски).

Член 4 од Законот предвидува дека Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија да поднесе предлог на одлука за именување на претседател и членови на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата за именување претседател и членови согласно со овој закон најдоцна во рок од 15 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон.

Според член 5 од Законот, со именувањето на претседателот и на членовите на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, согласно со одредбите од овој закон, им престанува мандатот на претседателот и членовите на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата кои се именувани согласно со Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (*) („Службен весник на Република Македонија” бр.169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018, 83/2818 и 191/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.70/2019, 98/2019, 302/2020, 122/2021 и 33/2024).

III

Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во член 52 став 4 од Уставот е определено дека законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Правниот основ за постоењето и работата на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата и општинските совети, се одредбите од глава IX на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Македонија“ бр.169/2015, 226/2015, 55/2016, 11/2018, 83/2018 и 191/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.70/2019, 98/2019, 302/2020, 122/2021, 33/2024, 208/2024, 193/2025 и 258/2025) со кои се уредени организацијата и задачите на овие совети.

Според член 370 од Законот, заради развивање и унапредување на сообраќајното образование и воспитување на учесниците во сообраќајот, остварување на соработка и координација во развивањето на сообраќајно-превентивната работа и самозаштитата, унапредување на општата безбедност на сообраќајот на патиштата како работа од општествен интерес, како и заради иницирање и предлагање на потребни мерки за поголема безбедност на сообраќајот на патиштата, во Република Северна Македонија функционира Републички совет за безбедност на сообраќајот на патиштата (во натамошниот текст: Републички совет), а во општините и градот Скопје – општински совети за безбедност на сообраќајот на патиштата, односно совет за безбедност на сообраќајот на патиштата во градот Скопје, како функционален дел на Републичкиот совет.

Задачите на советите се утврдени во член 371 од Законот, и тука спаѓаат:
– унапредување на работите сврзани со безбедноста на сообраќајот на патиштата;
– унапредување на сообраќајното воспитување и образование на учесниците во сообраќајот и развивање на сообраќајно-образовната работа на предучилишните установи и училиштата;
– остварување на соработка и координација во превентивната работа на државните органи, институциите, правните лица и другите субјекти по прашањата на самозаштита во областа на сообраќајот на патиштата;
– организирање и учество во сообраќајно-воспитни акции и манифестации од областа на сообраќајната превентива;
– поттикнување, развивање и помагање на научно-истражувачка работа во областа на сообраќајот на патиштата;
– набавка и издавање на сообраќајно-воспитни публикации, филмови и слично;
– организирање на научни и стручни собири за работа од областа на безбедноста на патниот сообраќај и
– соработка со средствата за јавно информирање, заради навремено, целосно и објективно информирање на јавноста за мерките за унапредување на сообраќајната превентива и безбедноста на сообраќајот на патиштата.

Во член 372 од Законот е предвидено дека претседателот и 18 члена на Републичкиот совет ги именува Собранието на Република Северна Македонија, а на општинските совети – советот на општината, односно Советот на Градот Скопје, по предлог на Републичкиот совет од редот на заинтересираните државни органи, институции и правни лица, како и истакнати експерти од областа на безбедноста на сообраќајот на патиштата. Членовите на советите од ставот 1 на овој член, се именуваат за време од четири години, со право на повторно именување за уште еден мандат.

Новододадениот и оспорен член 372-а од наведениот закон, предвидува дека за претседател и членови на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата може да биде именувано лице, кое ги исполнува следниве услови:
1) е државјанин на Република Северна Македонија;
2) има стекнати најмалку 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен образование;
3) во моментот на именувањето со правосилна судска пресуда не му е изречена казна или прекршочна санкција забрана за вршење на професија, дејност или должност и
4) активно познавање на еден од трите најчесто користени јазици на Европската Унија (англиски, француски, германски).

Согласно со член 373 од Законот, со работата на Републичкиот совет од член 370 од овој закон, раководи претседател, чиј мандат трае четири години. Претседателот на советот може да биде именуван два пати едноподруго на иста функција. Советот за својата работа донесува деловник, со кој поблиску се определуваат неговите задачи и начинот на работа. Републичкиот совет ги врши своите административно-технички и финансиски работи. Заради извршување на планирани програмски активности Републичкиот совет може да ангажира вработени од соодветни министерства и други државни органи.

Во член 374 од Законот се пропишани изворите од кои се финансира Годишната програма на Советот (во висина од 1,5% од надоместокот што се наплатува за технички преглед при регистрација на возила; во висина од 1% од средствата што се наплатуваат за регистрација на моторни и приклучни возила од надоместокот за употреба на јавните патишта (патна такса). Заради зголемување на безбедноста на сообраќајот на патиштата Републичкиот совет е должен секоја календарска година 45% од средствата утврдени во ставот 1 на овој член, да ги намени за модернизација на уредите и опремата на надлежната организациска единица во Министерството за внатрешни работи која врши контрола и регулирање на сообраќајот на патиштата согласно со потребите и барањата од Министерството за внатрешни работи.

Согласно со ставот 3 на овој член, за остварување на задачите на член 371 од овој закон, Општинскиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, односно Советот за безбедност на сообраќајот на патиштата во Град Скопје, донесува Годишна програма, која се усвојува од страна на советот на општината, односно Советот на Градот Скопје. Финансиски извештај и извештај за реализираните активности од Годишната програма, Републичкиот совет доставува до Собранието на Република Северна Македонија. Финансиски извештај и извештај за реализираните активности од Годишната програма, Општинскиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата, односно Советот за безбедност на сообраќајот на патиштата во Градот Скопје, доставува до советот на општината, односно Советот на Градот Скопје.

IV

Од наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија којашто, меѓу другите елементи, се изразува и преку начелото на уставност и законитост, односно преку општата обврска за почитување на Уставот и законите и обврската за доносителите на правни акти да обезбедат нивна усогласеност со Уставот и со законите со што се обезбедува хиерархијата и супрематијата на Уставот во правниот поредок. Владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, исто така, подразбира дека правата и слободите на граѓаните и надлежностите на државните органи се уредуваат со закон, а не со подзаконски акт, дека секој е должен да го почитува Уставот и законите, особено носителите на јавните функции и државните органи, кои мора да делуваат врз основа и во рамки на Уставот и законите, а не арбитрарно.

Согласно со наведените одредби од Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата, Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата е основан врз основа на овој закон со цел да се унапреди безбедноста на сообраќајот на патиштата преку преземање на мерки и превентивни образовни активности. Законот го ограничил бројот на членови на ова тело на 18 лица, го определил траењето на мандатот на неговите членови на 4 години со право на повторно именување, а со оспорените одредби од член 2, поблиску ги определил условите што треба да ги исполнуваат членовите за да бидат именувани во ова тело од страна на Собранието на Република Северна Македонија. Покрај општите услови поврзани со државјанството, степенот на образованието, неосудуваноста и познавањето на странски јазик, во Законот постои одредба според која членовите треба да бидат истакнати експерти од областа на безбедноста на сообраќајот на патиштата.

Со иницијативата оспорените одредби се проблематизираат од аспект на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот со образложение дека предвремениот престанок на мандатот на членовите на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата е спротивен на владеењето на правото и правната сигурност како темелна вредност на уставниот поредок, поради тоа што нема аргументи и основ за тоа во смисла на одговорност за незадоволително вршење на функцијата, дека истото е спротивно на забраната за ретроактивно дејство на законите бидејќи врз основа на оспорените одредби на членовите на ова тело именувани во 2023 година им престанал мандатот, што за нив било понеповолно.

Главното правно прашање, што произлегува од овие наводи во иницијативата, е прашањето за тоа дали колективниот и предвремен престанок на мандатот на членовите на едно тело, чиишто членови ги избира Собранието на Република Северна Македонија и коешто во основа врши стручни работи од определена област, е во согласност со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.

Од уставноправен аспект, прашањето за предвремениот престанок на мандатот на членовите на различни тела (совети, комисии) што ги избира Собранието, по сила на закон и без индивидуално утврдена одговорност, бара внимателна анализа на границите на законодавното овластување на Собранието и уставните гаранции за правна сигурност. Во уставната теорија е неспорно дека организацијата, составот и мандатот на јавните тела се прашања што спаѓаат во доменот на законодавната политика и се изразуваат преку уставното овластување на Собранието да воспостави нова институционална рамка и да ја уреди правната положба на членовите на ваквите тела, доколку тоа се прави во согласност со процедурите и без повреда на уставните темелни вредности на еднаквост и правна сигурност. Уставната теорија прави јасна разлика помеѓу општа законска реформа и санкција насочена кон поединци, при што во првиот случај престанокот на мандатот по сила на закон се јавува како системска мерка којашто важи подеднакво за сите и има за цел унапредување на јавниот интерес, а не како индивидуална мерка што би барала утврдување поединечна, лична одговорност. Доколку законската измена важи подеднакво за сите и има за цел унапредување на јавниот интерес, како на пример промена на организацијата на телото заради зголемување на неговата стручност и ефикасност, тогаш таа не може да се смета за повреда на уставниот принцип на еднаквост или на забраната за ретроактивност. Конечно, уставната теорија ја признава легитимноста на институционалната реорганизација како дел од јавната политика. Промената на составот на едно тело со јавни овластувања заради воспоставување нови критериуми или нова организациска поставеност не претставува повреда на темелните уставни начела ако е спроведена транспарентно, пропорционално и со универзално дејство.

Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби и имајќи ги предвид наведените теоретски принципи, Судот смета дека наводите во иницијативата се неосновани. Имено, членовите на Републичкиот совет за безбедност на сообраќајот на патиштата се именувани од страна на Собранието на Република Северна Македонија, врз основа на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата и нивниот мандат е определен со закон.

Поаѓајќи од уставното овластување на Собранието за донесување закони, се извршени измени на Законот со кои попрецизно се утврдени условите што треба да ги исполнуваат членовите на Советот за да можат да бидат именувани во истиот, од каде произлегува дека законодавецот има право да ги уредува условите што треба да ги исполнуваат кандидатите за вршење на определени функции и должности, како и да го определува и менува бројот на членови во колективните органи. Притоа, законодавецот има право да определи предвремен престанок на постојните членови именувани според претходно важечките одредби и да го уреди преодниот режим односно да определи од кога ќе отпочне примената на новите законски решенија кои се однесуваат на бројот на членовите и на условите за именување на членовите.

При уредувањето на преодниот режим, според Судот, од уставноправен аспект значајно е тоа што законодавецот ги ставил во иста положба лицата на кои се однесува законската измена, така што новопредвидените услови за именување член во Советот ќе се применуваат на сите лица што ќе бидат кандидати за членови на Советот во иднина, при што, исто така, и престанокот на мандатот на постојните членови на Советот се однесува на сите членови на Советот без исклучок.

Предвремениот престанок на мандатот на членовите на Републичкиот совет е резултат на законската измена со која е извршено намалување на бројот на неговите членови заради реорганизација на ова тело со цел обезбедување поголема ефикасност и економичност во работењето, што според оценката на Судот е легитимна цел за чие остварување, намалувањето на бројот на членовите претставува соодветна и неопходна мерка. Дополнително, правното дејство на оспорените одредби е проактивно, бидејќи произведува последици од нивното влегување во сила. Оттука, не станува збор за ретроактивно одземање на веќе стекнати права, туку за воспоставување нов режим кој ја менува организациската поставеност на Републичкиот совет како мерка мотивирана од јавен интерес – во случајот, зголемување на стручноста, транспарентноста и ефикасноста на Советот. Судот ја оценуваше и пропорционалноста на оспорената мерка – предвремен престанок на мандатот на членовите на Републичкиот совет и оцени дека ограничувањето на мандатот е уставно дозволено бидејќи е оправдано со наведената легитимна цел, мерката е соодветна и не го надминува она што е нужно за постигнување на таа цел. Ако законодавецот проценил дека има рационални причини да го реорганизира Советот заради јавен интерес и ако измените важат еднакво за сите членови, тогаш ограничувањето на мандатот, односно предвремениот престанок на мандатот на членовите избрани според претходно важечките правила, не претставува повреда на темелните вредности на уставниот поредок – владеењето на правото, еднаквоста и правната сигурност.

Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за несогласноста на членовите 1, 2, 4 и 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата („Службен весник на Република Севрна Македонија“ бр.208/2024), со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија.

Со оглед на горенаведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 37 став 1 од Актот на Уставниот суд за изрекување решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што биле преземени врз основа на тие одредби од Законот.

V

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

 

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски