Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.78/2021 од 23.11.2022 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на точките 3 и 4 од Одлуката за висината на надоместокот на пратениците за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоци за патарина („Службен весник на Република Македонија” бр.106/2006, 143/2007 и 161/2018), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од политичката партија „Левица”-Скопје, застапувана од Димитар Апасиев од Скопје и Борислав Крмов од Штип, на седницата на Судот одржана на 23.11.2022 година, Судот, со мнозинство гласови одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на точките 3 и 4 од Одлуката за висината на надоместокот на пратениците за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели и надоместок на трошоци за патарина („Службен весник на Република Македонија” бр.106/2006, 143/2007 и 161/2018). Сметам дека наводите во иницијативата се основани затоа што оспорените одредби можат уставно-правно да се оспорат со одредбите од Уставот на кои се повикуваат подносителите во иницијативата, така што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имам истакнато својот став, разликата во мислењето што тука сакам да ја истакнам е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности на Уставот. Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој којшто на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето е таа која им овозможува на уставните судии да одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Во конкретниот случај сметам дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при толкувањето на оспорените одредби vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок – владеењето на правото. Наспроти мнозинското толкување на оваа темелна вредност, мојот став е јасен и конзистентен. Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено како што е правната сигурност којашто подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила. Правната сигурност, исто така, подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок, од каде и произлегува стандардот на недопуштеност materia legis да биде уредувана со подзаконски прописи. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените одредби пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
3. Мнозинството судии во аргументацијата на својата одлука се повика на следниве аргументи:
„Имајќи ја предвид наведената уставна и законска регулатива, Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија и Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија, Судот оцени дека Комисијата за прашањата на изборите и именувањата како постојано работно тело на Собранието надлежно за определувањето на висината на надоместокот на трошоците кои, во согласност со прописите им се признаваат на пратениците, е надлежен орган за донесување на оспорената одлука. Поради тоа, Судот оцени дека неосновани се наводите во иницијативата за тоа дека Комисијата немала уставна и деловничка надлежност за донесување на оспорената одлука.
Правото кое пратениците го имаат на надомест за користење на автомобили во лична сопственост за службени цели и висината на овој надомест, се утврдени со Законот за пратениците. Со оспорената одлука се разработуваат условите за остварување на ова право, односно се прецизираат случаите кога се смета дека возилото се користи за службени цели, а тоа се случаите кога пратениците го користат возилото за доаѓање на седница на Собранието или работно тело на Собранието, како и доколку се определени од Собранието за учество во работата на делегации, пратенички групи за соработка со парламентите на други држави, семинари, средби и конференции. Според Судот, на овој начин, во согласност со член 31 став 2 од Законот за пратениците, се операционализира законската одредба со која се утврдува наведеното право, со што не се повредува принципот на владеење на правото утврден со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Со оглед дека се работи за возила кои се користат за службени цели на орган на државната власт, трошоците за исплатените патарини претставуваат трошок на органот за чии потреби е извршено патувањето. Во оваа смисла, Судот оцени дека трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Северна Македонија, потврдени со официјален документ – фискална сметка или печатена потврда, односно белешка за корисник на платежна картичка издадена заедно со фискалната сметка за платена патарина (слип кој е потпишан од пратеникот) или друг соодветен начин на електронска наплата, во согласност со точката 4 од оспорената одлука, претставуваат материјални трошоци поврзани со извршување на функцијата на Собранието и паѓаат на товар на Собранието на Република Северна Македонија, а не претставуваат личен трошок на пратениците, поради што основано произлегува истите да им се надоместуваат на пратениците кои ги платиле трошоците за возилото”.
4. Наспроти ваквите аргументи, мнозинството судии го игнорираше авторитетниот став, односно правен стандард кој Судот го заземал во предметите У.бр.146/2006, У.бр193/2007, У.бр.62/2007, У.бр.239/2006, и други. Станува збор за одлуки во кои Судот ја утврдил недопуштеноста materia legis да биде уредувана со подзаконски прописи, и согласно тој правен стандард утврдил повреда на принципот на правна сигурност како суштински елемент на владеењето на правото, и повреда на темелната вредност поделба на власта во случаи кога надлежен орган на извршната или локалната власт (во конкретниот случај работно тело на Собранието) ги пречекориле своите надлежности и се ставиле во улога на законодавец.
Законските одредби од Законот за пратениците, Законот за плати и други надоместоци на избрани и именувани лица, како и Законот за Собранието на Република Северна Македонија произлегуваат од уставните одредби на член 32 став 5 и член 64 став 6 од Уставот, согласно кои пратеникот има право на надоместок утврден со закон. Уставот е јасен и прецизен пратеникот има право на надоместок само доколку истиот е утврден со закон, и никако поинаку, и секако не со одлука на работно тело на Собранието.
Во Законот за пратениците, врз основа на кој е донесена оспорената одлука, конкретно во член 31 од Законот, законодавецот децидно ги набројал условите за работа и други права на пратениците во текот на мандатот, односно личните примања и надоместоци на трошоци на кои пратеникот има право. Имено, законодавецот во член 31 став 1 алинеја 7 од Законот за пратениците јасно и децидно предвидува дека пратеникот има право на надоместок за користење на автомобил во лична сопственост за службени цели во висина од 20% од продажната цена на еден литар гориво според изминатиот километар за возилото кое се користи. Токму во таа насока е разработката на законската норма во точките 1 и 2 од Одлуката, според кои се утврдува висината на правото на надоместок, кој веќе е предвиден и утврден со законска норма. Определувањето на дополнително право на пратениците на надоместок на трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Република Северна Македонија во оспорените точки 3 и 4 од Одлуката, е надвор од законски предвидената рамка и на овој начин со оспорените точки 3 и 4 од Одлуката се утврдува ново право, кое може да се врши исклучиво со закон, а не со подзаконски акт, како што е во случајот со оспорената одлука. Подзаконскиот акт може да биде само операционализација на законот, но не и истиот да утврдува права и обврски, како што е сторено со оспорениот акт на работното тело на Собранието.
Оттука, јасно произлегува дека правото на надоместок за трошоци за патарина, кое не е предвидено во законска норма, не може да биде утврдено во подзаконски акт, со што работното тело кое ја донело оспорената одлука излегува од дадената законска рамка и ги пречекорува своите овластувања ставајќи се во улога на законодавец со воведување, односно утврдување на ново право што исклучиво е законско уредување.
Наспроти аргументот на мнозинството, сметам дека надлежното работно тело нема надлежност да утврдува ново право, туку истото може само да ги дорегулира, допрецизира и операционализира само оние права коишто веќе се утврдени во Законот за пратениците, поконкретно правата коишто се децидно утврдени во член 31 од Законот за пратениците, но и во член 27 од Законот за плати и други надоместоци на избрани и именувани лица.
Според тоа, во услови кога Уставот е јасен и прецизен и предвидува дека пратеникот има право на надоместок само доколку истиот е утврден со закон, кога законот не го содржи правото за надоместок на трошоци за патарина, произлегува дека утврденото право на надоместок на трошоците за исплатените патарини на наплатните пунктови на јавните патишта во Републиката во оспорениот подзаконски акт, не е во функција на разработка, односно операционализација на законските одредби заради нивно извршување, туку води кон утврдување на ново право, што е надлежност на Собранието, а не на негово работно тело. Со утврдувањето на тоа ново право за пратениците во оспорените точки 3 и 4 од Одлуката, Собраниската комисија, доносител на истата, пречекорувајќи ги своите надлежности и ставајќи се во улога на законодавец, ја повредила темелната вредност на уставниот поредок предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот – владеењето на правото и фундаменталното начело правната сигурност на граѓаните како нејзин составен дел, од причина што на овој начин утврдувањето на права во подзаконски акт надвор од законските рамки значи нарушување на конзистентноста на уставниот поредок и усогласеноста на нормативните текстови.
5. Поради сето претходно наведено, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на точките 3 и 4 од Одлуката означена во точката 1 од ова издвоено мислење, и суштински, конзистентно со уставно-судската практика, да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со темелната вредност на Уставот – владеењето на правото, како и со останатите одредби на кои се повикуваат подносителите на иницијативата: член 32 став 5, член 51 и член 64 став 6 од Уставот, како и со член 31 став 1 алинеја 7 и став 2 од Законот за пратениците и член 7 од Законот за Собранието на Република Северна Македонија.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски