Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 мај 2023 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 6 став 2 во делот „во рок од три дена од датумот на објавувањето на списоците на корисници на финансиската поддршка од член 5 став 3 од овој закон“ од Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.246/2022).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
3. Славко Лазовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Подносителот во иницијативата наведува дека оспорената одредба е спротивна на член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот, бидејќи наместо хуманизам и социјална правда и солидарност, таа значи повреда на човековото достоинство и промовирање на неправда со тоа што наметнува обврска за која однапред се знае дека не можат да ја исполнат најранливите лица во општеството. Одредбата е спротивна и на член 15 од Уставот, бидејќи предвидува мошне краток рок од три дена како услов за остварување на законски утврденото право. Подносителот наведува дека со оспорената одредба се повредуваат членовите 34 и 35 од Уставот бидејќи како резултат на краткиот рок граѓаните не можат да остварат право од социјалната сигурност за чие остварување не е дозволено поставување на услови во вид на кратки рокови. Краткиот рок на приговор не е во духот на Законот и го попречува остварувањето на неговата цел. Подносителот во иницијативата ги набројува категориите на лица на кои се однесува Законот и укажува дека тоа се лица кои се приматели на најниски примања, кои се борат за обезбедување на најелементарните езистенцијални услови, тие немаат компјутер, интернет, ниту пак знаење и вештини за пребарување на веб-страници, така што не можат воопшто да дојдат до податоците кои се објавени на интернет, односно да се информираат дали се на списокот на приматели на финансиска поддршка. Подносителот смета дека изоставувањето од списокот значи неостварување на правото на финансиска поддршка во наредните четири месеци, така што даденото право на приговор во толку краток рок значи злоупотреба на правото, односно вршење на правото спротивно на целта за која тоа право е утврдено. Во иницијативата подносителот констатира дека „рокот од три часа можеби е предолг рок за нашите внуци, но овој рок од три дена е непримерен за оваа категорија на граѓани“.
Со иницијативата се бара Судот да ја поништи одредбата од член 6 став 2 во делот „во рок од три дена“ од Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза со што ќе им се овозможи на овие лица сѐ до настанувањето на застарувањето да го остварат своето законско утврдено право.
4. На седницата Судот утврди дека според член 6 став 2 од Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.246/2022), корисникот кој не е на списокот од член 5 став 3 од овој закон, а кој смета дека ги исполнува условите како корисник на правото од член 2 од овој закон, може да поднесе приговор до Комисијата за одлучување по приговори за финансиска поддршка, во рок од три дена од датумот на објавувањето на списоците на корисници на финансиската поддршка од член 5 став 3 од овој закон.
5. Со член 1 од Уставот, Република Северна Македонија, меѓу другото, е дефинирана и како социјална држава, а со член 8 алинеи 1, 3 и 8 основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се определени како темелни вредности на уставниот поредок.
Во член 9 од Уставот е утврдено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.
Во член 35 од Уставот е предвидено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјалната праведност. Републиката им гарантира право на помош на немоќните и на неспособните за работа граѓани. Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
6. Собранието на Република Северна Македонија, на 15 ноември 2022 година, по скратена постапка го донесе Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.246/2022) како дел од пакетот на антикризни мерки за помош на ранливи категории на граѓани во вид на финансиска поддршка.
Со Законот се уредуваат корисниците, висината, начинот за обезбедување и исплатата на финансиската поддршка на социјално ранливите категории на граѓани заради справување со енергетската криза.
Согласно член 2 од Законот, лицата од следниве категории на социјално ранливи граѓани се утврдени како корисници на финансиска поддршка:
– корисници на право на социјална сигурност на стари лица,
– корисници на посебен додаток,
– корисници на правото на надоместок заради попреченост,
– со попреченост и трајни промени во здравствената состојба, кои користат надоместок за помош и нега од друго лице, а не користат право на надоместок заради попреченост, без потреба од контролен преглед,
– самохрани родители кои се евидентирани корисници на гарантирана минимална помош,
– корисници на право на пензија во висина до 14.000 денари,
– корисници на право на надоместок за телесно оштетување и
– невработени лица – корисници на право на материјално обезбедување во вид на паричен надоместок.
Категориите на корисници се дефинирани во член 3 од Законот, според кој:
1) „Корисници на право на социјална сигурност на стари лица“ се лица со навршена 65-годишна возраст, кои согласно со Законот за социјална сигурност на старите лица („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 104/19), користат право на социјална сигурност и се евидентирани во центрите за социјална работа;
2) „Корисници на посебен додаток“ се родителите, старателите или лице на кое со решение на надлежниот центар за социјална работа му е доверено детето и живее во семејството со него, истото е со попреченост до 26-годишна возраст, согласно со Законот зазаштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ број 23/13, 12/14, 44/14,144/14, 10/15, 25/15, 150/15, 192/15, 27/16, 163/17, 21/18 и 198/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 104/19, 146/19, 275/19, 311/20, 294/21 и 150/22);
3) „Корисници на правото на надоместок заради попреченост“ се лица со навршена 26-годишна возраст, а најмногу до 65-годишна возраст, со тешка или длабока интелектуална попреченост, со најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице и потполно глуво лице;
4) „Лица со попреченост и трајни промени во здравствената состојба, кои користат надоместок за помош и нега од друго лице, а не користат право на надоместок заради попреченост, без потреба од контролен преглед“ се лица со навршени 26 години возраст, со умерена, тешка или длабока интелектуална попреченост, со потешка и најтешка телесна попреченост и потполно слепи лица, со трајни промени во здравствената состојба утврдена со наод, оцена и мислење за потребата од помош и нега од друго лице донесен од стручна комисија, без потреба од контролен преглед, на кои им е неопходна помош и нега од друго лице, заради тоа што не може самото да ги врши основните активности од секојдневниот живот, а не користат право на надоместок заради попреченост;
5) „Самохрани родители кои се евидентирани корисници на гарантирана минимална помош“ се родители кои се корисници на гарантирана минимална помош евидентирани во центрите за социјална работа, кои сами ги вршат родителските права и должности за детето, поради тоа што другиот родител е непознат, починат, исчезнат или од оправдани причини привремено или трајно не ги извршува родителските права и должности, до започнување на основното образование на детето, но најдоцна до седумгодишна возраст на детето, а заклучно до третото дете;
6) „Корисници на пензија“ се државјани на Република Северна Македонија кои се корисници на самостојна пензија или на сразмерен дел на пензија остварена во Република Северна Македонија и живеат во Република Северна Македонија, кои заклучно со месецот на влегувањето во сила на овој закон оствариле доход по основа на пензија во висина не поголема од 11.525 денари месечно, односно во висина не поголема од 14.000 денари месечно, согласно со податоците од евиденцијата на Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Северна Македонија.
7) „Корисници на право на надоместок за телесно оштетување“ се лица кои ова право го користат согласно со Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија” број 98/12, 166/12, 15/13, 170/13, 43/14, 44/14, 97/14,113/14, 160/14, 188/14, 20/15, 61/15, 97/15, 129/15, 147/15, 154/15, 173/15, 217/15, 27/16,120/16, 132/16, 35/18, 220/18 и 245/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 180/19 245/19, 31/20, 267/20 и 67/22);
8) „Невработени лица – корисници на право на материјално обезбедување во вид на паричен надоместок“, се лица кои ова право го користат согласно со Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизација на претпријатијата содоминантна сопственост на државата во периодот од 2000 до 2004 година („Службен весник на Република Македонија“ број 87/2008 и 33/14), Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизација на претпријатијата со доминантна сопственост на државата („Службен весник на Република Македонија“ број 132/17 и 51/18), Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизација на претпријатијата со доминантна сопственост на државата („Службен весник на Република Македонија“ број 198/18 и 241/18), Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизација на претпријатијата со доминантна сопственост на државата („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 10/20) и Законот за материјално обезбедување на невработените лица поради приватизацијата на претпријатијата со доминантна сопственост на државата („Службен весник на Република Северна Македонија“број 174/21).
Износите на финансиска поддршка се утврдени во член 4 од Законот, па така за корисниците од член 2 став 1 алинеи 1, 2, 3, 4 и 5 тој износ е 3.000 денари месечно, за период од четири месеци, започнувајќи од наредниот месец од денот на влегувањето во сила на овој закон. За корисниците од член 2 став 1 алинеја 6, кои оствариле доход по основа на пензија во висина не поголема од 11.525 денари месечно, финансиската поддршка изнесува 1.500 денари месечно; финансиската поддршка за корисниците, кои оствариле доход по основа на пензија во висина од 11.526 денари и не поголема од 14.000 денари месечно, изнесува 750 денари месечно, за период од четири месеци. Финансиската поддршка за корисниците од член 2 став 1 алинеја 7 изнесува 750 денари месечно, за период од четири месеци, и за корисниците од член 2 став 1 алинеја 8 изнесува 3.000 денари месечно, за период од четири месеци, започнувајќи од наредниот месец од денот на влегувањето во сила на овој закон.
Според член 5 од Законот, средствата за финансиска поддршка се исплаќаат како паричен износ на трансакциската сметка на корисникот на финансиската поддршка согласно со податоците од евиденциите и од средствата на Министерството за труд и социјална политика, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Северна Македонија и Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија. Исплатата на финансиската поддршка ќе се врши без поднесување на барање од страна на корисниците, врз основа на списоци на корисници на финансиска поддршка, изработен врз основа на податоците од евиденциите. На веб-страницата на Министерството за труд и социјална политика, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Северна Македонија и на Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија се објавуваат списоците на корисниците на финансиската поддршка најдоцна до петти во месецот и датумот кога ќе се врши исплатата на финансиската поддршка.
Во член 6 од Законот е предвидено дека министерот за труд и социјална политика формира Комисија за одлучување по приговори за финансиска поддршка во состав од девет члена, од редот на вработените и тоа три члена од Министерството за труд и социјална политика, еден член од Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, два члена од центрите за социјална работа и три члена од Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Северна Македонија.
Согласно оспорениот став 2 на член 6 од Законот, корисникот кој не е на списокот, а кој смета дека ги исполнува условите како корисник на правото, може да поднесе приговор до Комисијата за одлучување по приговори за финансиска поддршка во рок од три дена од датумот на објавувањето на списоците на корисници на финансиската поддршка.
Во став 3 на член 6 е предвидено дека Комисијата по поднесените приговори одлучува во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на приговорот, а согласно став 4, Комисијата за одобрените приговори доставува известување до подносителот и до институциите од член 5 став 1 од овој закон, а за одбиените до подносителот.
Според член 8 од Законот, финансиската поддршка ќе се исплаќа на корисници на правата од член 2 од овој закон, започнувајќи од наредниот месец од денот на влегувањето во сила на овој закон, во траење од четири последователни месеци. Финансиската поддршка ќе се исплаќа и на корисниците кои ќе се стекнат со правото од член 2 од овој закон во текот на траењето на периодот на финансиската поддршка, а исплатата ќе се врши за преостанатиот период на финансиската поддршка од денот на стекнувањето на правото.
7. Oд изнесените уставни одредби произлегува дека Република Северна Македонија е дефинирана како суверена, самостојна, демократска и социјална држава во која хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се темелни вредности на нејзиниот уставен поредок. Овие општи уставни принципи се конкретизирани во натамошните одредби од Уставот во кои се гарантирани социјално-економските права и во кои се дефинирани обврските на државата да ја обезбеди социјалната сигурност на граѓаните. Во рамките на овие одредби е и член 35 од Уставот, кој утврдува обврска на државата да се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните, при што се потенцира начелото на социјална праведност и се споменуваат определени ранливи категории на граѓани за кои Републиката посебно треба да води сметка, како што се немоќните и неспособните за работа граѓани и инвалидните лица на кои со Уставот им е гарантирана посебна заштита.
Бидејќи социјалните права се директно поврзани со животниот стандард на граѓаните, улогата на државата во социјалната сфера посебно доаѓа до израз во услови на економска криза бидејќи се создава обврска таа да преземе дополнителни мерки од финансиска природа, вклучително и трансфери на парични средства, за да го заштити животниот стандард на социјално најранливите категории на граѓани.
Впрочем и Уставниот суд во својата судска практика укажал дека „Грижата на Републиката за социјалната сигурност и праведност на граѓаните покрај нормативната функција за остварување на правото опфаќа и обезбедување на материјални и финансиски средства затоа што без остварување на оваа компонента правата би биле како декларација без никаква вредност, што ја осмислува државата и како социјална држава“ (Одлука У.бр.199/2008 од 18 март 2003 година).
Токму поаѓајќи од уставната обврска од член 35 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија го донесе Законот за финансиска поддршка на социјално ранливи категории на граѓани за справување со енергетската криза чијашто цел е обезбедување на финансиска помош (во вид на парични износи што се движат од 750,00 – 3.000,оо денари месечно, во зависност од категоријата на корисници) што ќе се исплатува во период од четири месеци. За спроведување на Законот Владата обезбедила средства во износ од 573.549.000,оо денари во Буџетот на Фондот за пензиско и инвалидско осигурување, 66.660.000,оо денари во буџетот на Агенцијата за вработување и 438.120.000,оо денари во Министерството за труд и социјална политика.
Паричната помош социјално ранливите категории ја остваруваат без поднесување на барање од страна на корисниците, врз основа на списоци на корисници на финансиска поддршка што се изготвени врз основа на податоците од евиденциите на трите институции. Запознавањето на граѓаните се врши преку објавување на списоците на корисниците на финансиската поддршка на веб-страниците на овие три институции што се објавуваат најдоцна до петти во месецот и содржат име, презиме и адреса на корисникот. Согласно оспорената одредба од член 6 став 2 од Законот, лицето кое не е на списокот, а кое смета дека ги исполнува условите да биде корисник на правото на финансиска поддршка може да поднесе приговор во рок од три дена од датумот на објавувањето на списоците, до Комисијата за одлучување по приговори за финансиска поддршка.
Имајќи го предвид аспектот на оспорување на оваа одредба што се оспорува само во делот на рокот за поднесување на приговор и поаѓајќи пред сѐ од категориите на лица на кои се однесува Законот, пред Судот се постави прашањето дали законодавецот при нормирањето на начинот на кој овие лица ќе можат да го остварат правото на приговор, а со тоа и правото на парична помош, ги зел предвид посебните околности и потреби на овие лица. Ова пред сѐ во врска со можноста лицата да пристапат до списоците со податоци со нивните имиња што се објавуваат само електронски на веб-страниците на институциите од чиишто буџети се исплаќа финансиската поддршка.
Неспорно е дека интенцијата на законодавецот била да им се овозможи побрза достапност на лицата до информациите коишто институциите ги имаат во електронска форма, со нивно објавување по електронски пат на нивните веб-страници, што е во согласност и со тенденциите на Владата што повеќе услуги на граѓаните да им бидат достапни по елeктронски пат. Впрочем, здравствената криза предизвикана од КОВИД-19 со којашто беше соочен целиот свет во изминатите три години, имаше за последица забрзување на процесот на дигитална трансформација, односно премин кон дигитализација на јавните услуги, со што на граѓаните им се овозможи, во услови на ограничено движење, голем број од правата да ги остваруваат по електронски пат. Но, преминот кон дигитализација на услугите го нагласи уште повеќе т.н. дигитален јаз, односно поделбата помеѓу лицата кои имаат и оние кои немаат пристап и вештини за ефективно дејствување на интернет. Според податоците на Државниот завод за статистика од ноември 2022 кои се однесуваат на употребата на информатичките технологии од страна на домаќинствата и поединците во 2022 година, 86.6% од домаќинствата имале пристап до интернет, а од вкупната популација помеѓу 15 и 74 години, 88.3% користеле интернет. Од овие податоци произлегува дека во Република Северна Македонија сѐ уште постојат домаќинства што немаат пристап до интернет (13.4% од домаќинствата), односно 11.7% од лицата помеѓу 15-74 години не користат интернет. Најпогодени од дигиталниот јаз се токму лицата од ранливите категории, каде што спаѓаат повозрасните граѓани, односно старото население, невработените и лицата со ниски примања. Овие лица поради тоа што немаат пристап до интернет и немаат информациски вештини и знаење не можат ефективно да ги користат придобивките на дигитализацијата со што се создава една нова форма на нееднаквост и социјална исклученост.
Во конкретниот случај, несомнено, законодавецот при донесувањето на Законот за финансиска поддршка на социјално ранливите категории на граѓани за справување со енергетската криза ја имал предвид социјалната положба на овие граѓани и токму затоа предвидел финансиска помош со која во период од 4 месеци ќе им помогне полесно да се справат со последиците од економската и енергетската криза. Факт е исто така дека повеќето од граѓаните што припаѓаат на категоријата на лица на кои им следува правото на финансиска поддршка истото ќе го остварат без поголеми тешкотии, со оглед на тоа што тоа се остварува без посебно барање од нивна страна, врз основа на евиденциите на надлежните органи. Но, сепак, не може да се занемари и фактот дека меѓу сите тие лица кои ги исполнуваат условите ќе има и такви кои нема да се најдат на листите од најразлични причини и кои правото ќе треба да го остварат дополнително, по поднесен приговор. Меѓутоа, при определувањето на рокот за приговор, законодавецот не го имал предвид фактот дека многу од тие лица немаат пристап до интернет и дека немањето друг, алтернативен начин да извршат увид во листите и краткиот рок од три дена за поднесување приговор, за нив ќе претставува непремостлива пречка за остварување на правото на финансиска поддршка. Пристапувањето кон оваа важна информација за статусот на лицата како корисници на правото на финансиска поддршка само по електронски пат и тридневниот рок за поднесување приговор во случај да не се најдат на листата практично ги исклучува од можноста да докажат дека припаѓаат на социјално ранливата категорија на која ѝ следува правото на финансиска помош. Ова од причина што рокот за поднесување на приговор од три дена објективно е краток рок за остварување на некое право, дури и за граѓани што не спаѓаат во социјално ранливите категории, дотолку повеќе што вообичаено при поднесување на приговор граѓаните треба да поднесат и докази и исправи за кои, исто така, е потребно време да се прибават.
Во отсуство на одговор од доносителот на Законот, а имајќи предвид дека и во образложението на Предлог-законот не е дадено посебно образложение за оспорениот член 6 став 2, Судот не може да утврди која била целта, односно потребата и оправдувањето на еден толку краток рок за приговор. Вообичаено, кратките рокови во постапките за остварување на правата се предвидуваат со цел да се овозможи итност, односно побрзо остварување на правата на граѓаните, што би можело да претставува оправдана и легитимна цел на еден краток законски рок. Но, доколку тоа била цел на законодавецот во овој конкретен случај, очигледно е дека истата не е доследно спроведена во натамошните законски одредби, особено во оние со кои е регулирано постапувањето на Комисијата надлежна да одлучува по вложениот приговор. Имено, дека рокот од три дена е несразмерен, непропорционален и дека создава реални тешкотии истиот да биде запазен зборува и фактот што за Комисијата за приговори составена од 9 члена, вработени во институциите, кои неспорно имаат компјутери и пристап до дигитални службени евиденции предвиден е пет пати подолг рок од 15 дена за донесување на одлука по приговорот.
Уставниот принцип на социјална правда значи еднакви права и еднакви можности за реализација на тие права, особено за ранливите категории на граѓани и лицата со попреченост. Со други зборови, принципот на хуманост, социјална правда и солидарност е повреден тогаш кога помошта, обезбедена за оние на кои им е најпотребна, не може да дојде до нив поради тоа што законодавецот поставил услови или рокови коишто се несразмерно кратки и неостварливи. Принципот на социјална правда бара од законодавецот при нормативното уредување на правата да ја има предвид социјалната положба на ранливите категории на граѓани за кои тие права се наменети во смисла на тоа соодветно да ги прилагоди законските барања и да предвиди најлесен пристап до правата без поставување на рокови со кои остварувањето на тие права би било отежнато или доведено во прашање.
Во конкретниот случај, поради краткиот рок и поради немањето друга, алтернативна можност за увид во списоците на корисници на правото на финансиска поддршка, освен по електронски пат со пристапување на веб-страниците на надлежните институции, граѓаните не ќе можат да го остварат правото на приговор со што им се ограничува и можноста да го остварат правото на финансиска поддршка. Таквото ограничување не може објективно и разумно да се оправда, ниту пак тоа е неопходно за остварување на некаква легитимна цел што би произлегла од Законот. Рокот од три дена претставува дополнително оптоварување на граѓаните од социјално ранливите категории, истиот е неразумно краток и непропорционален, поради што Судот оцени дека го доведува во прашање уставното начело на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и правото на граѓаните на социјална сигурност во согласност со начелото на социјална правда од член 34 од Уставот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.131/2022
23.05.2023 гoд.
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска