95/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 28 октомври 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

а) Член 22 став 1 точка 1 во делот „издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон“ од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002).

б) Член 50 став 12 и член 52 став 2 од Законот за просторното и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005, 137/2007, 151/2007 исправка и 24/2008 – пречистен текст.

в) Член 51 став 1 и став 2 во делот: „од трета, четврта и петта категорија“ од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005, 82/2008 и 106/2008-исправка).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 50 став 10 во делот: „а урбанистичкиот проект од став 3 на овој член со решение го оддобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот“ од Законот означен во точката 1-б од ова решение.

3. Мирослав Грчев од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на наведените членови од Законот за локалната самоуправа, Законот за просторно и урбанистичкото планирање и Законот за градење.

Според наводите на подносителот на иницијативата со оспорените членови од Законот за локалната самоуправа, Законот за просторното и урбанистичко планирање и Законот за градење се повредувале темелните вредности на уставниот поредок за владеењето на правото, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизација на просторот од член 8 став 1 алинеите 3, 8 и 9 од Уставот на Република Македонија, како и член 115 став 1 од Уставот со кој се обезбедувало целосно и исклучива надлежност на единиците на локалната самоуправа во областа на урбанизмот и руралното планирање.

Според подносителот на иницијативата, уставната формулација од член 115 став 1 од Уставот, во Законот за локалната самоуправа била погрешно интерпретирана на начин спротивен на значењето кое го има во Уставот, така што со член 22 став 1 точка 1 од Законот се ограничувала надлежноста на локалната самоуправа во спроведувањето на урбанистичките планови само на издавање на одобрение на објекти од локално значење утврдени со закон. Урбанизмот и руралното планирање како надлежност се состоеле од процеси на изготвување, донесување и спроведување на урбанистичките планови (за градовите, селата и вон населени места), а издавањето на одобрение за градење на објекти било само една управна фаза во спроведувањето на урбанистичките планови, па според Уставот таа фаза била интегрална во надлежност на локалната самоуправа и не можела со закон да се ограничува.

Неуставноста на ограничувањето на оргинерната надлежност на локалната самоуправа во оспорениот член 22 од Законот за локалната самоуправа било потенцирано со правната празнина која со истиот член се создавала во областа на урбанистичкото планирање. Со тоа, имплицитно се создавала неуставна категорија објекти кои не се од локално значење, категорија на објекти која се дефинира во Законот за градење како категорија на објекти од значење за Републиката за кои согласно Законот за просторното и урбанистичкото планирање и Законот за градење надлежна била Владата на Република Македонија и министерството надлежно за работи од областа на урбанизмот.

Со оспорените членови од наведените закони министерството од областа на урбанизмот ги преземало надлежностите за изработка и одобрување на урбанистичките проекти, издавање на решение за локациски услови, издавање на одобрение за градење и одобрение за употреба на сите објекти од значење за Републиката иако тоа било спротивно на уставната поделба на надлежностите. Според член 91 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, Владата на Република Македонија била надлежна само и исклучиво за просторното планирање, а не и за урбанистичкото планирање и спротивно – единиците на локалната самоуправа согласно член 115 биле надлежни особено и исклучиво за областа на урбанистичкото планирање.

Според подносителот на иницијативата уставната дефиниција од областа на урбанизмот и руралното планирање која се состоела од изготвување, донесување и спроведување на урбанистичките планови со оспорениот член од Законот за локалната самоуправа се ограничувала само на издавањето на одобрение за градење и тоа само за објекти од локално значење. Оттука, со оспорените членови се нарушувале и владеењето на правото и уредувањето и хуманизација на просторот како темелни вредности на уставниот поредок. Ова затоа што сите површини на кои се наоѓале локациите на т.н. објекти од значење за Републиката биле површини опфатени со урбанистичките планови односно биле од уставна надлежност на единиците на локалната самоуправа. Од друга страна, пак, ако се имало предвид дека овие локации биле константно променливи односно се создавале и менувале во урбанистичките планови, односно тие се поклопувале со површините од објекти од т.н. локално значење, според подносителот оспорените членови непрекинато генерирале судир на надлежности помеѓу единицата на локалната самоуправа и централната власт.

4. Судот на седницата утврди дека во членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа е предвидено дека општините се надлежни за вршење покрај другото и за: „урбанистичко (урбано и рурално планирање), издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон“ уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.”

Судот понатаму утврди дека во членот 50 став 10 во делот од Законот за просторното и урбанистичко планирање кој е оспорен со иницијативата е предвидено „а урбанистичкиот проект од ставот 3 на овој член со решение го одобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот“.

Во ставот 12 на член 10 од наведениот закон е предвидено дека „изработениот урбанистички проект од ставот 3 на овој член и стручната ревизија се предаваат на органот на државната управа надлежен за изградба на комуналната инфраструктура и до надлежните органи за заштита на културното наследство, природните блага и реткости како и до Агенцијата за електронски комуникации кога урбанистичкиот проект се однесува за градба на електронски комуникациски мрежи и средства. Мислењата треба да се издадат во рок од десет дена од приемот, а доколку не се одговори во определениот рок, органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот ќе ја продолжи постапката како да е дадено позитивно мислење“.

Во членот 52 став 2 од наведениот закон е предвидено: „Решението за локациски услови за градби од значење за Републиката утврдени со закон и за градбите од членот 50 став 3 на овој закон, го донесува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредување на просторот, кој за водење на постапката овластува лице, дипломиран инженер архитект со работно искуство од најмалку три години од областа на урбанистичкото планирање“.

Судот, исто така, утврди дека во членот 51 став 1 поместен во делот „Надлежни органи за издавање одобрение за градење“ од Законот за градење е предвидено „Градбите од прва и втора категорија од членот 50 на овој закон се градби од значење на Републиката и одобрение за градење издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Во ставот 2 на член 51 од Законот е предвидено дека градбите од „трета, четврта и петта категорија“ (оспорен дел) од членот 50 на овој закон се градби од локално значење и одобрение за градење издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините на градот Скопје.

5. Според член 8 став 1 алинеи 9 и 10 од Уставот, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандманот XVII точка 1 на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според точката 2 од истиот Амандман на Уставот, во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Според член 115 став 3 од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Според член 1 од Законот за локалната самоуправа, со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Според член 21 став 1 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното извршување.

Според ставот 3 од овој член од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.

Во рамките на листата на надлежности од членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни за урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби и анализата на Законот за локалната самоуправа наспрема наводите во иницијативата дека надлежноста на единицата на локална самоуправа во област на урбанизмот се сведувала само на издавање на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, се неосновани. Имено, од самата содржина на членот 22 од Законот за локалната самоуправа недвосмислено, јасно и прецизно е утврдено дека општините се надлежни за урбанистичко планирање како континуиран процес кој се обезбедува со изработување, донесување и спроведување на урбанистички планови, обезбедува уредување и хуманизација на просторот и уредување на градежното земјиште, а не само издавање на одобрение за градење на објекти од локално значење како што наведува подносителот на иницијативата.

Наведеното становиште, според Судот произлегува и од одредбите од Законот за просторното и урбанистичкото планирање и Законот за градење. Имено со Законот за просторното и урбанистичко планирање е утврдено дека изработувањето, донесувањето и спроведувањето на Просторниот план на Република Македонија и на урбанистички планови се работи од јавен интерес. Во зависност од просторот кој е предмет на планирање се донесуваат: Просторен план на Република Македонија за целата територија на Републиката и тој претставува стратегија за просторен развој на Републиката кој дава насоки за намената, користењето, заштитата, организацијата, уредувањето и управувањето со просторот на Републиката (член 7 точка 1).

Просторниот план на Републиката се разработува преку просторен план за регион и просторен план за подрачје од посебен интерес на Републиката (член 7 точка 1 и член 8). Урбанистичките планови и тоа: Генералниот урбанистички план за град Скопје и за градовите кои се седишта на општините утврдени со закон; детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место (член 7 точка 2).

На плановите од членот 7 точка 2 на овој закон изработени во форма на нацрт-план се дава мислење од органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредување на просторот заради согледување на степенот на усогласеноста на плановите со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон, а на плановите од наведениот член изработени во форма на предлог – план се дава согласност од органот надлежен за работите од областа на уредување на просторот, со кој се потврдува дека плановите се изработени согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.

Во делот III од Законот „Спроведување на плановите“ во членот 50 се содржани одредби кои се однесуват на „урбанистички проект“. Во случај кога во деталниот урбанистички план, урбанистичкиот план за село и урбанистичкиот план вон населени места и во урбанистички проекти од став 3 на овој член (градби од значење за Републиката) на една градежна парцела е утврдена апроксимативна површина за градење, наменета за комплексна градба или комплекс на градби се изработува архитектонско – урбанистички проект во кој се применуваат планските одредби утврдени во урбанистичкиот план и урбанистичкиот проект и тие не можат да се менуваат. Потребата од изработка на архитектонско-урбанистички проект се утврдува во урбанистичкиот план и урбанистичкиот проект од став 3 на овој член. Понатаму во членот 50 ставовите од 3 до 9 се уредени прашањата кои се однесуваат на тоа во кои случаи се изработува урбанистички проект и овластените лица кои можат да ги изработуваат урбанистичките проекти.

Во ставот 10, пак, на членот 50 е уредено прашањето според кое архитектонско урбанистичкиот проект од став 1 и урбанистичкиот проект од став 4 на овој член со решение го одобрува градоначалникот на општината, а урбанистичкиот проект од став 3 на овој член со решение го одобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работи од областа на уредување на просторот (оспорен дел).

Урбанистичкиот проект од ставот 3 на член 50 (изработен од лице проектант со овластување А и Б за изработка на проектна документација од член 50 став 2) се доставува до правното лице за вршење на стручна ревизија која е задолжителна (член 50 ставовите 7 и 8).
Во оспорениот став 12 на член 50 од Законот е предвидено дека изработениот урбанистички план од ставот 3 на овој член стручната ревизија во 6 примероци и се предаваат до органот надлежен за вршење на работите од областа за уредување на просторот, и овој орган ги испраќа на мислење до правните лица наведени во Законот, кои во рок од 10 дена треба да дадат мислење, а доколку во предвидениот рок не достави мислење органот на државната управа ќе ја продолжи постапката како да е дадено позитивно мислење.

Во оспорениот член 52 став 2 од Законот поместен во делот „Решение за локациски услови“ е предвидено дека решението за локациски услови за градби од значење за Републиката утврдени со закон и за градбите од членот 50 став 3 од овој закон го донесува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето со просторот, кој за водење на постапката овластува лице, дипломиран инженер со работно искуство од најмалку три години во областа на урбанистичкото планирање.

Тргнувајќи од одредбите од членот 8 став 1 алинеја 10 и членот 115 од Уставот како и од анализата на Законот за просторното и урбанистичко планирање во целина и оспорените одредби наспрема наводите од иницијативата, дека со оспорените членови министерството надлежно за работи од областа на уредувањето на просторот ги преземало надлежностите за изработка и одобрување на урбанистичките проекти и издавање на решение за локациски услови, не се основани. Ова затоа што, според Судот, сите активности како што се: изработувањето, донесувањето и спроведување на Просторниот план на Република Македонија и на урбанистичките планови кои се работи од јавен интерес, што со просторното и урбанистичкото планирање односно во процесот на планирање и уредување на просторот се обезбедува рамномерен просторен развој, рационално уредување и користење на просторот, услови за хумано живеење и работа на граѓаните, заштита и унапредување на животната средина и природата, заштита на недвижното културно наследство, усогласеност со европските нормативи и стандарди и друго, што давањето на мислење по нацрт урбанистичкиот план односно согласност по предлог-планот од страна на надлежниот орган на државната управа се во насока на плански развој и усогласеност на плановите. Имајќи го предвид наведеното, Судот смета дека со пропишувањето на учеството на државата во сферата на просторното и урбанистичко планирање, односно поделената надлежност помеѓу државата и единиците на локалната самоуправа која во основа припаѓа на двете страни не само што се уважува уставната норма од член 115 од Уставот со која граѓаните во единиците на локалната самоуправа одлучуваат и за прашња од урбанизмот, туку се заштитува и државниот интерес од член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот.

Прифаќајки го концептот на законодавецот за поделената надлежност на државата и единицата на локалната самоуправа, односно давањето на мислење на нацрт планот односно согласност на предлог планот од органот на државната управа кој го носи единицата на локалната самоуправа на урбанистичките планови за подрачјето на единицата на локалната самоуправа или т.н. урбанистичко планирање од локално значење од една страна и донесувањето на решение за урбанистички проект за градба од значење на Републиката и градби од прва и втора категорија како и донесувањето на решение за локациски услови за наведените објекти, од страна на министерот кој раководи со органот надлежен за работи од областа на уредувањето на просторот, според Судот, не се доведува во прашање уставната поставеност и надлежност на единицата на локалната самоуправа.

Логиката на поделената надлежност помеѓу државата и единицата на локалната самоуправа ја следи и Законот за градење. Имено со овој закон се уредуваат, градењето, основните барања на градбата, правата и обврските на учесниците во изградбата, проектната документација, градилиштето, употребата, одржувањето, здружување во комора и други прашања од значење за градењето.

Според член 50 од Законот, градбите според видот, нивната специфичност, намена, сложеност на конструктивниот систем и техничко-технолошки услови се определуваат по категории и тоа; градби од прва, втора, трета, четврта и петта категорија.

Во оспорениот член 51 став 1 од Законот, поместен во делот „надлежен орган за издавање на одобрение за градење е предвидено дека „за градбите од I и II категорија од член 50 кои се градби од значење на Републиката одобрение издава органот на државата надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот , а според ставот 2 на овој член за градбите од (трета, четврта и петта категорија – оспорен дел) од член 50 на овој закон се градби од локално значење и одобрение издава градоначалникот на општината, односно градоначалникот на општините и градот Скопје.

Во наведениот закон, исто така, е предвидено дека Министерството за транспорт и врски издава лиценци и тоа за проектантот (член 15), изведувачот (член 22), надзорниот инженер (член 28) и управителот на одржување (член 84) при што приходите од лиценцата се приходи на Буџетот на Република Македонија.

Имајќи ги предвид наведените одредби од Законот за градење, според кои и во областа на градењето како дел од процесот на уредувањето на просторот, државата има активна улога, наспроти наводите во иницијативата, со кои во суштина подносителот бара со интервенција на Уставниот суд во член 51 став 1 и член 51 став 2 во делот: трета, четврта, петта категорија, надлежен орган за издавање на одобрение да биде само градоначалникот на општината односно градот Скопје, се неосновани и неодржливи.

Според Судот, подносителот на иницијативата кој повеќе пати оспорува одредби од Законот за просторното и урбанистичкото планирање и Законот за градење, во суштина го спори целиот законодавен концепт на поставеноста на односот на државата и единицата на локалната самоуправа во областа на урбанизмот, што е неосновано. Ова затоа што во случај на изразување на сомнение за неуставноста на оспорените членови, односно во случај на интервенција, Судот би се впуштил во суштината во креирање на посебен модел или т.н. концепт на планирање на просторот во кој единицата на локалната самоуправа односно нејзините органи би одлучувале за се во областа на урбанизмот без оглед на видот, значењето, специфичноста, намената, сложеноста и други елементи кои ги обележуваат и ги дефинираат градбите, што е спротивно на духот на уставниот концепт за уредување и хуманизација на просторот, како темелна вредност на поредокот на Република Македонија.

Со оглед на наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените членови од Законот за локалната самоуправа, Законот за просторното и урбанистичкото планирање и Законот за градењето со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

6. Во врска со наводите во иницијативата со кој се оспорува член 50 став 10 во делот: „а урбанистички проекти од став 3 на овој член со решение го одобрува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот“, а кој дел бил оспорен од истиот подносител, во предметот У.бр.46/2008 од 9 јули 2008 година, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата и одлучи како во точката 2 од ова решение.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.95/2009
28 октомври 2009 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски