Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.154/2023
Скопје, 11.12.2025 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 11 декември 2025 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за поништување на Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, донесена од Советот на Град Скопје бр. 27-7740/1 од 20.07.2023 година, објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр. 10/2023.
Образложение
I
Државниот инспекторат за локална самоуправа, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на законитоста на оспорената одлука означена во диспозитивот на ова решение.
Во иницијативата се наведува дека оспорената одлука е спротивна на член 2 став 1, член 14, член 40 и член 41 став 4 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр.199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 90/2017, 64/2018 и 168/2018), член 22 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр. 5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 84/2020 и 202/2024) и членовите 114 и 115 од Деловникот на Советот на Град Скопје, од причина што со законските одредби не е утврдена надлежност на општинските совети и советот на Град Скопје за поништување одлуките за донесување урбанистички планови, поради што во случајот е повреден принципот на владеење на правото и цитираните законски одредби.
Според наводите во иницијативата, согласно со член 36 од Законот за локалната самоуправа не произлегува законска можност за советите на општините и на Градот Скопје да можат да поништат одлука за поништување на урбанистички планови, туку единствено да донесат одлука за донесување урбанистички планови.
Во однос на цитираните член 2 став 1 и член 14 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, се наведува дека од овие одредби не произлегува надлежност за Советот на Град Скопје да може да донесе одлука каква што е оспорената, односно овие законски одредби не го познаваат поимот поништување на урбанистички план, односно поништување на актот за донесување на урбанистичкиот план.
Од наведените причини со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на законитоста на оспорената одлука, да донесе одлука со која како незаконита ќе ја поништи запрената одлука на Советот на Град Скопје.
II
На седницата Судот утврди дека Советот на Град Скопје согласно со член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002) на седницата одржана на 20 јули 2023 година, донел Одлука за поништување на Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр. 2/2021.
Во член 1 од Одлуката се утврдува дека се поништува Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19 („Службен гласник на Град Скопје“ број 2/21).
Соласно со член 2 од оваа одлука, истата влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Град Скопје“.
Одлуката е донесена од Советот на Град Скопје, под бр.27-7740/1 од 20 јули 2023 година и е објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.10 на 27.07.2023 година.
На седницата Судот, исто така, утврди дека директорот на Инспекторатот, врз основа на Законот за државниот инспекторат за локална самоуправа, на 01.09.2023 година донел Решение со кое се запира примената на Одлуката за поништување на Одлуката за донесување на Регулациски план на ГУП 2012–2022 за четврт СЗ 19, со бр. 02-174/1 од 20.07.2023 година, донесена од Советот на Град Скопје и објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр. 10/2023).
Во цитираното решение Инспекторатот ја образложил својата одлука наведувајќи дека по службена должност извршил надзор над законитоста на актите на Советот на Град Скопје и утврдил дека поништувањето на регулацискиот план е спротивно на член 2 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, според кој просторното и урбанистичкото планирање е континуиран процес кој се обезбедува со изработување, донесување и спроведување на Просторен план, урбанистички планови, урбанистичко-планска документација, регулациски план на генерален урбанистички план и урбанистичко-проектна документација, со цел да се обезбеди уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата.
Во образложението на ова решение е наведено дека инспекторатот извршил надзор по службена должност и утврдил дека донесената одлука на Советот не е во согласност со Законот за просторно и урбанистичко планирање. Според Законот, урбанистичкото и просторното планирање претставува единствен и континуиран процес, па затоа и евентуалното поништување на регулациски план мора да биде спроведено преку иста постапка како и неговото донесување, со вклучување на сите надлежни органи, особено градоначалникот.
Во Решението е наведено дека Законот не предвидува можност за поништување на урбанистички план, туку само за негово укинување или суспензија. Советот на Град Скопје не е надлежен самостојно да поништува урбанистички планови, бидејќи тоа не е предвидено ниту во Законот за просторно и урбанистичко планирање ниту во Деловникот за работа на Советот на Град Скопје. Дополнително, Советот не ја испочитувал процедурата предвидена во членовите 114 и 115 од својот Деловник, затоа што одлуката била донесена без мислење од градоначалникот.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Надлежностите на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа, се уредени со член 10 став 1 точки 1 – 12 од Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” бр.55/2004 и 158/2011).
Според член 10 став 1 точка 1 алинеи 1 – 5 од Законот за Градот Скопје, градот е надлежен за планирање и уредување на просторот, што опфаќа: донесување просторен и генерален урбанистички план на Скопје, давање мислење за предлог детални урбанистички планови, урбанистички проекти и планови за населените места во општините на Градот, уредување на градежното земјиште и утврдување стандарди и согласност за поставување времени објекти, урбан мебел и опрема на подрачјето на Градот.
Согласно со член 19 од Законот за Градот Скопје, органи на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје се совет и градоначалник.
Надлежностите на општините, како и организацијата и делокругот на работа на органите на општината (советот и градоначалникот), се уредени со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 84/2020 и 202/2024).
Според член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, во кој се уредени надлежностите на Советот, истиот го донесува статутот на општината и други прописи.
Во член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа, е пропишано дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.
IV
При уставно-судската анализа на доставената документација во текот на претходната постапка, Судот утврди дека Државниот инспекторат за локална самоуправа како подносител на иницијативата примена во Судот на 12.09.2023 година и доносител на Решението за запирање од примена на Одлуката донесена од Советот на Град Скопје на 01.09.2023 година, се повикал на Законот за просторно и урбанистичко планирање којшто престанал да важи и со тоа не е во правна сила.
Имено, според член 110 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32 од 10.02.2020 година), со денот на отпочнување на примена на овој закон престанал да важи Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 90/2017, 64/2018 и 168/2018).
Согласно со член 111 од истиот закон, Законот за урбанистичко планирање влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“, а ќе отпочне да се применува во рок од 120 дена од денот на влегувањето во сила.
Од цитираните одредби од Законот за урбанистичко планирање, произлегува дека овој закон влегол во сила на 18.02.2020 година, а почнал да се применува од 18.06.2020 година, па оттука од тој ден престанал да важи Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр.199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 90/2017, 64/2018 и 168/2018).
Согласно со наведеното, Судот оцени дека Државниот инспекторат за локална самоуправа ценел законитост на пропис врз основа на неважечки закон односно врз основа на закон којшто веќе не е во сила, при што во наводите на иницијативата и во Решението за запирање на примена се цитирани членови коишто не се содржани во важечкиот закон.
Имено, три години по престанокот на важењето на Законот за просторно и урбанистичко планирање, односно на 01.09.2023 година директорот на Државниот инспекторат за локална самоуправа го донел Решението бр.02-174/1, со кое ја запрел примената на Одлуката за поништување на Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, Одлука бр. 27-7740/1 од 20.07.2023 година, донесена од Советот на Град Скопје, објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.10/2023, за веднаш потоа на 12.09.2023 година да поднесе до Уставниот суд иницијатива за оценување на законитоста на пропис донесен од Совет на Град Скопје, како спротивен со член 2 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање. Исто така, од значење е дека оспорената одлука е донесена по престанокот на важење на Законот за просторно и урбанистичко планирање, односно на 20.07.2023 година.
Имајќи го предвид претходно наведеното, Судот изврши уставно-судска анализа на наводите во иницијативата и оцени дека се неосновани наводите дека оспорената одлука е спротивна на член 2 став 1, член 14, член 40 и член 41 став 4 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, како и на член 22 од Законот за локална самоуправа и на член 114 и 115 од Деловникот на Советот на Град Скопје.
Имено, од уставно-судската анализа на цитираните законски одредби од аспект на наводите во иницијативата, неспорно произлегува законското овластување на Советот во вршење на своите надлежности да носи прописи во форма на одлука, за што треба да постои соодветен законски основ. Со Законот за локалната самоуправа се уредени надлежностите на советот, во кои според член 36 став 1 точка 1, советот го донесува статутот на општината и други прописи. Меѓу тие прописи спаѓа и донесување на соодветни урбанистички планови за кои е овластен со Законот. Со член 62 став 1 од Законот за локалната самоуправа, е пропишано дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Оттука, целосно основано, Советот на Град Скопје согласно со член 36 од Законот за локалната самоуправа донел Одлука со која се поништува Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, со број 27-7740/1 од 20.07.2023 година.
Предмет на поништување на оспорената одлука е Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, при што оваа одлука била донесена во врска со член 41 став 3 од претходно важечкиот Закон за просторно и урбанистичко планирање, според кој Советот на Град Скопје донесува генерален урбанистички план на Градот Скопје и регулациски план на генералниот урбанистички план на Градот Скопје.
Согласно со одредбите од овој закон, регулацискиот план претставува урбанистички план од пониско ниво во хиерархијата на планирањето, кој се изработува во рамки на Генералниот урбанистички план и служи за попрецизно уредување на просторот преку дефинирање на регулациските линии, трасите на улиците, инфраструктурната мрежа, јавните површини и градежните парцели. Неговата основна функција е да обезбеди јасна правна рамка за понатамошно донесување на детални урбанистички планови, но истовремено регулацискиот план не е задолжителен за секое подрачје. Таму каде што постојат веќе оформени урбани структури – со изградени улици, стабилни катастарски парцели и воспоставена инфраструктура – деталниот урбанистички план се изработува директно врз основа на Генералниот урбанистички план, без претходно донесување на регулациски план. Сепак, во подрачја каде што се предвидува ново уредување на земјиштето или значајни трансформации на просторот, регулацискиот план е нужeн како меѓуфаза што обезбедува континуитет, усогласеност и правна сигурност во урбанистичкото планирање. На тој начин, регулацискиот план ја исполнува улогата на „мост“ меѓу генералната концепција на ГУП и конкретните решенија содржани во ДУП, овозможувајќи систематичен развој на просторот и заштита на јавниот интерес. Во конкретниот случај, ако постоела потреба од нови регулациски решенија (на пример: нова улична мрежа, измена на блокови, нови јавни површини, парцелација на земјиште), тогаш ДУП-от не можел да се донесе директно врз основа на ГУП-от, туку задолжително било прво да се донесе регулациски план, бидејќи тој ја дава основната рамка на која потоа ќе се надоврзе ДУП-от.
Од член 41 став 3 од Законот за просторно и урбанистичко планирање којшто веќе не е во сила, произлегува дека Советот на Град Скопје имал право да донесува регулациски план на генералниот урбанистички план на Градот Скопје, додека новиот Закон за урбанистичко планирање не го познава регулацискиот план како посебен плански акт.
Оспорената одлука, како и Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, се донесени во време на важење на Законот за урбанистичко планирање.
Согласно со член 20 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020, 111/2023 и 73/2024), генералниот урбанистички план на Градот Скопје го донесува Советот на Град Скопје.
Советите на општините во Скопје донесуваат детални урбанистички планови, планови за село и планови за простори вон населени места. Советите на општините со седиште во град усвојуваат генерален и детален урбанистички план, како и планови за села и простори надвор од населени места.
Советите на општините со седиште во село донесуваат урбанистички планови за село и за простори надвор од населени места. Владата, пак, донесува урбанистички планови за подрачја и објекти од државно значење, согласно со постапката од член 30. Истите органи што се надлежни за донесување на овие планови се надлежни и за нивно изменување, дополнување, спроведување и следење на примената.
Советот на Град Скопје е надлежен орган за донесување на енералниот урбанистички план на Градот Скопје, согласно со член 19 став 1 од Законот за урбанистичко планирање. Во рамки на истата надлежност, согласно со член 30 од Законот, Советот е овластен и да врши изменување и дополнување на Генералниот урбанистички план.
Оттука, произлегува дека Советот на Град Скопје може со донесување нова одлука да ја измени, дополни или стави вон сила претходно донесената одлука за Генерален урбанистички план. Таквото ставање вон сила претставува поништување во материјална смисла, како израз на правото на органот да одлучува за сопствените акти во рамки на својата законска надлежност.
За разлика од Генералниот урбанистички план, деталните урбанистички планови ги донесуваат советите на општините во состав на Градот Скопје. Во однос на овие планови, Советот на Град Скопје нема овластување да ги поништува или става вон сила, бидејќи не е нивен носител, туку има ограничена улога утврдена со закон.
Ваквата поделба на надлежностите е во согласност со уставниот принцип на локална самоуправа од член 114 од Уставот, како и со принципот на уставност и законитост од член 51 од Уставот, според кој секој орган е должен да постапува исклучиво во рамки на своите уставни и законски овластувања.
Следствено на тоа, Советот на Град Скопје може да ја измени, дополни или стави вон сила исклучиво сопствената одлука, вклучително и одлуката за донесување на Генерален урбанистички план или регулациски план кој произлегува од истиот, но не и акти донесени од други органи.
Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека Советот на Град Скопје не презел дејствија надвор од своите законски овластувања, бидејќи донел одлука со која ставил вон сила сопствен акт – одлука за претходно донесен регулациски план, што спаѓа во рамки на неговата надлежност.
Судот, при уставно-судската анализа, утврди дека согласно со важечкиот Закон за урбанистичко планирање, регулацискиот план не е предвиден како посебен плански акт. Дополнително, оспорениот регулациски план веќе не е дел од правниот поредок и како таков не произведува правни последици. Следствено на тоа, евентуалното укинување или поништување на одлуката за негово поништување не би можело да резултира со повторно стапување во сила на регулацискиот план којшто претходно престанал да важи. Имено, евентуално укинување или поништување од страна на Судот на одлуката за поништување не може да го „оживее“ или врати во сила Регулацискиот план којшто веќе е надвор од правниот поредок.
Имено, со поништувањето на Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт C3 19, се „брише“ регулацискиот план од правниот поредок и престануваат правните ефекти за идни градежни постапки со оглед на тоа дека не може да се издаваат нови урбанистички услови врз негова основа. Одлуката за поништување има карактер на негативен пропис – таа го укинува регулацискиот план и создава „правна празнина“ ако на негово место не се донесе нов план.
Со оглед на тоа дека со Законот за урбанистичко планирање не се предвидени регулациски планови, за да може Општина Карпош да донесе нов или да го усогласи постојниот детален урбанистички план за четврт C3 19, треба да биде донесен нов Генерален урбанистички план на Град Скопје 2022-2032 година, којшто е во фаза на изготвување.
Судот оцени дека се неосновани и наводите во иницијативата дека оспорената одлука е во спротивност со членовите 114 и 115 од Деловникот за работа на Советот на Град Скопје, бидејќи Советот не ја испочитувал процедурата предвидена во овие членови од Деловникот, со оглед на тоа што Одлуката била донесена без мислење од градоначалникот. Членовите 114 и 115 од Деловникот за работа на Советот на Град Скопје ја регулираат постапката за донесување на одлуки на Советот. Според чен 114 од Деловникот одлуките од својата надлежност Советот ги донесува по предлог на градоначалникот и според член 115 од истиот Деловник членовите на Советот исто така можат да иницираат или предлагаат донесување на одлуки. Исто така, согласно со член 51 од Законот за локалната самоуправа, контрола над законитоста на прописите пред нивното објавување по службена должност врши градоначалникот. Имено, ставот 1 од членот 51 од цитираниот закон предвидува дека во случај кога градоначалникот смета дека прописот на советот не е во согласност со Уставот и законите, тогаш тој е должен во рок од седум дена од денот на доставувањето со решение да го запре неговото објавување, со кое ќе ги образложи причините за запирање. Во конкретниот случај, градона-чалникот на Град Скопје ја потпишал оспорената одлука донесена од Советот на Град Скопје и ја објавил во „Службен гласник на Град Скопје“ бр. 10/2023.
V
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски